Sentenza n. 15/1956

ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso proposto dal Presidente della Regione Trentino-Alto Adige,

rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Maria Ubertazzi e

Giorgio Balladore Pallieri, per la dichiarazione di illegittimità

costituzionale degli artt. 2, 5, 8, 9, 15 del decreto del Presidente

della Repubblica 27 marzo 1952, n. 354, sul turismo e le industrie

alberghiere, notificato il 18 febbraio 1956 e depositato in cancelleria

il 25 febbraio 1956:

Vista la costituzione in giudizio del Presidente del Consiglio dei

Ministri avvenuta col deposito delle deduzioni in cancelleria il 9

marzo 1956;

Udita all'udienza pubblica del 23 maggio 1956 la relazione del

Giudice Nicola Jaeger;

Uditi l'avvocato Giorgio Balladore Pallieri per la Regione

ricorrente ed il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe

Guglielmi.

Ritenuto, in fatto:

Con deliberazione in data 31 gennaio 1956 il Consiglio regionale

del Trentino-Alto Adige decideva di impugnare davanti alla Corte

costituzionale gli artt. 2, 5, 8, 9 e 15 del decreto del Presidente

della Repubblica 27 marzo 1952, n. 354, contenente "Norme di attuazione

dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, relative al turismo

e alle industrie alberghiere". In esecuzione di tale deliberazione e di

quella 8 febbraio 1956 della Giunta regionale, veniva proposto il

ricorso, notificato al Presidente del Consiglio dei Ministri il 18

febbraio 1956 e depositato in cancelleria il 25 successivo. Per la

Presidenza del Consiglio si costituiva l'Avvocatura generale dello

Stato, che depositava le proprie deduzioni il 9 marzo. Successivamente

venivano depositate memorie illustrative con estratti di pareri redatti

dal prof. Costantino Mortati e dal prof. Giorgio Palladore Pallieri.

Le disposizioni denunciate nel ricorso riguardano talune

attribuzioni del Commissariato per il turismo nel territorio della

Regione e nei riguardi degli Enti provinciali per il turismo delle

Provincie di Trento e di Bolzano. L'art. 2 del decreto presidenziale

prevede alcuni compiti di carattere statistico imposti agli Enti

provinciali per il turismo ed altri che possono essere loro demandati

dal Commissariato; l'art. 5 i requisiti per la nomina dei segretari

provinciali degli Enti e la possibilità del loro trasferimento; l'art.

8 estende alle aziende della Regione l'applicazione dei criteri per la

determinazione delle classifiche alberghiere e delle disposizioni a

carattere nazionale in materia di tariffe e ammette l'impugnazione

davanti al Commissariato per il turismo delle deliberazioni della

Giunta regionale su tali materie; l'art. 9 estende alla Regione

l'applicazione delle disposizioni statali in tema di vincolo

alberghiero e prevede anche in questa materia un controllo di

legittimità e in parte di merito del Commissariato sulle deliberazioni

della Giunta regionale; l'art. 15, infine, afferma l'esigenza di un

opportuno coordinamento fra le leggi regionali e il sistema adottato

dalle leggi dello Stato.

A sostegno della illegittimità costituzionale delle suddette

disposizioni la Regione denuncia la violazione degli artt. 115 e 124

della Costituzione della Repubblica e degli artt. 4, primo comma e n.

17, 13, commi primo e terzo, e 76 dello Statuto speciale della Regione

Trentino-Alto Adige, adottato con legge costituzionale 26 febbraio

1948, n. 5, osservando che, mentre le norme costituzionali

attribuiscono alla Regione una competenza legislativa, primaria o

esclusiva, in materia di turismo e industrie alberghiere, e

conseguentemente anche le relative potestà amministrative, le

disposizioni impugnate pongono gli organi regionali in una decisa

posizione di subordinazione amministrativa di fronte al Commissariato

per il turismo.

L'Avvocatura dello Stato che si oppone all'accoglimento del

ricorso, concludendo perché esso sia dichiarato in parte inammissibile

ed in parte rigettato, solleva in via preliminare la questione sulla

natura delle norme di attuazione dello Statuto regionale, le quali

potrebbero dirsi illegittime soltanto se fossero in netto contrasto con

quelle statutarie. Si richiama poi ai limiti posti dalle norme

costituzionali alla potestà legislativa delle Regioni ed alla

persistenza della competenza legislativa e di controllo dello Stato

anche rispetto alle materie, sulle quali la Regione abbia competenza

primaria. Contesta infine la sussistenza del denunciato vizio di

illegittimità costituzionale rispetto alle singole disposizioni

impugnate.Considerato, in diritto:

Sulla questione, sollevata in via preliminare dall'Avvocatura dello

Stato, concernente i limiti del controllo di legittimità

costituzionale delle norme di attuazione dello Statuto regionale,

emanate con decreto legislativo ai sensi dell'art. 95 dello Statuto

stesso, la Corte riafferma i motivi esposti nella precedente sentenza

n. 14, con la quale fu deciso che tali norme non hanno natura ed

efficacia di norme costituzionali; che pertanto esse sono soggette al

controllo di legittimità della Corte e debbono essere dichiarate

illegittime qualora siano in contrasto con norme costituzionali o

comunque, disponendo su materia da queste non regolata, violino la

sfera di autonomia spettante alla Regione.

Nel merito si osserva anzitutto che per risolvere le complesse

questioni della causa è necessario ricostruire il sistema della

organizzazione degli uffici ed enti pubblici centrali e locali che

hanno competenze in materia di turismo. La legislazione sull'argomento

ha subito numerose modificazioni, dalla istituzione dell'Ente nazionale

per le industrie turistiche (decreto legge 22 novembre 1919, n. 2099),

e della Direzione generale per il turismo (decreto legge 21 novembre

1934, n. 1851) posta alle dipendenze del Ministero per la stampa e la

propaganda, alla creazione degli Enti provinciali per il turismo (regio

decreto 20 giugno 1935, n. 1425) e poi del Commissariato per il turismo

(decreto legislativo 12 settembre 1947, n. 941). Per l'impostazione

dei problemi da risolvere sono importanti anche le disposizioni del

decreto legislativo presidenziale 28 giugno 1955, n. 630 (Decentramento

dei servizi del Commissariato per il turismo), emanato in virtù della

delega conferita con le leggi 11 marzo 1953, n. 50 e 18 giugno 1954,

n. 343, e del decreto 29 ottobre 1955 del Commissario per il turismo,

con le direttive per l'attuazione del citato decreto del Presidente

della Repubblica.

Fra l'altro, tanto il decreto legislativo n. 630 del 1955 (art. 38)

quanto quello del Commissario per il turismo (art. 21) fanno salva la

competenza attribuita alle Regioni a statuto speciale nelle materie

disciplinate, con la differenza che nel decreto presidenziale si fa

salva detta competenza "ai sensi e nei limiti dei rispettivi statuti",

mentre nel decreto del Commissario si ricordano, oltre agli statuti,

anche le "relative norme di attuazione".

Nel decreto legislativo 12 settembre 1947, n. 941, il Commissariato

per il turismo si trova definito come l'organo centrale di governo in

materia di turismo, chiamato a indirizzare e coordinare le varie

attività inerenti al turismo, promuovendo e facendo applicare

provvedimenti opportuni, ed a vigilare "nell'interesse del turista"

sulle industrie alberghiere, su stabilimenti ed impianti analoghi,

sulle agenzie di viaggio e turismo (art. 2).

Gli Enti provinciali per il turismo sono enti pubblici locali, che

a loro volta coordinano e disciplinano, nell'ambito della Provincia,

l'attività dei varii organismi operanti per lo sviluppo del turismo

(regio decreto n. 1425 del 1935); essi hanno visto aumentare

notevolmente le loro attribuzioni in tema di concessione di licenze per

agenzie di viaggio, per guide, interpreti, rifugi alpini e di vigilanza

anche igienico-sanitaria sugli esercizi alberghieri e simili dai

recenti provvedimenti per il decentramento amministrativo.

È opportuno anche ricordare talune disposizioni del decreto del

Presidente della Repubblica 27 marzo 1952, n. 354, le quali non sono

state impugnate dalla Regione. Esse dispongono che "le attribuzioni

del Commissariato per il turismo in materia di turismo, industrie

alberghiere e rifugi alpini sono trasferite alla Giunta regionale,

salvo quanto disposto negli articoli seguenti (art. 1), che la

vigilanza e la tutela sugli Enti provinciali per il turismo sono

esercitate dalla Giunta regionale, mentre quelle sulle aziende autonome

di cura, soggiorno e turismo e sui Comuni spettano alle Giunte

provinciali, salvo ricorso alla Giunta regionale (art. 2) ed è la

Giunta regionale che provvede alla nomina dei Presidenti degli Enti

provinciali per il turismo (art. 4).

Dal complesso delle disposizioni del decreto del Presidente della

Repubblica la Corte deduce che le norme di attuazione in esso contenute

rispondono in linea generale alla funzione ad esse attribuita dall'art.

95 dello Statuto speciale, di attuare i precetti della Costituzione e

dello Statuto rispettando l'autonomia assegnata alla Regione. Ciò deve

dirsi anche per i casi in cui esse hanno un contenuto praeter legem,

perché le riserve poste dagli artt. 8 e 9 a favore della competenza

legislativa dello Stato e delle attribuzioni e dei poteri, anche di

controllo, del Commissariato per il turismo sono essenzialmente dirette

a definire e salvaguardare interessi nazionali, che ben possono

limitare anche la competenza legislativa primaria della Regione. È

chiaro che il compito istituzionale del Commissariato per il turismo di

vigilare sulle attività inerenti al turismo "nell'interesse del

turista" (art. 2, n. 5 D.L. 12 settembre 1947, n. 941) e in quello

dell'economia nazionale considerata in sé e in relazione all'economia

di altri paesi, non potrebbe essere svolto se non si consentisse al

Commissariato medesimo, di esercitare alcun potere in materia di

classifiche alberghiere, di tariffe alberghiere e di vincoli

alberghieri, tanto più che il vincolo alberghiero incide ancor più

notevolmente su rapporti di diritto privato.

Perciò la Corte ritiene che le disposizioni contenute negli artt.

8 e 9 impugnati dalla Regione non possano considerarsi viziate da

illegittimità costituzionale.

Ancor meno sostenibili si presentano le censure avanzate contro le

disposizioni contenute nell'art. 2. Esso si limita a richiamare

compiti già spettanti agli Enti provinciali del turismo e, nella

seconda parte del primo comma, che alla Regione è sembrata più grave,

e più lesiva dei suoi interessi, a prescrivere l'osservanza da parte

degli Enti provinciali delle direttive impartite dal Commissariato per

la raccolta e la elaborazione di dati statistici, che è una

conseguenza logica del precetto precedente, in quanto necessaria per

garantire i risultati pratici delle indagini.

Si debbono invece considerare viziate da illegittimità

costituzionale le norme contenute nei due commi dell'art. 5,

concernenti i segretari degli Enti provinciali per il turismo.

Queste norme, le quali impongono che la scelta dei segretari

avvenga fra gli iscritti nel ruolo nazionale degli abilitati a tali

funzioni, che ogni provvedimento relativo al loro stato giuridico ed

economico sia comunicato al Commissariato ed attribuiscono a questo il

potere di provvedere ai trasferimenti fuori Regione, sia pure di intesa

con la Giunta regionale, sono in contrasto con il sistema

dell'autonomia amministrativa della Regione, quale risulta dalla

correlazione fra gli artt. 4, nn. 1, 2 e 17, e 13 dello Statuto

speciale. E, d'altra parte, nessun interesse nazionale può essere

messo in pericolo dalla adozione da parte di questi organi di criteri

organizzativi diversi da quelli suggeriti dal Commissariato per il

turismo.

La norma, di natura direttiva, contenuta nell'art. 15 deve pure

essere dichiarata illegittima, anche in conseguenza della dichiarata

illegittimità costituzionale dell'art. 5, che ne è uno dei

presupposti.