Sentenza n. 15/1967

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4

della legge 22 luglio 1966, n. 614, contenente "Interventi straordinari

a favore dei territori depressi dell'Italia settentrionale e centrale",

promosso con ricorso del Presidente della Regione Trentino - Alto

Adige, notificato il 15 ottobre 1966, depositato in cancelleria il 24

successivo ed iscritto al n. 23 del Registro ricorsi 1966.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 18 gennaio 1967 la relazione del

Giudice Giuseppe Chiarelli;

uditi l'avv. Giuseppe Guarino, per la Regione Trentino - Alto

Adige, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Luciano Tracanna,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - La Regione del Trentino - Alto Adige, rappresentata e difesa

dall'avv. Giuseppe Guarino, con ricorso notificato il 15 ottobre 1966

ha impugnato la legge dello Stato 22 luglio 1966, n. 614, contenente

"Interventi straordinari a favore dei territori depressi dell'Italia

settentrionale e centrale".

Si riconosce nel ricorso che le competenze contemplate nei piani

previsti dalla legge sono nella maggioranza statali, anche se

coinvolgono materie di competenza regionale, e si afferma che nella

legge è recepito il principio che, negli interventi pianificatori, è

riservata allo Stato la preminenza nella fase deliberativa e alla

Regione la preminenza nella fase esecutiva. Malgrado l'esatta

impostazione adottata, la legge sarebbe però viziata di

incostituzionalità sotto vari profili.

E, in primo luogo, per violazione degli artt. 11 e 13 dello Statuto

Trentino - Alto Adige, in relazione agli artt. 5, 116, 118 della

Costituzione, perché la legge non ha preso in considerazione le

Provincie autonome di Bolzano e di Trento, del cui concorso ci si

doveva avvalere per i provvedimenti che interessano i rispettivi

territori, e perché il principio di coordinamento, che demanda

l'attuazione dei piani alle amministrazioni autonome locali, non

avrebbe trovato applicazione per quanto concerne l'esecuzione delle

opere pubbliche (art. 3) e l'incentivazione delle attività agricole

(art. 4).

Inoltre si deduce la violazione dell'art. 13 dello Statuto Trentino

- Alto Adige, in relazione agli artt. 4, 11 e 48 del medesimo Statuto e

agli artt. 5, 116, 119, 128 della Costituzione, in quanto la delega

alle Amministrazioni regionali delle attribuzioni dei ministeri per

l'attuazione dei programmi annuali, di cui all'art. 2 della legge

impugnata, coinvolgerebbe competenze delle Provincie, per le quali è

esclusa la possibilità della delega. Le competenze provinciali

sarebbero anche lese dal penultimo comma dell'art. 1, secondo cui i

piani approvati dal Comitato dei Ministri impegnano le Amministrazioni

interessate ad adottare i provvedimenti necessari alla loro attuazione.

Tale disposizione non può vincolare l'Amministrazione provinciale, che

non può essere tenuta all'osservanza di prescrizioni venute

dall'esterno e alla cui formazione non partecipa.

Infine, si deduce l'illegittimità costituzionale della norma di

cui all'art. 2, penultimo comma, per violazione dell'art. 57 dello

Statuto, in relazione all'art. 119 della Costituzione. Secondo detta

norma, il Ministro per il tesoro assegna alle singole Regioni gli

stanziamenti necessari per l'espletamento delle funzioni ad esse

delegate; ma in tal modo gli organi locali sarebbero vincolati ad agire

sulla base dei piani predisposti in sede centrale, in materie in cui lo

Stato non poteva esercitare alcuna ingerenza.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

con deduzioni depositate il 4 novembre 1966.

In esse si eccepisce preliminarmente l'inammissibilità del ricorso

per tardività, non essendo esso stato notificato nei 30 giorni dalla

pubblicazione della legge, ai sensi dell'art. 2 della legge

costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e dell'art. 32 della legge 11

marzo 1953, n. 87, e non potendo la Regione avvalersi della sospensione

dei termini stabilita dalla legge 14 luglio 1965, n. 818, perché

questa non sarebbe applicabile ai giudizi avanti la Corte

costituzionale, e perché ove, per negata ipotesi, fosse applicabile,

il termine sarebbe scaduto il 16 settembre 1966.

Nel merito si sostiene l'infondatezza delle questioni di

legittimità costituzionale sollevate dalla Regione.

Quanto alla prima censura si osserva che la speciale programmazione

e pianificazione degli interventi straordinari, affidata ad organi di

alta amministrazione, è di preminente interesse nazionale e che la

legge impugnata si ispira ad una visione unitaria dello sviluppo

economico dell'Italia centrale e settentrionale, nel quadro di quegli

interessi della comunità nazionale, che costituiscono limite alla

potestà normativa, non solo concorrente ma anche esclusiva, della

Regione e delle Provincie di Trento e Bolzano. Nondimeno la legge in

esame si è preoccupata di attuare un coordinamento con le

Amministrazioni regionali, mentre l'assunto della Regione, che la

collaborazione avrebbe dovuto estendersi alle predette Provincie, non

ha fondamento, perché la legge non si riferisce alle materie

attribuite alla loro competenza dall'art. 11 dello Statuto.

Per la stessa ragione viene a cadere la seconda censura, non

essendo esatto che l'art. 2 della legge abbia disposto una delega di

funzioni amministrative attribuite in via primaria alle due Provincie

autonome. Si aggiunge che la caratteristica interprovinciale

dell'intervento esclude la possibilità dell'affidamento

dell'attuazione dei programmi esecutivi alle Provincie, né si pone per

queste alcun problema di impegni particolari relativi a tale

attuazione.

Infine, poiché spetta allo Stato la titolarità dell'intervento

straordinario, e poiché lo Stato stesso può delegare alle Regioni

l'esercizio delle funzioni amministrative di propria competenza,

assumendo l'onere della spesa, è legittima la previsione degli

appositi stanziamenti alle Regioni delegatarie.

La difesa della Presidenza del Consiglio conclude perché il

ricorso sia dichiarato inammissibile e in ogni caso sia respinto.

3. - Con memoria depositata il 5 gennaio 1967 la difesa della

Regione ha opposto alla eccezione preliminare l'applicabilità ai

giudizi innanzi alla Corte costituzionale della legge 14 luglio 1965,

n. 818, e il corretto uso fatto nella specie della sospensione del

corso dei termini da essa disposta.

Sotto il primo profilo la memoria rileva il carattere generale

della detta legge, applicabile, secondo la dizione usata nel primo

articolo, a tutti i termini processuali, e quindi anche a quelli del

processo costituzionale, la cui disciplina è stabilita da legge

ordinaria (la legge n. 87 del 1953), integrabile con norme successive.

Inoltre, la legge n. 818 del 1965 sarebbe quanto meno applicabile in

via indiretta, per il richiamo, contenuto nell'articolo 22 della legge

n. 87 del 1953, a tutte le norme di procedura dettate per il giudizio

dinanzi al Consiglio di Stato. Si osserva infine che, seguendo la tesi

contraria, si porrebbe un limite irrazionale all'esercizio del diritto

di azione in materia costituzionale.

Con particolare riguardo alla eccezione pregiudiziale subordinata,

si osserva che la legge n. 818 del 1965 dispone una sospensione in

senso tecnico, per cui la decorrenza dei termini ricomincia (o inizia)

a decorrere dal 15 settembre.

Nel merito si ribadisce che la Regione non contesta che gli

interventi previsti dalla legge n. 614 del 1966 riguardano

essenzialmente competenze dello Stato e finalità di carattere

generale, ma si censura il modo in cui si è inteso realizzare tali

finalità, non considerando la connessione tra la materia regolata

dalla legge e le competenze primarie delle Provincie in materia di

urbanistica e piani regolatori e di agricoltura, e non coordinando le

rispettive attività in relazione a quella serie di interventi

specifici in cui si concretizza l'incentivazione delle attività

produttive nelle zone depresse. Si insiste quindi nell'affermazione

delle lesioni di competenze, dedotte col ricorso.

4. - Anche la difesa del Presidente del Consiglio ha depositato una

memoria il 5 gennaio 1967. In essa si insiste nell'eccezione di

inammissibilità. Nel merito si esclude che nella materia che forma

oggetto della legge n. 614 del 1966 vi sia concorso di competenze tra

Stato e Regioni o Provincie, spettando essa esclusivamente allo Stato,

e quindi ad organi che svolgono la loro attività su base nazionale.

Tuttavia la legge ha previsto una collaborazione con le Amministrazioni

regionali, adottando una soluzione opportuna e giovevole ai rapporti

Stato - Regione, per quanto non necessitata da un obbligo.

La memoria si sofferma quindi a dimostrare, anche in relazione alle

altre censure, la non coincidenza dei settori d'intervento considerati

dalla legge con le materie attribuite dallo Statuto speciale alle

Provincie autonome, e insiste sulla caratteristica interprovinciale

dell'intervento.

Nella discussione orale le difese delle parti hanno ribadito i

rispettivi argomenti. Considerato in diritto :

La difesa del Presidente del Consiglio ha eccepito preliminarmente

l'inammissibilità del ricorso proposto dalla Regione Trentino - Alto

Adige, perché notificato oltre il termine di trenta giorni dalla

pubblicazione della legge impugnata, e ha sostenuto l'inapplicabilità

nei giudizi innanzi a questa Corte della legge 14 luglio 1965, n. 818,

sulla sospensione dei termini processuali nel periodo feriale.

L'eccezione è fondata.

Va ricordato che l'art. 137 della Costituzione prevedeva che una

legge costituzionale stabilisse le condizioni, le forme e i termini di

proponibilità dei giudizi di legittimità costituzionale.

Successivamente l'art. 2 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n.

1, fissò un termine di trenta giorni per l'impugnativa di una legge

della Repubblica da parte della Regione e di sessanta giorni per

l'impugnativa di una legge di altra Regione. L'art. 32 della legge 11

marzo 1953, n. 87, precisò quindi che nel predetto termine di trenta

giorni il ricorso della Regione deve essere notificato al Presidente

del Consiglio dei Ministri. La stessa legge n. 87 del 1953 fissò in

sessanta giorni il termine per la proposizione dei ricorsi per

conflitto di attribuzione (art. 39).

Le ricordate norme sono integrate dalla disposizione che prevede la

riduzione dei termini fino a metà, contenuta nell'art. 9 della citata

legge costituzionale n. 1, e da altre disposizioni della citata legge

n. 87, riguardanti la disciplina temporale del procedimento (art. 23,

secondo comma; art. 25; art. 26; artt. 29 - 36).

Questo complesso di norme costituisce una disciplina dei termini,

che è particolare dei giudizi di competenza della Corte costituzionale

e corrisponde all'interesse, di diritto obbiettivo, alla sollecita

rimozione di eventuali situazioni di illegittimità costituzionale,

soprattutto nei rapporti tra Stato e Regioni.

Con valutazioni specificamente aderenti alla peculiare funzione dei

giudizi di legittimità costituzionale, il legislatore costituente e,

sulla base delle sue norme, il legislatore ordinario hanno contemperato

l'esigenza della celerità del giudizio con quella di dare un congruo

tempo, agli organi investiti dei poteri di promuovere i detti giudizi e

di parteciparvi, per l'esercizio dei poteri medesimi.

Ne deriva che l'ordinamento processuale di tali giudizi ed il

regime dei termini da esso stabilito possono trovare integrazione in

principi e norme di diritto processuale comune (ad esempio, nelle norme

riguardanti il giorno di inizio e di scadenza dei termini come questa

Corte ebbe già ad affermare nella sentenza n. 39 del 1960), ma solo in

quanto dette norme e principi non contrastino con le norme e i principi

peculiari del processo costituzionale, e in quanto la loro applicazione

non possa produrre alterazioni o distorsioni rispetto alla funzione a

cui il detto processo è preordinato. Ciò trova conferma nel richiamo,

contenuto nell'art. 22 della legge n. 87, alle norme del regolamento

per la procedura innanzi al Consiglio di Stato in s.g. soltanto in

quanto applicabili.

Sulla base delle esposte considerazioni è da riconoscere che la

sospensione del decorso dei termini, stabilita dalla legge 14 luglio

1965, n. 818, non è applicabile nei giudizi davanti a questa Corte.

In particolare, nei giudizi di legittimità costituzionale proposti

in via diretta dallo Stato o dalla Regione, come il presente,

l'applicazione di tale legge, producendo sostanzialmente l'effetto di

modificare, per il periodo feriale, la durata del tempo entro il quale

la legge è impugnabile, prolungherebbe quella situazione di incertezza

circa l'eventuale impugnazione, che il legislatore costituente e il

legislatore ordinario, nell'emanare la particolare disciplina del

processo costituzionale, hanno voluto non si protraesse oltre i trenta

o i sessanta giorni.

D'altra parte, l'interpretazione della stessa legge 14 luglio 1965

porta ad escludere che sia stata intenzione del legislatore comprendere

nel suo campo di applicazione i giudizi davanti a questa Corte.

Se, infatti, l'art. 1 di detta legge usa genericamente

l'espressione "termini processuali", le successive norme dimostrano che

il legislatore ha inteso riferirsi ai giudizi in materia civile, penale

e amministrativa (rispettivamente, artt. 2, 3 e 4). È vero che queste

norme contengono delle eccezioni alla disposizione dell'art. 1, ma ciò

non autorizza ad attribuire a tale disposizione una vastità tale da

comprendere giudizi che, sulla base di norme costituzionali, presentano

caratteri tipici, corrispondenti a funzioni diverse da quelle degli

altri giudizi considerati dalla legge.

Va infine notato che la promozione dei giudizi in via diretta

davanti alla Corte è affidata ad organi la cui attività ha carattere

di continuità, soprattutto nell'espletamento di funzioni di supremo

interesse pubblico, come quella di promuovere i detti giudizi, così

che dalla non applicazione della legge n. 818 del 1965 non deriva alcun

limite all'esercizio del diritto di azione in materia costituzionale.

Dalle considerazioni innanzi esposte deriva la inammissibilità del

presente ricorso, mentre resta assorbita la questione, subordinatamente

proposta dalla difesa del Presidente del Consiglio, circa la asserita

scadenza alla data del 16 settembre dei termini prorogati per effetto

della legge 14 luglio 1965, n. 818.