Sentenza n. 153/1986

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi delle Regioni Lombardia,

Emilia-Romagna, Toscana, Umbria, Molise e Puglia, notificati il 9

gennaio 1986, depositati in Cancelleria il 20 e 27 gennaio 1986 ed

iscritti rispettivamente ai nn. 7, 9, 10, 11, 12 e 13 del Registro

1986, per conflitti di attribuzione sorti a seguito della circolare 31

agosto 1985, n. 8, del Ministro per i beni culturali e ambientali,

avente per oggetto: "Applicazione della legge 8 agosto 1985, n. 431

(Tutela delle zone di particolare interesse ambientale)".

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica dell'8 aprile 1986 il giudice relatore

Aldo Corasaniti;

uditi l'avv. Valerio Onida per la Regione Lombardia, l'avv. Alberto

Predieri per le Regioni Emilia-Romagna, Toscana, Umbria, Molise e

Puglia e l'avv. dello Stato Piergiorgio Ferri per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 9 gennaio 1986 e depositato il 20

gennaio 1986 (R. confl. n. 7/1986), la Regione Lombardia ha proposto

conflitto di attribuzione, nei confronti dello Stato, avverso la

circolare 31 agosto 1985, n. 8, del Ministero per i beni culturali e

ambientali, concernente "Applicazione della legge 8 agosto 1985, n. 431

(Tutela delle zone di particolare interesse ambientale)", in quanto

invasiva della sfera di attribuzioni regionali risultante dagli artt.

117, 118 e 125 Cost., in riferimento all'art. 1, comma terzo, d.P.R. 15

gennaio 1972, n. 8, agli artt. 80 e 82, d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,

e alla legge 8 agosto 1985, n. 431.

1.1. Osserva la ricorrente che l'art. 1-bis della legge n. 431 del

1985 (di conversione, con modifiche, del d.l. n. 312 del 1985) prevede

che, con riferimento ai beni ed alle aree assoggettate a vincolo

paesistico ai sensi del comma quinto dell'art. 82 del d.P.R. n. 616 del

1977 (come introdotto dall'art. 1, comma primo, della legge n. 431 del

1985), "le Regioni sottopongono a specifica normativa d'uso e di

valorizzazione ambientale il relativo territorio mediante la redazione

di piani paesistici o di piani urbanistico-territoriali con specifica

considerazione dei valori paesistici ed ambientali, da approvarsi entro

il 31 dicembre 1986". Decorso tale termine, prevede il secondo comma

dello stesso art.1- bis che "il Ministro per i beni culturali ed

ambientali esercita i poteri di cui agli artt. 4 e 82 del d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616".

Sottolineato che la competenza relativa alla redazione ed

approvazione dei piani paesistici è stata trasferita (e non delegata)

alle Regioni dall'art. 1, comma terzo, del d.P.R. n. 8 del 1972, e che

la disposizione contenuta nel citato comma secondo dell'art. 1-bis non

può essere interpretata nel senso che si sia inciso sulla portata di

tale trasferimento o sulla spettanza della pianificazione paesistica

alla competenza propria delle Regioni (interpretazione, quest'ultima,

che condurrebbe alla incostituzionalità, rilevabile d'ufficio dalla

Corte, del comma secondo dell'art. 1-bis), deduce la ricorrente che fra

i poteri previsti dagli artt. 4 e 82 del d.P.R. n. 616 del 1977, ai

quali fa riferimento l'art. 1-bis della legge n. 431, non sono

applicabili nella specie (essendo appunto la materia dei piani

paesistici trasferita) i poteri direttivi e sostitutivi, previsti in

relazione alle sole funzioni delegate.

Ove invece si volesse interpretare l'art. 1-bis come fonte di un

potere sostitutivo in tale materia (trasferita), osserva la Regione che

la disposizione sarebbe incostituzionale, essendo i poteri sostitutivi

incompatibili con il carattere proprio delle funzioni trasferite, che

costituzionalmente spettano alle Regioni. Per evitare tale risultato,

il secondo comma dell'art. 1-bis può essere interpretato solo nel

senso che, in caso di inosservanza da parte delle Regioni del termine

fissato al primo comma, il Ministro potrà azionare i poteri di

indirizzo e di coordinamento, ovvero ricorrere ai poteri di inibizione

d'urgenza a lui conferiti dall'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977.

La circolare impugnata, invece, in più luoghi afferma o presuppone

che il Ministro sia investito di poteri di sostituzione ai fini della

redazione e approvazione dei piani paesistici. Si sostiene nella

circolare che l'attribuzione del potere sostitutivo al Ministro

discenderebbe dalla disciplina della stessa legge n. 431, in quanto,

mentre nella legislazione preesistente lo strumento fondamentale di

tutela sarebbe stato il vincolo paesistico, oggi strumento fondamentale

sarebbe invece il piano paesistico o territoriale: onde, come prima si

riconosceva al Ministro un potere sostitutivo limitato al fine della

istituzione del vincolo, oggi tale potere dovrebbe estendersi alla

redazione ed approvazione del piano.

Tale argomento non ha - secondo la ricorrente - alcun pregio: la

redazione dei piani paesistici, infatti, era già prevista dall'art. 5

della legge n. 1497 del 1939, e l'averne resa obbligatoria la

redazione non muta la struttura e la natura dello strumento. La

redazione ed approvazione dei piani paesistici, sia pur come strumenti

di tutela delle bellezze naturali, sostanzia infatti l'esercizio del

potere di pianificazione del territorio: e questa è competenza

attribuita alle Regioni dall'art. 117 Cost., e alle Regioni trasferita

dall'art. 1 del d.P.R. n. 8 del 1972. Questa peculiare collocazione

del piano paesistico è, d'altronde, confermata dalla stessa legge n.

431, che lo equipara al piano "urbanistico-territoriale con specifica

considerazione dei valori paesistici ed ambientali": il piano

paesistico, infatti, non è che una delle forme possibili per

l'esercizio del potere di pianificazione territoriale e, in quanto

tale, rientra nella sfera di competenza esclusiva della Regione,

rispetto alla quale non sono prefigurabili poteri sostitutivi centrali.

1.2. Secondo la circolare impugnata le autorizzazioni concernenti

opere da eseguirsi da amministrazioni statali potrebbero essere

direttamente richieste al Ministero dei beni culturali, che potrebbe

autonomamente concederle o negarle anche senza che la Regione si sia

potuta pronunciare in merito.

Assume la ricorrente che tale affermazione, in contrasto con il

dettato della legge n. 431 del 1985, è infondata e lesiva della

competenza regionale di cui all'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977.

Osserva la ricorrente che ponendo a raffronto i commi nono e decimo

dell'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977, aggiunti dalla legge n. 431

del 1985, l'unica differenza nel regime delle opere statali rispetto a

quello delle altre opere consiste nel fatto che in ordine ad esse il

Ministro non ha solo un potere di sostituzione in caso di inerzia della

Regione, e di annullamento delle autorizzazioni concesse da questa, ma

può altresì concedere l'autorizzazione, anche se la Regione si sia

pronunciata in senso negativo.

Ma, nonostante questa differenza, l'intervento del Ministro rimane

sempre un intervento di secondo grado, presupponendo una decisione

regionale (positiva o negativa che sia) (decimo comma), ovvero

l'inerzia della Regione (nono comma).

Non è dunque fondata l'affermazione contenuta nella circolare

impugnata, secondo cui, per le opere statali, il Ministro potrebbe

esercitare il potere di autorizzazione prima ancora che sia decorso il

termine per la decisione regionale: l'autorizzazione va comunque

chiesta alla Regione, e solo dopo la decisione, o l'inerzia, di questa,

potrà intervenire il Ministro, negando o concedendo l'autorizzazione.

Invero, l'interpretazione fatta propria dalla circolare, oltre ad

essere illegittima e lesiva delle competenze regionali, conduce ad una

incongrua sovrapposizione dei poteri della Regione e del Ministero.

1.3. L'art. 1-ter della legge n. 431 prevede che le Regioni possano

individuare, nell'ambito delle zone soggette a vincolo paesistico, le

aree in cui è vietata, fino all'adozione da parte delle Regioni dei

piani paesistici, "ogni modificazione dell'assetto del territorio

nonché qualsiasi opera edilizia". Da questo divieto sono esclusi solo

gli "interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, di

consolidamento statico e di restauro conservativo che non alterino lo

stato dei luoghi e l'aspetto esteriore degli edifici".

Nell'impartire le "istruzioni" per l'applicazione di tali norme, la

circolare impugnata stabilisce ("Tutela, paragrafo III-B, Vincoli di

cui ai beni indicati sub-lettera B, Eccezioni, lettera b") che il

divieto non opera "per le opere pubbliche, in ordine alle quali si

richiamano le circolari della Presidenza del Consiglio dei ministri 20

aprile 1982, n. 1.2/3763/6 e 24 giugno 1982, n. 3763/6".

Ad avviso della ricorrente, tale presunta esclusione delle opere

pubbliche dal divieto di "ogni modificazione dell'assetto del

territorio", nonché di "qualsiasi opera edilizia", è del tutto

estranea alla disposizione legislativa, sicché la circolare,

sottraendo senza alcuna base legislativa un'intera categoria di opere

ai vincoli previsti dall'art. 1-ter della legge n. 431, lederebbe le

competenze spettanti alla Regione ai sensi degli artt. 80 e 82 del

d.P.R. n. 616 del 1977 e dello stesso art. 1-ter della legge n. 431 del

1985.

1.4. L'art. 1-quinquies della legge n. 431 del 1985 stabilisce che

fra le aree e i beni in cui è vietata, fino alla adozione dei piani

regionali, ogni modificazione dell'assetto regionale nonché ogni opera

edilizia, sono inclusi quelli "individuati ai sensi dell'art. 2 del

d.m. 21 settembre 1984". Secondo la sent. n. 358 del 1985 della Corte

costituzionale, questa disposizione va interpretata nel senso che

l'art. 1-quinquies comporta la sostituzione di un regime fondato sulla

legge a quello precedentemente disciplinato dal decreto ministeriale

per le sole aree contemplate da decreti ministeriali di attuazione

dell'art. 2 d.m. 21 settembre 1984 emanati e pubblicati prima

dell'entrata in vigore della l. n. 431 del 1985.

La circolare impugnata afferma invece che i vincoli di

inedificabilità temporanea sono anche "quelli individuati dalle

soprintendenze ai sensi del punto 2) dell'art. 1 del decreto

ministeriale 21 settembre 1984, i cui provvedimenti sono in parte già

pubblicati nella Gazzetta Ufficiale e in parte in corso di attuazione e

pubblicazione".

La circolare sembra dunque presupporre che i decreti ministeriali

di vincolo possano essere "attuati" e pubblicati, sulla base della

individuazione precedentemente effettuata dalle soprintendenze, anche

dopo l'entrata in vigore della legge n. 431: ma ciò sarebbe

illegittimo e lesivo delle competenze regionali di cui agli artt. 80 e

82 d.P.R. n. 616 del 1977 e all'art. 1-ter della legge n. 431 del

1985.

1.5. La ricorrente sollecita pertanto la Corte: 1) a dichiarare

che: a) non spetta allo Stato, e per esso al Ministro per i beni

culturali ed ambientali, esercitare il potere sostitutivo in ordine

alla redazione ed approvazione dei piani paesistici e dei piani

urbanistico-territoriali, di cui all'art. 1-bis d.l. n. 312 del 1985,

convertito, con modificazioni, nella legge n. 431 del 1985; b) non

spetta allo Stato, e per esso al Ministro per i beni culturali ed

ambientali, concedere o negare le autorizzazioni ai sensi dell'art. 7,

legge n. 1497 del 1939 per opere da eseguirsi da amministrazioni

statali prima che la Regione competente abbia potuto pronunciarsi in

merito entro il termine di cui all'art. 82, comma nono, d.P.R. n. 616

del 1977; c) non spetta allo Stato, e per esso al Ministro per i beni

culturali ed ambientali, il potere di escludere dal vincolo temporaneo

di inedificabilità di cui agli artt. 1-ter e 1-quinquies della legge

n. 431 le opere pubbliche; d) non spetta allo Stato, e per esso al

Ministro per i beni culturali ed ambientali, adottare, emanare e

pubblicare, dopo la data del 22 agosto 1985 (data di pubblicazione

della legge n. 431 del 1985, di conversione del d.l. n. 312 del 1985),

nuovi decreti di individuazione di aree e beni soggetti a vincolo

temporaneo di inedificabilità, ai sensi dell'art. 2 del d.m. 21

settembre 1984;

2) e conseguentemente ad annullare la circolare impugnata nelle

parti in cui si esercitano, si rivendicano o si affermano i poteri

sopra indicati; oppure, in subordine, in via preliminare, a sollevare

davanti a se stessa la questione di legittimità costituzionale

dell'art. 1-bis, comma secondo, del d.l. n. 312 del 1985, convertito,

con modificazioni, nella legge n. 431 del 1985, ove dovesse intendersi

nel senso che esso comporti l'attribuzione al Ministro per i beni

culturali e ambientali di poteri sostitutivi in ordine alla formazione

e alla approvazione dei piani paesistici e dei piani

urbanistico-territoriali di cui all'art. 1-bis medesimo, comma primo,

in relazione agli artt. 117, 118 e 125 della Costituzione, nonché in

riferimento all'art. 1, comma terzo, d.P.R. n. 8 del 1972 e agli artt.

80 e 82, d.P.R. n. 616 del 1977.

1.6. È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato.

Osserva l'interveniente che la circolare ministeriale impugnata,

indirizzata unicamente ad Uffici interni del Ministero dei beni

culturali ed ambientali, contiene - conformemente alla sua natura, che

non viene certo alterata dal fatto della sua pubblicazione in G.U. -

soltanto delle considerazioni di carattere interpretativo della legge

n. 431 del 1985 e di previsione di larga massima delle attività

amministrative che dovranno essere svolte per osservarne i dettati.

D'altra parte, secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale

(sent. n. 359 del 1985) l'impugnativa della circolare non è necessaria

per evitare una decadenza dalla tutela contro i provvedimenti che

potranno essere emanati secondo le previsioni della circolare

impugnata.

Non solo quindi vi è carenza di un effettivo esercizio da parte

dello Stato di potestà amministrativa, ma la materia del contendere

portata fin d'ora dalla Regione di fronte alla Corte è imprecisa nei

suoi contorni, indefinita nei suoi contenuti e soprattutto affatto

eventuale.

Infatti il ricorso concerne una attività dello Stato che, come è

chiaramente detto nella stessa circolare impugnata, sarà o potrà

essere compiuta solo nel caso di accertata inosservanza, da parte della

Regione, dei doveri funzionali ad essa imposti da una norma di legge

(art. 1-bis, legge n. 431 del 1985). Quindi, poiché non vi è ragione

di supporre fin da ora una premeditata volontà della Regione di

restare inadempiente al dettato di legge, il conflitto, quand'anche

ammissibile, è certamente prematuro.

Osserva altresì l'interveniente che la legge 8 agosto 1985, n.

431, che ha convertito il d.l. n. 312 del 1985, non è stata in alcuna

sua parte impugnata dalla Regione ricorrente, né da altra Regione a

statuto ordinario.

Pertanto, se da un lato è certo che l'Amministrazione statale non

può occuparsi della attuazione di questa legge se non nelle forme,

alle condizioni e con i limiti che essa stessa indica con riferimento

all'assetto istituzionale vigente, è altrettanto certo che la Regione

non può, attraverso il conflitto contro la circolare, mettere in

discussione le disposizioni della legge n. 431 o comunque invocarne,

attraverso una interpretazione correttiva, una applicazione limitata o

ristretta per quanto concerne le previsioni che contemplano un

intervento dello Stato per la tutela del paesaggio.

1.7. Nel merito deduce l'Avvocatura erariale che, se vuole darsi un

significato al disposto del secondo comma dell'art. 1-bis della legge

n. 431, occorre cogliere il suo collegamento logico e funzionale con la

previsione del primo comma dello stesso articolo.

L'art. 1-bis, nel suo costrutto unitario, ha come obiettivo la

regolamentazione della tutela paesaggistica da assicurare ai beni

protetti ai sensi del (nuovo) quinto comma dell'art. 82 del d.P.R. n.

616 del 1977: per garantire tale obiettivo assegna i relativi compiti

dapprima alle Regioni e quindi, in caso di inattività regionale entro

il termine stabilito, all'autorità centrale.

Pur essendo auspicabile che questa seconda fase di pertinenza

statale non abbia ragione di essere attivata, occorre sottolineare che

la legge ha posto a carico dello Stato la responsabilità ultima della

attuazione del progetto descritto nel primo comma dell'art. 1-bis.

Tale sistema è d'altra parte in piena sintonia con la sentenza

della Corte costituzionale n. 359 del 1985 e non sarebbe conforme alla

regola fondamentale enunciata dalla Corte relativamente alla

concorrenza di tutte le pubbliche istituzioni, e particolarmente dello

Stato e delle Regioni, nella configurazione delle competenze tale da

precludere l'apporto dello Stato sì che, per effetto di questa

preclusione, sia lasciata senza rimedio una situazione di carenza nella

protezione del paesaggio.

Alla luce di queste considerazioni, l'interveniente ha concluso

richiedendo che la Corte dichiari il ricorso inammissibile; o, in via

gradata, dichiari che spetta allo Stato, e per esso al Ministro per i

beni culturali e ambientali, di esercitare dopo il 31 dicembre 1986, se

omette di provvedere la Regione, i poteri indicati dal secondo comma

dell'art. 1-bis della legge 8 agosto 1985, n. 431 nelle forme che

occorrono per mettere in vigore la normativa d'uso e di valorizzazione

ambientale prevista dal primo comma dello stesso articolo, dichiarando

conseguenzialmente infondato il ricorso.

2. - Con ricorso notificato il 9 gennaio 1986, e depositato il 27

gennaio 1986 (R. confl. 9/1986), la Regione Emilia-Romagna ha proposto

conflitto di attribuzione, nei confronti dello Stato, avverso la stessa

circolare 31 agosto 1985, n. 8, del Ministro per i beni culturali e

ambientali, in quanto invasiva della sfera di attribuzioni regionali

risultante dagli artt. 117, 118, 125 e 126 Cost., in riferimento

all'art. 1, comma terzo, d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8, agli artt. 80 e

82, d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, e alla legge 8 agosto 1985, n. 431.

2.1. Osserva la ricorrente che la circolare impugnata, non avendo

solo funzioni interpretative rilevanti verso i soggetti terzi, pubblici

e privati, ma dando precise istruzioni operative ed organizzative sulla

base di rivendicazioni di poteri che non spettano al Ministero dei beni

culturali ed ambientali, bensì alle Regioni, invade la sfera di

competenza regionale in modo pieno ed attuale (in ogni caso per la

proposizione del conflitto sarebbe sufficiente un qualsiasi atto, anche

non immediatamente operativo e non formale: sent. n. 40 del 1977).

2.2. Afferma la circolare impugnata ("Premessa, 1.a") che la legge

n. 431 ha reso la pianificazione territoriale e/o paesistica

obbligatoria (invece che facoltativa) e che ciò comporta l'esistenza

di un potere sostitutivo del Ministro dei beni culturali e ambientali,

in caso d'inadempienza delle Regioni.

A giudizio della ricorrente, già l'affermazione della

obbligatorietà per le Regioni della pianificazione paesistica è

parzialmente inesatta. Se si tiene presente infatti che la nuova

regolazione dettata dalla legge n. 431 ha aggiunto i vincoli per

categoria (previsti ora dall'art. 82, comma quinto, del d.P.R. n. 616

del 1977) ai vincoli caso per caso imposti da provvedimenti

amministrativi secondo i procedimenti previsti dalla legge n. 1497 del

1939 e con le competenze previste dallo stesso art. 82 del d.P.R. n.

616, ne risulta che la formazione dei piani:

- è obbligatoria, per i beni e le aree di cui all'art. 82, comma

quinto, e cioè per i casi di vincoli per categoria;

- è facoltativa, per tutti gli altri casi di vincoli imposti con

provvedimento amministrativo, prima o dopo l'entrata in vigore della

legge n. 431;

- è facoltativa, infine, per i "piani" previsti dall'art. 1-ter

della legge n. 431, nei casi di salvaguardia o inibitoria (la

salvaguardia decade comunque se le Regioni non approvano i piani di cui

all'art. 1-bis entro il 31 dicembre 1986: tale termine, pur se non

richiamato direttamente dall'art. 1-ter, deve ritenersi applicabile,

secondo una interpretazione aderente alla giurisprudenza della Corte

costituzionale: sentt. nn. 55 del 1968 e 260 del 1976).

2.3. La circolare afferma altresì che la legge n. 431 avrebbe

innovato al sistema della legge n. 1497 del 1939, equiparando i piani

paesistici, da quest'ultima previsti (art. 5), ai "piani

urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori

paesistici e ambientali". In realtà - sostiene la ricorrente - la

legge n. 431 non innova sotto questo profilo, in quanto già da tempo

la legislazione statale aveva sancito l'interconnessione di tutela

paesistica e di regolazione urbanistica nei piani di assetto o di

governo del territorio (o urbanistico-territoriali), e il piano

paesistico era entrato nell'orbita del sistema generale di

pianificazione urbanistica. Questo assorbimento, infine, è stato

sancito dall'art. 1, ultimo comma, del d.P.R. n. 8 del 1972, che,

trasferendo alle Regioni le funzioni relative ai piani paesistici, ha

riconosciuto che essi sono piani di assetto del territorio avvicinabili

od omologabili agli altri piani previsti dalla normazione urbanistica.

Tale trasferimento rappresenta la conclusione di un processo

giurisprudenziale e legislativo, che aveva portato, in un primo tempo,

a permettere che, nella formazione degli strumenti urbanistici,

potessero essere imposte ai Comuni le modifiche necessarie per la

tutela dell'ambiente (v. artt. 3, 5 e 12 della legge n. 765 del 1967),

e, in un secondo tempo, a modificare l'art. 7 della legge urb. (con

l'art. 1, legge n. 1187 del 1968) stabilendo che il piano regolatore,

nel considerare la totalità del territorio comunale, deve indicare "i

vincoli da osservare nelle zone a carattere storico, ambientale,

paesistico".

L'inscindibilità esistente nella funzione pianificatoria fra

attività urbanistica e tutela delle bellezze naturali è stata infine

riconosciuta dalla sent. n. 142 del 1972 della Corte costituzionale.

In questo quadro la Regione Emilia-Romagna ha disposto, nell'alveo

della propria legge urbanistica, uno strumento di pianificazione

urbanistico-territoriale (il piano territoriale comprensoriale) che non

solo ha particolari valenze di tutela paesistica, ma ha anche

esplicitamente valore di piano paesistico (art. 4, comma secondo, nn. 1

e 8, della legge Emilia - Romagna 47 del 1978, come modificata dalla

legge 29 marzo 1980, n. 23); del resto, anche gli strumenti

pianificatori sottordinati, dovendosi adeguare alle previsioni e ai

vincoli relativi alla tutela dell'ambiente contenuti negli strumenti

sovraordinati e negli atti normativi e di indirizzo esistenti, hanno il

carattere di piani urbanistico - territoriali con specifica

considerazione dei valori paesistici e ambientali, di cui alla legge n.

431.

2.4. Afferma la ricorrente che l'obbligatorietà, sancita dalla

legge n. 431, dei piani paesistici non altera la configurazione della

funzione regionale di pianificazione urbanistico-territoriale o

paesistica, che resta definita come funzione propria o trasferita.

Ora, mentre nel caso delle funzioni delegate al Governo sono

attribuiti i poteri di direttiva e quelli di sostituzione (art. 4,

ultimo comma, d.P.R. n. 616 del 1977), nel caso delle funzioni

trasferite spetta al Governo il solo potere di indirizzo e

coordinamento, mentre il potere sostitutivo è del tutto assente.

Questo quadro - a giudizio della ricorrente - non è stato

modificato dall'art. 1-bis della legge n. 431, il quale solo per quanto

riguarda le competenze di tutela paesistica delegate alle Regioni ha

richiamato i poteri dell'art. 82 del d.P.R. n. 616, nonché quelli

sostitutivi sempre spettanti all'apparato centrale in materia delegata

di cui all'art. 4 dello stesso d.P.R. n. 616 del 1977 (prevedendo però

- art. 1-bis, comma secondo - che il potere di direttiva e quello

sostitutivo siano esercitati non dal Consiglio dei ministri o dal CIPE

o dal Presidente del Consiglio insieme con il Ministro competente come

prevede l'art. 2 della legge n. 382 del 1975 -, ma dal solo Ministro

per i beni culturali e ambientali).

La circolare impugnata, invece, afferma che spettano al Ministero i

poteri sostitutivi anche nel caso di inerzia regionale nella redazione

ed approvazione dei piani paesistici. A giudizio della ricorrente, i

principi costituzionali del rapporto tra Stato e Regioni, quali

risultano dalla correlazione fra gli artt. 5, 117, 118, 125, 126 Cost.,

delineano un compiuto sistema che non consente una sostituzione

nell'attività amministrativa di esercizio di funzioni proprie.

Cosicché non possono essere emanati dal Governo centrale, e tanto meno

dal solo Ministro per i beni culturali e ambientali, piani

urbanistico-territoriali in sostituzione di quelli che le Regioni

avrebbero dovuto approvare e che non hanno approvato. La pretesa del

Ministero dei beni culturali e ambientali scardinerebbe la struttura

delle Regioni, consentendo una sostituzione nell'esercizio di funzioni

proprie, mai ammissibile e tanto meno accettabile nella materia della

pianificazione urbanistico-territoriale, che per sua natura si

sostanzia in atti che non possono essere disaggregati né costruiti in

modo armonico e unitario senza tener conto di una ponderazione di

interessi che solo a livello regionale può essere compiuta.

L'introduzione in simili casi di un potere sostitutivo ripugna al

sistema, e non può essere giustificata dalla necessità di trovare un

rimedio all'omissione regionale. Tanto più che se questa si

verificasse l'autorità centrale avrà, oltre i rimedi che la

Costituzione ha apprestato in ogni caso di omissione, quelli

particolari conseguenziali alla struttura della delega e ad essa

confacenti, poteri che, come esplicitamente dice la legge n. 431 del

1985, restano fermi: fra essi vi è la possibilità di impartire

direttive per l'esercizio delle funzioni delegate, senza che ciò

comporti l'intromissione nella sfera delle funzioni proprie o l'uso di

strumenti che attengono ad esse, quali i piani di assetto territoriale

di cui parla l'art. 1-bis.

2.5. Deduce infine la ricorrente che queste considerazioni si

estendono tanto al caso dei piani relativi alle zone vincolate a norma

dell'art. 82, comma quinto, del d.P.R. n. 616 del 1977, quanto a quello

dei piani relativi alle aree per le quali dall'art. 1-ter della legge

n. 431 del 1985 è affidata alle Regioni la più ampia discrezionalità

circa l'an e il quantum della salvaguardia o inibitoria. La mancata

approvazione dei piani relativi ad aree che è discrezione della

Regione scegliere non può comportare la conseguenza che l'atto si

converta in atto dovuto, da compiere in un termine perentorio e con

successiva eventuale sostituzione del governo centrale: la mancata

approvazione dei piani farà sì decadere le misure di salvaguardia, ma

non altererà il carattere discrezionale della scelta.

Le implicazioni derivanti dalla mancata approvazione saranno

peraltro diverse a seconda del tipo di vincoli imposti all'area

prescelta: quest'ultima, infatti, può comprendere tanto porzioni

vincolate per categoria per legge ex art. 82, quinto comma, quanto

porzioni di aree vincolate con provvedimenti amministrativi. In

quest'ultimo caso la formazione di un piano rimarrà nell'ambito della

piena discrezionalità prevista dalla legge n. 1497 del 1939, fermo

restando il venir meno del divieto assoluto di alterazione dell'assetto

e la conseguente ripresa dell'efficacia delle norme sul regime

autorizzatorio poste dall'art. 7 della legge 1497 del 1939, con le

modifiche e integrazioni ad esso apportate dall'art. 82 d.P.R. n. 616

del 1977 nel nuovo testo risultante dalla legge n. 431 del 1985.

2.6. La ricorrente sollecita pertanto la Corte costituzionale a

dichiarare che, non spettando allo Stato il potere sostitutivo

allorquando si tratti di funzioni trasferite e non delegate alle

Regioni, è illegittima la pretesa del Ministero dei beni culturali e

ambientali contenuta nella circolare n. 8 del 1985 di esercitare il

potere sostitutivo nella redazione di piani urbanistico-territoriali o

paesistici e conseguentemente ad annullare in parte qua la circolare

predetta.

3. - La medesima circolare 31 agosto 1985, n. 8, del Ministero per

i beni culturali e ambientali è impugnata altresì dalle Regioni

Toscana, Umbria, Molise e Puglia (con ricorsi tutti notificati il 9

gennaio 1986 e depositati il 27 gennaio 1986, R. confl. nn. 10, 11, 12

e 13 del 1986), che svolgono considerazioni sostanzialmente coincidenti

con quelle esposte nel precedente n. 2.

In particolare, nel ricorso n. 11/1986, la Regione Umbria - oltre a

ricordare che la nozione di "piano urbanistico-territoriale", adesso

fatta propria dalla legge n. 431 del 1985, era usata all'art. 17 dello

Statuto regionale - sottolinea come la legislazione regionale abbia

raccordato con apposite previsioni la pianificazione urbanistica con la

tutela ambientale.

Osserva la Regione Umbria che, di fronte ad un compiuto sistema di

pianificazione urbanistico - territoriale con specifica considerazione

dei valori paesistici e ambientali, i controlli sostitutivi dello Stato

si presentano, oltre che illegittimi, strutturalmente impensabili;

soprattutto, che, stante l'approvazione con legge regionale del piano

urbanistico-territoriale, non sarebbe legittima qualsivoglia

modificazione o revisione che venisse effettuata con strumenti

giuridici diversi, cosicché risulta a maggior ragione viziata la

pretesa della circolare di esercitare i poteri sostitutivi.

Anche nel ricorso n. 13/1986, la Regione Puglia sottolinea come la

propria legislazione sulla tutela e uso del territorio (legge reg. 31

maggio 1980, n. 56) configuri una articolazione di piani

urbanistico-territoriali, cioè di quei piani esplicitamente presi in

considerazione dalla legge n. 431 del 1985.

4. - In tutti i giudizi sui quali si è riferito ai precedenti nn.

2 e 3 è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, svolgendo considerazioni

coincidenti con quelle esposte nei precedenti nn. 1.6 e 1.7.

5. - Le Regioni Emilia-Romagna (ricorso n. 9/86), Toscana (n.

10/86), Umbria (n. 11/86), Molise (n. 12/86) e Puglia (n. 13/86) hanno

depositato memorie, nelle quali svolgono osservazioni sostanzialmente

conformi, relativamente alla ammissibilità dell'impugnazione della

circolare ed alla illegittimità della pretesa dello Stato di

esercitare poteri sostitutivi nel caso di mancata redazione dei piani

paesistici.

6. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato memoria

nei conflitti n. 7/86 e n. 9/86. Secondo l'interveniente, si è

ritenuto insufficiente, per la gestione del vincolo, il solo strumento,

episodico e frammentario, dell'autorizzazione di cui all'art. 7 della

legge n. 1497 del 1939, ed è stata considerata indispensabile la

predeterminazione pianificata delle condizioni e dei limiti entro i

quali il territorio vincolato può essere modificato (art. 1-bis della

legge n. 431 del 1985). Per assicurare l'efficacia di tale

regolamentazione organica sono inoltre previste "misure di

salvaguardia" consistenti nel divieto assoluto di modificazione dei

beni vincolati, da adottarsi ad opera delle Regioni (art. 1-ter),

ovvero già adottato dallo Stato (art. 1-quinquies), sino alla

formazione dei piani ex art. 1-bis. A conferma dell'essenzialità di

questi ultimi mezzi di regolazione degli effetti del vincolo, il

secondo comma dell'art. 1-bis dispone, infine, che, nel caso di inerzia

delle Regioni, dovrà agire lo Stato.

Tale azione, in ragione dell'inscindibile collegamento tra primo e

secondo comma dell'art. 1-bis, non può consistere che nell'adozione

di una normativa di uso e di valorizzazione dei beni vincolati, da

realizzarsi con gli strumenti dei quali lo Stato può disporre senza

invadere la sfera di competenza costituzionalmente garantita alle

Regioni. Gli strumenti in questione non possono quindi identificarsi

con il piano urbanistico-territoriale, poiché la materia

dell'urbanistica è stata trasferita alle Regioni, né con il piano

territoriale paesistico, poiché quest'ultimo, originariamente non

concepito come piano urbanistico dalla legge n. 1497 del 1939, è stato

indubbiamente qualificato come tale dal d.P.R. n. 8 del 1972, con

conseguente trasferimento delle competenze relative alle Regioni.

Va tuttavia considerato che il piano territoriale paesistico

svolgeva, nel sistema della legge n. 1497 del 1939, una funzione

essenziale, consistente nella determinazione delle concrete limitazioni

derivanti dal vincolo. Mentre, infatti, per le bellezze individue, le

limitazioni sono contenute, per quanto è possibile, nello stesso

provvedimento di vincolo (art. 11 del regolamento), per le bellezze

d'insieme alla regolazione degli effetti del vincolo provvede il piano

territoriale paesistico autonomo rispetto al provvedimento di

individuazione della bellezza naturale e di imposizione del vincolo

(anche se, di norma, contestuale ad esso: art. 5 della legge), ma pur

sempre inerente alla tutela paesistica.

Si pone quindi il quesito se la enucleazione del piano territoriale

paesistico dall'apparato di tutela paesistica delineato dalla legge n.

1497 del 1939, compiuta con il d.P.R. n. 8 del 1972, mediante il

trasferimento della redazione e dell'approvazione di detti piani alle

Regioni, abbia lasciato priva di mezzi, e quindi inattuabile, la

funzione di regolazione degli effetti del vincolo, ovvero se tale

funzione sia ancora esercitabile dallo Stato con lo strumento più

analogo al piano paesistico, ormai indisponibile, e cioè in sede di

formazione degli elenchi delle bellezze naturali.

Quest'ultima ipotesi appare preferibile, in quanto, diversamente,

sorgerebbero dubbi sulla legittimità costituzionale del d.P.R. n. 8

del 1972, per contrasto con gli artt. 9, 97 e 117 Cost., essendo stato

sottratto allo Stato, le cui attribuzioni in tema di tutela del

paesaggio sono indeclinabili, ogni potere di intervento su di un

aspetto essenziale della tutela paesistica, qual è la regolamentazione

degli effetti del vincolo, anche nel caso di inerzia delle Regioni,

che, non esercitando le proprie competenze urbanistiche, impedirebbero

la compiuta realizzazione della protezione del paesaggio, con

conseguente subordinazione di quest'ultima materia a quella

urbanistica.

In conclusione, quindi, la circolare ministeriale non lede le

competenze proprie delle Regioni, atteso che l'emanazione di una

normativa d'uso e di valorizzazione, che definisca i contenuti

protettivi del vincolo paesistico, è funzione inerente alla tutela del

paesaggio, esercitabile con i poteri di cui alla legge n. 1497 del

1939, ed in particolare con quello di approvazione degli elenchi delle

bellezze naturali. Ne deriva che tale potere può essere esercitato

dallo Stato, secondo il regime del rapporto di delega ex art. 82 d.P.R.

n. 616 del 1977, sia in via di sostituzione ai sensi dell'art. 4 del

citato d.P.R., sia in forza della potestà concorrente di integrazione

degli elenchi.

7. - La Regione Lombardia ha anch'essa depositato memoria

illustrativa (relativa al conflitto n. 7/1986, anche se, per errore

materiale, riferita nell'intestazione al conflitto n. 55/1985), ma

senza osservare il termine di cui all'art. 10 delle Norme integrative

per i giudizi davanti alla Corte costituzionale 16 marzo 1956. Considerato in diritto :

1. - I ricorsi per conflitto di attribuzione in epigrafe, proposti

contro lo Stato da altrettante Regioni ordinarie, sono rivolti contro

la stessa parte della circolare 31 agosto 1985, n. 8 del Ministero per

i beni culturali e ambientali, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n.

266 del 12 novembre 1985, concernente l'applicazione della legge 8

agosto 1985, n. 431 (Tutela delle zone di particolare interesse

ambientale), prospettando identiche o analoghe ragioni; uno di essi è

diretto contro altre parti della stessa circolare e prospetta ragioni

connesse alle prime.

I relativi giudizi possono pertanto essere riuniti e decisi con

unica sentenza.

2. - In ordine ai detti ricorsi l'intervenuta Presidenza del

Consiglio dei ministri nega l'idoneità dell'atto impugnato a dar luogo

a un conflitto attuale di attribuzione. E ciò in quanto: a) la

lamentata violazione di competenze discenderebbe direttamente dalla

legge, non impugnata dalle ricorrenti in via diretta; b) la circolare

impugnata, indirizzata unicamente ad uffici interni del Ministero,

conterrebbe, conformemente alla sua natura, non alterata dalla sua

pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, soltanto delle considerazioni

di carattere integrativo della legge n. 431 del 1985 e una previsione

di larga massima delle attività amministrative necessarie per

eseguirne il dettato; c) le dette attività amministrative si

realizzerebbero solo in caso di inosservanza da parte delle Regioni di

adempimenti ad esse imposti dalla legge, né d'altronde sarebbe

necessario impugnare la circolare al fine di censurare in prosieguo gli

atti dei quali si componessero le temute attività.

A tutto ciò è sufficiente opporre: a) che l'impugnazione ex art.

39 della legge 11 marzo 1953, n. 87 può ben essere proposta contro

l'interpretazione o l'applicazione, che si assumono invasive, di una

legge non ritenuta invasiva se rettamente interpretata ed applicata, e

pertanto non impugnata ex art. 2 legge cost. 9 febbraio 1948, n. 1; b)

che, secondo la giurisprudenza di questa Corte (sent. n. 187 del 1984

ed altre da essa richiamate), ricorre l'attualità del conflitto quando

l'atto impugnata consista in una chiara manifestazione di volontà

dell'autorità emittente in ordine all'affermazione della propria

competenza relativa a date attività o a dati atti e che, nelle parti

della circolare impugnata, ad eccezione di una della quale sarà detto

in prosieguo, tale chiara manifestazione è ravvisabile; c) che dalla

considerazione ora svolta rimane assorbita l'obbiezione concernente il

carattere meramente eventuale delle attività amministrative previste

dalla circolare come necessarie per eseguire la legge (l'impugnazione

non si rivolge contro le dette attività, o contro gli atti di cui esse

si componessero, bensì contro la manifestazione della volontà di

compiere le une o gli altri sulla base della propria ritenuta

competenza).

3. - La parte della circolare che tutti i ricorsi impugnano

contiene l'affermazione secondo la quale, nel caso che le Regioni non

sottopongano - ai sensi dell'art. 1-bis, comma primo, del decreto legge

n. 312 del 1985, aggiunto, in sede di conversione, dalla legge n. 431

del 1985, entro il termine ivi stabilito del 31 dicembre 1986 - il

territorio relativo alle località e ai beni protetti con vincolo

paesistico per effetto del precedente art. 1, ad una specifica

normativa d'uso e di valorizzazione ambientale mediante la redazione di

piani paesistici o di piani urbanistico-territoriali con specifica

considerazione dei valori paesistici e ambientali, alla formazione dei

piani potrà e dovrà provvedere il Ministero dei beni culturali e

ambientali ("Tutela; Strumenti di tutela, lett. c", e "Pianificazione

paesistica").

Tale in effetti è l'interpretazione che la circolare impugnata dà

all'art. 1-bis, comma secondo, dello stesso decreto legge n. 312 del

1985, come sopra aggiunto, ove è testualmente prescritto che,

nell'eventualità ora indicata, il Ministero esercita i poteri di cui

agli artt. 4 e 82 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.

E di tale interpretazione la ricorrente Regione Lombardia,

contestata in primo luogo l'esattezza, deduce comunque la lesività nei

confronti di proprie competenze costituzionalmente garantite.

Analogamente ne lamentano l'invasività le altre Regioni ricorrenti.

In particolare, osserva la Regione Lombardia che il rinvio

dell'art. 1-bis, comma secondo, agli artt. 4 e 82 del d.P.R. n. 616 del

1977 non potrebbe essere inteso che limitatamente ai poteri

ministeriali inibitori (art. 82, comma quarto, del decreto n. 616) e di

impulso della funzione statale governativa di indirizzo e di

coordinamento, e non già a poteri sostitutivi. E ciò perché tali

ultimi poteri (art. 4, comma terzo, del decreto n. 616 e art. 2, legge

22 luglio 1975, n. 382) oltre ad essere affidati al Governo, sono

previsti soltanto rispetto alla ipotesi di (inosservanza di puntuali

adempimenti da eseguire entro termini perentori nell'esercizio di)

competenze regionali delegate. Laddove qui si tratta di competenza (in

materia di pianificazione territoriale, cioè di urbanistica) propria

della Regione ai sensi degli artt. 117 e 118 Cost., e ad essa

trasferita, con specifico riferimento alla formazione dei piani

paesistici (artt. 5, legge 29 giugno 1939, n. 1497, e 23, regolamento

di attuazione approvato con r.d. 3 giugno 1940, n. 1357) dal d.P.R. 15

gennaio 1972, n. 8. Il più ampio assunto interpretativo della

circolare, se esatto, porrebbe l'art. 1-bis, comma secondo, del decreto

legge n. 312 del 1985, come sopra aggiunto, in contrasto (oltre che con

le dianzi richiamate disposizioni del decreto n. 616 e della legge n.

382 del 1975) con gli indicati precetti costituzionali.

Non diversamente argomentano, quanto all'invasività della

impugnata affermazione della circolare, le altre Regioni ricorrenti

(Emilia-Romagna, Toscana, Umbria, Molise, Puglia), le quali

sottolineano: a) la parziale inesattezza dell'assunto (contenuto nelle

parti della circolare sopra indicata e costituente il presupposto degli

asseriti poteri sostitutivi) circa l'obbligatorietà della

pianificazione territoriale e/o paesistica entro il termine stabilito

dall'art. 1-bis, comma primo, del decreto legge n. 312 del 1985, come

sopra aggiunto, obbligatorietà che ricorrerebbe soltanto relativamente

al territorio relativo alle zone protette per effetto del vincolo posto

con l'art. 1 del decreto legge stesso, come sostituito con l'art. 1

della legge n. 431 del 1985; b) il carattere della detta legge, in

quanto prevede la formazione di piani paesistici e di piani

urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori

paesistici e ambientali, confermativo e conclusivo di una linea di

tendenza della legislazione statale nel senso dell'interconnessione fra

tutela paesistica e regolazione urbanistica (artt. 3,5 e 12, legge n.

765 del 1967; art. 1, legge n. 1187 del 1968); c) la realizzazione e

l'ulteriore sviluppo della detta tendenza già operati da parte di esse

Regioni - ed in particolare della Puglia e dell'Umbria (il cui Statuto

già conteneva la nozione di piano urbanistico - territoriale) - con la

previsione legislativa e con l'adozione di strumenti di pianificazione

territoriale provvisti di valore di piani paesistici.

4. - Le censure, a giudizio della Corte, non sono fondate, e ciò

per considerazioni che in parte si identificano con quelle espresse

nella sentenza n. 151 del 1986, e in parte costituiscono lo

svolgimento di esse.

L'innegabile obbligatorietà della formazione da parte della

Regione degli strumenti urbanistici in funzione di tutela paesistica

entro il termine fissato dalla legge - almeno per il territorio

relativo alle zone protette ai sensi dell'art. 82 comma quinto, d.P.R.

n. 616 del 1977, aggiunto dall'art. 1 del decreto-legge n. 312 del

1985, quale sostituito dall'art. 1 della legge n. 431 del 1985 - e la

stessa sancita obbligatorietà degli interventi statali previsti per la

mancata formazione dei detti strumenti inducono la Corte a interpretare

l'implicito e pur improprio riferimento, operato dall'art. 1-bis comma

secondo, suindicato, ai poteri sostitutivi previsti per le funzioni

regionali delegate dall'art. 4 del d.P.R. n. 616 del 1977 (oltre che ai

poteri inibitori previsti dall'art. 82 stesso decreto) in un senso

pregnante. E cioè nel senso della attribuzione allo Stato (in aggiunta

ai poteri inibitori connessi al vincolo paesistico) di poteri

surrogatori comprensivi della adozione, in luogo della Regione rimasta

inerte, sempre per il territorio come sopra considerato, di piani

paesistici, con il contenuto previsto nella suindicata normativa che li

riguarda, ovvero di altri interventi, anche questi limitati alla

specifica considerazione e tutela dei valori paesistici ed ambientali.

L'interpretazione trae argomento dalla valutazione dei caratteri

della tutela paesistica introdotta con la legge, così come descritti

nella sentenza di questa Corte n. 151 del 1986 e in particolare, dal

rilievo che nella detta tutela assume il momento dinamico, momento

costituito dalla proiezione urbanistica secondo il detto art. 1-bis,

comma primo.

Tenuto conto di ciò, e dell'esigenza, fortemente avvertita e

chiaramente espressa dalla legge, che la tutela così come da essa

congegnata - in relazione alla primarietà ed essenzialità del valore

che ne è oggetto - trovi pronta e piena realizzazione, la Corte

ritiene giustificato lo spessore dei poteri così attribuiti allo

Stato.

Ma il necessario riferimento al principio di leale cooperazione,

che informa la normativa relativamente al raccordo fra competenze

regionali e competenze statali, esige che, ai fini della legittimità

del proprio intervento, lo Stato si faccia preventivamente carico nei

confronti della Regione delle informazioni (passive e attive) e delle

sollecitazioni, che, per i momenti, i livelli, le modalità, siano

idonee, nel concreto, a qualificare l'intervento stesso per un verso

come necessitato dall'inerzia regionale, per altro verso pur sempre

come improntato alla detta leale cooperazione e non ad emulatività o a

prevaricazione.

Quanto all'adozione asseritamente già avvenuta, ad opera delle

Regioni ricorrenti, di strumenti urbanistico-territoriali muniti di

adeguate valenze paesistiche, è appena il caso di osservare che la

compatibilità delle scelte regionali anzidette con i fini e con le

caratteristiche essenziali della nuova normativa preserva le scelte

stesse dalle temute conseguenze tanto perturbatrici quanto caducatorie.

5. - La Regione Lombardia impugna altra parte della circolare,

nella quale, a suo giudizio, si afferma che spetta al Ministero per i

beni culturali e ambientali, ai sensi dell'art. 82, comma decimo,

d.P.R. n. 616 del 1977, aggiunto dall'art. 1 del decreto-legge n. 312

del 1985, come sostituito dall'art. 1 della legge n. 431 del 1985,

rilasciare o negare l'autorizzazione di cui all'art. 7 della legge n.

1497 del 1939, in relazione alle opere da eseguirsi da parte delle

amministrazioni statali, anche prima del decorso del termine dato alla

Regione, per pronunciarsi in merito, dal comma nono del citato art. 82,

come sopra integrato.

Osserva al riguardo la ricorrente che il Ministro non ha il potere

di pronunciarsi in via alternativa rispetto alla Regione, ma solo

quello di intervenire dopo la scadenza del termine in caso di inerzia

della medesima, ovvero, oltre al potere di annullare le autorizzazioni

regionali, come per le altre opere, quello di autorizzare le dette

opere statali malgrado il diniego opposto dalla Regione. L'attribuzione

al Ministro del potere di pronunciarsi in via alternativa lederebbe,

sempre secondo la Regione, le competenze spettanti alla medesima ex

art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977.

Tali censure sono inammissibili sotto il profilo della ricorrenza

dei presupposti di sperimentabilità del conflitto di attribuzione, in

quanto dirette a far valere la lesione di una competenza meramente

delegata alla Regione. Infatti, questa Corte ha espressamente statuito

che le attribuzioni soltanto delegate alla Regione non sono, in linea

di principio, defendibili col rimedio del conflitto di attribuzione

(cfr. sent. n. 97 del 1977), e che, in particolare, non lo sono le

attribuzioni devolute alla Regione dall'art. 82 del d.P.R. n. 616 del

1977, in quanto caratterizzate dalla conservazione allo Stato di poteri

concorrenti (cfr. sent. n. 359 del 1985). Né la legge n. 431 del 1985,

ridisciplinando e integrando, in sede di conversione del d.l. n. 312

del 1985, il contenuto dell'art. 82, ha alterato la configurazione

della delega con esso trasferita.

6. - La Regione Lombardia impugna anche altra parte della circolare

("Tutela; Vincoli e loro natura; Vincoli di cui ai beni indicati sub

lettera B; Eccezioni, lett. b") concernente l'applicabilità alle opere

pubbliche del divieto di modificazione e di edificazione posto ex art.

1-ter del d.l. n. 312 del 1985, come sopra aggiunto, per le zone ed

aree coperte, nell'ambito di quelle protette dal vincolo paesistico,

dalle misure di salvaguardia adottabili dalla Regione ai sensi della

medesima disposizione.

Secondo la ricorrente, l'atto impugnato affermerebbe

l'inoperatività del divieto per le opere pubbliche. E siffatta

eccezione lederebbe, sempre secondo la ricorrente, competenze spettanti

alla Regione ai sensi degli artt. 80 e 82 del d.P.R. n. 616 del 1977

(il secondo come sopra integrato), e dell'art. 1-ter suindicato.

Le censure sono inammissibili sotto il profilo dell'idoneità

dell'atto impugnato a dar luogo a un conflitto di attribuzione.

E vero, infatti, che la circolare, nel punto richiamato, eccettua

dall'operatività del divieto di edificazione di cui all'art. 1-ter

suindicato le opere pubbliche. Ma subito dopo aggiunge testualmente:

"Per tali opere è però necessario un riesame alla luce della legge

suddetta e secondo la procedura di cui all'art. 1 della legge medesima

onde stabilire se l'entità, la natura ecc. possano consentire

l'attuazione o se, invece, per esse debba vigere il divieto sospensivo

fino all'entrata in vigore del piano paesistico".

In relazione a ciò, ritiene la Corte che la circolare non sia

interpretabile né applicabile nel senso di manifestare univocamente la

volontà dello Stato di limitare la portata dei vincoli di salvaguardia

sottraendo ai medesimi le opere pubbliche, che è il senso in

riferimento al quale la Regione ne denuncia l'invasività.

7. - La Regione Lombardia impugna, infine, altra parte della

circolare ("Tutela; Strumenti di tutela, lett. b") con la quale si

stabilisce che i vincoli di inedificabilità previsti dalla legge n.

431 del 1985 (art. 1-quinquies, aggiunto al decreto legge n. 312 del

1985) per le aree e i beni già individuati dalle sopraintendenze ai

sensi del decreto ministeriale 21 settembre 1984 (decreto Galasso)

comprendono quelli individuati con provvedimenti non ancora pubblicati

sulla Gazzetta Ufficiale al momento di entrata in vigore della legge.

Sostiene la ricorrente che l'estensione, così disposta,

dell'operatività del detto art. 1-quinquies - concernente i soli

provvedimenti delle sopraintendenze pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale

prima dell'entrata in vigore della legge stessa ai provvedimenti in

corso di pubblicazione, e quindi pubblicati o da pubblicare dopo tale

data, lede la competenza regionale in tema di vincoli di salvaguardia,

istituita con carattere di esclusività dall'art. 1-ter in riferimento

agli artt. 80 e 82 del d.P.R. n. 616 del 1977.

La censura è fondata.

Questa Corte (sent. n. 358 del 1985) ha ritenuto che con l'art.

1-ter è stato introdotto un nuovo procedimento per la costituzione dei

vincoli di inedificabilità su aree assistite da protezione paesistica

già previsti dal d.m. 21 settembre 1984 e che tale procedimento è

stato affidato alle Regioni, mentre con l'art. 1-quinquies è stato

operato (mediante sostituzione di un meccanismo produttivo ex lege a

quello per atto amministrativo previsto con il d.m. 21 settembre 1984)

soltanto il recupero degli effetti degli atti amministrativi emanati in

attuazione del cennato decreto, limitatamente agli effetti prodottisi,

mediante pubblicazione degli atti stessi nella Gazzetta Ufficiale,

anteriormente all'entrata in vigore della legge n. 431 del 1985.

Spetta dunque in via esclusiva alla Regione imporre i detti vincoli

di inedificabilità successivamente alla data ora indicata, restando

preclusa allo Stato, dalla detta data, analoga imposizione, anche

mediante la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale di provvedimenti

amministrativi ex decreto 21 settembre 1984 adottati anteriormente.