Sentenza n. 152/1971

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente della Regione del

Friuli-Venezia Giulia, notificato il 28 ottobre 1970, depositato in

cancelleria il 31 successivo ed iscritto al n. 23 del registro ricorsi

1970, per conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota 31

agosto 1970, n. 24296, dell'Intendenza di finanza di Udine in materia

di competenza a riscuotere i canoni per le piccole derivazioni d'acqua.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 3 giugno 1971 il Giudice relatore

Luigi Oggioni;

uditi l'avv. Gaspare Pacia, per la Regione, ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Michele Savarese, per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con nota del 31 agosto 1970, n. 24296, diretta al Presidente della

Giunta della Regione Friuli-Venezia Giulia, l'Intendenza di finanza di

Udine nell'informare che la Direzione generale del demanio, su conforme

parere dell'Avvocatura generale dello Stato, aveva confermato le

direttive a suo tempo impartite circa la spettanza allo Stato dei

canoni afferenti alle concessioni di piccole derivazioni d'acqua

effettuate nella Regione, faceva rilevare che la Regione stessa

continuava ed aveva continuato nelle more del carteggio precedentemente

svoltosi al riguardo, a disporre nei propri decreti di concessione che

il versamento dei canoni relativi al periodo successivo al 1 novembre

1965 venisse effettuato presso le casse regionali. Ciò premesso, con

la nota citata l'Intendenza prospettava l'opportunità di non disporre

più oltre l'incameramento alla Regione dei predetti canoni demaniali,

non potendosi più giustificare ormai l'atteggiamento di tolleranza

osservato fino ad allora dall'Intendenza stessa "per evitare di rendere

pubblico un conflitto di attribuzioni fra organi statali e regionali",

e informava che, in caso diverso, si sarebbe vista costretta a

"rivolgersi direttamente ai concessionari per richiedere il versamento

dei canoni all'erario dello Stato".

Il Presidente della Giunta regionale pro tempore, con ricorso

notificato il 28 ottobre 1970, ha sollevato conflitto di attribuzione

con lo Stato in relazione alla citata nota dell'Intendenza di finanza

di Udine.

Si afferma nel ricorso che la Regione, ai sensi degli artt. 5, n.

14, e 8 dello Statuto regionale, ha competenza legislativa secondaria e

correlativa potestà amministrativa in materia di "utilizzazione delle

acque pubbliche, escluse le grandi derivazioni". In applicazione di

tali precetti e dell'art. 22 delle norme di attuazione dello Statuto,

approvate con d.P.R. 26 agosto 1965, n. 1116, la Regione aveva

effettivamente fin dall'entrata in vigore di tali ultime norme, cioè

dal novembre 1965, sempre esercitato la propria potestà amministrativa

per quanto concerne l'utilizzazione delle acque predette, per tutta

l'estesa gamma dei relativi usi, ivi comprese le attribuzioni relative

alla emanazione dei decreti di concessione di piccole derivazioni, e la

determinazione e la riscossione dei relativi canoni, che ne

costituirebbero elemento essenziale.

La nota dell'Intendenza, pertanto, nella parte in cui si invita a

non riscuotere i canoni di utenza, e nella parte in cui si prospetta

l'intervento diretto dell'Intendenza presso i concessionari, in

contrasto con le statuizioni contenute nei relativi decreti di

concessione, invaderebbe la sfera di competenza della Regione, in

violazione delle già citate norme statutarie e di attuazione.

A sostegno di tale assunto si osserva nel ricorso che la pretesa

dello Stato si fonderebbe su un non accettabile concetto della

demanialità delle acque, poiché mal si adatterebbe alla natura delle

medesime quel "diritto eminente e reale" cui fanno riferimento le

argomentazioni svolte dall'Avvocatura nel suo parere, diritto di cui,

sempre secondo il citato parere rimarrebbe titolare lo Stato, non

risultando dallo Statuto l'attribuzione di un demanio idrico alla

Regione, salvo che per le acque minerali e termali (Statuto art. 55, n.

2). L'acqua, invero, quale elemento primario e vivo non sarebbe

suscettibile di proprietà esclusiva, ma piuttosto di diritto di

utilizzazione, e potrebbero ritenersi riservati allo Stato solo il

potere di polizia e quello di utilizzazione delle grandi derivazioni

(art. 5, n. 14, Statuto regionale), mentre tutti gli altri poteri di

utilizzazione sarebbero di spettanza della Regione. Alla quale, secondo

il ricorso, dovrebbe così riconoscersi una sorta di contitolarità del

demanio idrico, in dipendenza appunto dell'attribuzione statutaria

della quasi totalità dei poteri di utilizzazione del medesimo. Quanto

meno, "anche a volere inquadrare tali poteri nell'ambito dell'art. 825

c.c.", la Regione sarebbe titolare di un complesso di diritti demaniali

sulle acque fluenti nel suo territorio, e pertanto non si

comprenderebbe perché i canoni di utenza dovrebbero essere collegati

al supposto diritto eminente dello Stato e non piuttosto ai diritti di

utilizzazione spettanti alla Regione.

D'altra parte, poiché non è contestato che alla Regione spetti il

potere di concessione relativamente alle piccole derivazioni, ed è

pacifico il legame esistente fra la concessione e il canone, che

costituiscono le necessarie componenti del rapporto di concessione,

indispensabili per il conseguimento del risultato finale, sarebbe

strano che il diritto al canone di utenza sorgesse a favore dello

Stato, estraneo a tale rapporto, quasi si trattasse di una stipulazione

a favore di terzi.

Nessuna argomentazione poi potrebbe trarsi a favore dello Stato

dall'art. 49, n. 3, dello Statuto, secondo cui "nove decimi dei canoni

per le concessioni idroelettriche" spettanti allo Stato sono devolute

alla Regione, senza distinguere fra grandi o piccole derivazioni.

La norma invero avrebbe esclusivamente riguardo alle grandi

derivazioni idroelettriche, poiché solo i canoni relativi

costituirebbero "proventi dello Stato" ai quali appunto la citata norma

si riferisce.

La Regione conclude pertanto chiedendo che la Corte annulli l'atto

impugnato e dichiari che il potere di riscuotere i canoni di utenza per

le piccole derivazioni d'acqua pubblica, nell'ambito del territorio

regionale, spetta alla Regione medesima.

Avanti alla Corte costituzionale si è costituito il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale

dello Stato, depositando deduzioni difensive il 16 novembre 1970.

L'Avvocatura pone in evidenza che la Regione Friuli-Venezia Giulia,

a differenza di altre regioni a statuto speciale, non ha un demanio

idrico, fatta eccezione per le acque minerali e termali. La pretesa

contitolarità sul demanio idrico sarebbe pertanto una mera asserzione,

oltre tutto in contrasto con i principi generali sulla demanialità dei

beni, per cui la titolarità del demanio non può essere che unica ed

appartiene all'ente al quale è tassativamente riconosciuta dalla

legge.

La titolarità sul corso d'acqua comporta la piena disponibilità

delle acque, ivi compreso lo sfruttamento relativo, che si

realizzerebbe con l'incameramento dei canoni di utenza. I poteri

attribuiti statutariamente alla Regione in materia di piccole

derivazioni mirerebbero pertanto esclusivamente a garantire

l'adattamento alle esigenze locali del sistema statale di utilizzazione

delle acque, con esclusione quindi dell'acquisto dei relativi proventi.

Il canone di utenza, d'altra parte, sarebbe stabilito dalla legge

in funzione non solo e non tanto del riconoscimento dei poteri

pubblicistici dell'Amministrazione sulle acque, ma della quantità di

acqua utilizzata, cioè in funzione della produttività del bene acqua,

la quale sarebbe inscindibilmente connessa con il relativo ius

proprietatis. Il collegamento fra titolarità del diritto dominicale

sulle acque e devoluzione del canone troverebbe, secondo l'Avvocatura,

implicita conferma nella sentenza n. 46 del 1962 della Corte, ove si

sarebbe affermato che la potestà legislativa regionale del

Trentino-Alto Adige in materia di utilizzazione delle acque comprende

sia la determinazione dei vari modi di sfruttamento sia la

determinazione del canone a carico dei concessionari, senza negare che

la titolarità dei canoni resta pur sempre connessa alla titolarità

del demanio idrico cui essi si riferiscono. La determinazione dei

canoni non potrebbe infatti essere rimessa alla Regione, appunto in

funzione dell'adattamento alle esigenze locali, senza che ciò comporti

necessariamente il riferimento del canone dallo Stato, titolare del

bene, alla Regione.

E d'altra parte la ripartizione dei proventi prevista dal citato

art. 49 dello Statuto, rifletterebbe i canoni per concessioni

idroelettriche, cioè tanto per le grandi quanto per le piccole

derivazioni, e presupporrebbe così l'appartenenza di tutti i canoni

allo Stato.

Chiede pertanto respingersi il ricorso.

La difesa della Regione Friuli-Venezia Giulia ha presentato nei

termini una memoria illustrativa con cui riafferma le tesi già

prospettate, svolgendole ampiamente.

In particolare, nella memoria, si rileva che, anche se, in non

concessa ipotesi, i canoni di utenza delle acque pubbliche dovessero

essere in definitiva devoluti allo Stato, ciò non escluderebbe la

competenza della Regione a curare le operazioni di riscossione, che

rientrerebbero comunque nell'ambito della potestà amministrativa

regionale in materia di utilizzazione delle acque pubbliche, salvo

successivo accredito allo Stato dei relativi importi in sede di

regolazione delle reciproche partite di dare ed avere. Considerato in diritto :

1. - Il conflitto di attribuzione, sollevato, nei confronti dello

Stato, dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, concerne il potere di

riscossione e di devoluzione dei canoni dovuti dagli utenti,

concessionari di "piccole derivazioni" di acque pubbliche.

Secondo la Regione, tanto la riscossione che l'incameramento dei

canoni sarebbero di sua spettanza, in dipendenza dell'art. 5 capoverso

n. 14 e dell'art. 8 dello Statuto speciale, che le conferiscono

potestà legislativa e di esercizio di funzioni amministrative in

materia di "utilizzazione" di acque pubbliche, escluse le grandi

derivazioni: nonché in dipendenza delle norme di attuazione dello

Statuto stesso (art. 22 d.P.R. 26 agosto 1965, n. 1116) che, in

materia, conferiscono alla Amministrazione regionale i compiti degli

organi centrali e periferici dello Stato.

2. - La Corte ritiene di procedere, nell'ordine, anzitutto

all'esame del punto riguardante la spettanza dei canoni di concessione,

facendo poi seguire l'esame sulla competenza a provvedere alla loro

riscossione.

Un dato che va posto in evidenza ed in particolare considerazione

è quello dell'inesistenza, nell'ambito della Regione Friuli-Venezia

Giulia, di un demanio idrico regionale. A differenza di quanto

disposto in altri statuti (in quello per la Sicilia ed in quello per la

Sardegna, dove la devoluzione, per successione, alla Regione di beni

demaniali statali, comprese le acque pubbliche, è espressamente

dichiarata) lo Statuto Friuli-Venezia Giulia circoscrive la

possibilità di trasferimento alla Regione a determinati beni, elencati

tassativamente negli artt. 55 e 56 e facenti parte del patrimonio

indisponibile e disponibile: al quale elenco è del tutto estranea la

materia delle acque pubbliche.

Situazione uguale a quella della Regione Friuli-Venezia Giulia

esiste anche per la Regione Trentino-Alto Adige, dove, come

riconosciuto da questa Corte con sentenza n. 46 del 1962, "le acque

pubbliche, a qualunque uso destinate, continuano a far parte del

demanio statale".

Da questa premessa, non può che derivare, in via di principio, la

conseguenza che la titolarità del canone dovuto dai concessionari va

riconosciuta coincidente e connessa con la titolarità del bene, da cui

deriva e su cui incide.

Tale canone, sia se considerato, secondo particolari opinioni, di

natura tributaria e più precisamente di tassa, sia se considerato come

corrispettivo pecuniario dell'uso del beneacqua formante oggetto di

concessione, resta, comunque, collegato al potere eminente di dar luogo

allo sfruttamento del bene stesso, secondo la sua capacità intrinseca

di produttività ed in funzione dell'attitudine a conseguire quei fini

di "pubblico generale interesse" evidenziati nella legge fondamentale

sulle acque (t.u. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 1).

3. - La difesa della Regione obietta e sostiene che il rigore

logico e la conseguenzialità dell'ora cennato principio, debbano

subire eccezione nel senso della sua inapplicabilità nel caso in cui,

come per la Regione Friuli-Venezia Giulia, le sia conferita potestà

legislativa e amministrativa in materia di "utilizzazione delle acque

pubbliche escluse le grandi derivazioni" (artt. 5-8 Statuto e 22 Norme

di attuazione). Secondo la Regione, la devoluzione dei canoni a suo

favore, dovrebbe essere considerata come la necessaria integrazione e

conclusione della competenza ad essa riservata in materia.

Questo assunto implica che siano anzitutto precisati il contenuto

ed i limiti della predetta "utilizzazione" rispetto al diritto ai

canoni percepiti dalle concessioni.

Costituisce dato positivo e incontroverso che alla Regione spetti

di provvedere alla formazione del "disciplinare" di concessione di

piccole derivazioni avente per oggetto, secondo le indicazioni

dell'art. 40 del testo unico del 1933, tutto ciò che riguardi

quantità, modi, condizioni della raccolta, regolazione, derivazione,

condotta ed uso delle acque, nonché spetti di provvedere, per evidente

connessione e unitarietà di apprezzamento in materia, sulla misura del

canone dovuto dai concessionari. Trattasi, in sostanza, di stabilire i

"vari modi di sfruttamento delle acque", che questa Corte, con la

citata sentenza n. 46 del 1962, ha indicato, in via generale e sia pure

ai fini di altro oggetto del decidere, come costitutivi del concetto di

utilizzazione: ciò senza includervi quello dell'incameramento dei

rispettivi canoni.

L'affidamento del potere di utilizzazione delle acque sta,

pertanto, a significare che alla Regione è assegnato il compito di

disciplinarne le modalità di uso e consumo, senza con ciò superare

l'osservanza di principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello

Stato, entro i limiti previsti dall'art. 5 dello Statuto de quo.

Si ha conferma dell'esattezza di quanto ora detto col rilevare che

dagli artt. 48 e seguenti dello Statuto si evince che di nessun cespite

che si identifichi con i canoni di concessione è prevista la

devoluzione a favore della finanza regionale. Soltanto l'art. 49, n.

3, dello Statuto stesso dispone la devoluzione alla Regione di nove

decimi dei canoni per le concessioni idroelettriche. Ma, posto che

queste particolari concessioni possono riguardare anche le piccole

derivazioni, oltre che le grandi, ciò è dimostrativo che la

percezione dei canoni spetti di regola allo Stato, salvo nel caso

predetto, in via di eccezione, la cessione di una quota percentuale

alla Regione.

Di conseguenza, l'assunto della Regione, contrario a ritenere

dissociati i compiti ad essa riservati e la percezione del canone, non

trova riscontro nel sistema e va disatteso, con pronuncia che dichiari

spettare il canone allo Stato.

4. - Diversa statuizione richiede l'altro punto riguardante la

competenza all'esazione dei canoni.

La Corte ritiene che, senza contraddire ai criteri indicati nel

numero precedente, detta competenza vada riconosciuta di spettanza

della Regione.

Trattasi di attività funzionale amministrativa contabile, che

rientra tra quelle assegnate statutariamente alla Regione.

Nella serie di adempimenti, per disciplinare formalmente tutte le

modalità di concessione, la riscossione viene a collocarsi, accanto

alla sua determinazione, come chiusura del ciclo di attività riservato

alla Regione e come mezzo per contribuire al buon andamento

dell'organizzazione amministrativa.

La effettiva devoluzione del canone a chi di ragione, è poi

problema di altra natura, come si è spiegato al numero precedente.