Sentenza n. 148/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Veneto notificato

l'11 giugno 1992 e depositato in Cancelleria il 17 giugno 1992, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del Prefetto

della Provincia di Verona in data 13 aprile 1992, prot. n. 1304/92,

sett. I/sez. II, che ha autorizzato l'estrazione di materiale di cava

servente ad un'opera pubblica statale, ed iscritto al n. 23 del

registro conflitti 1992;

Udito nell'udienza pubblica del 15 dicembre 1992 il Giudice

relatore Francesco Paolo Casavola;

Udito l'avv. Guido Viola per la Regione Veneto;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato l'11 giugno 1992 e depositato il 17

successivo, la Regione Veneto ha sollevato conflitto di attribuzione

nei confronti dello Stato in relazione al decreto del Prefetto di

Verona del 13 aprile 1992 con cui la s.r.l. Verona 10, affidataria

dei lavori di costruzione di alcuni tratti della terza corsia

dell'autostrada Brescia-Verona-Vicenza-Padova nonché del tratto

della tangenziale sud di Verona, veniva autorizzata ad occupare

temporaneamente, per due anni, un terreno, di proprietà di Ciro

Brazzarola, nel comune di Illasi, al fine di estrarre i materiali

necessari alla costruzione delle opere, prescindendo dalla

autorizzazione regionale per l'esercizio dell'attività di cava.

La ricorrente chiede che, dichiarata la non spettanza allo Stato

della competenza ad autorizzare l'estrazione di materiale di cava

servente ad opera pubblica statale, il decreto impugnato sia

annullato, in quanto adottato in violazione degli artt. 117 e 118

della Costituzione, e specificamente degli artt. 1 del d.P.R. 14

gennaio 1972, n. 2, 62 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, nonché

degli artt. 2 e segg. della legge della Regione Veneto 7 settembre

1982, n. 44 e dell'art. 64 della legge 25 giugno 1865, n. 2359 in

relazione all'art. 106 del d.P.R. n. 616 del 1977.

Espone la Regione Veneto che una istanza della s.r.l. Verona 10,

che chiedeva fosse disposta l'occupazione d'urgenza del terreno per

estrarne i materiali per la costruzione di tratti autostradali a

norma dell'art. 64 della legge n. 2359 del 1865 - che consente agli

imprenditori di un'opera dichiarata di pubblica utilità di "occupare

temporaneamente i beni privati per estrarne pietre, ghiaia, sabbia,

terra o zolle ( ..) per usi ( ..) necessari all'esecuzione dell'opera

stessa" -, era stata rigettata dal Prefetto di Verona in

considerazione dell'appartenenza all'autorità regionale del

complesso delle competenze amministrative in ordine all'attività di

cava. Il provvedimento di rigetto era stato annullato in primo grado

dal giudice amministrativo, con decisione appellata dalla Regione,

perché l'attività estrattiva era stata ritenuta subordinata

all'opera pubblica, nella fattispecie statale, alla quale occorreva

riferirsi per individuare la disciplina da osservare. Il Prefetto di

Verona aveva quindi disposto l'occupazione, autorizzando l'estrazione

dei materiali necessari alla costruzione dell'opera.

Ad avviso della Regione Veneto, l'atto impugnato nega ogni

necessità di coordinamento fra l'autorizzazione all'occupazione

temporanea per l'estrazione dei materiali e l'esercizio della

competenza regionale sull'attività di cava, sottraendo all'obbligo

di sottomettersi al controllo previsto tanto l'organo statale

autorizzante che l'impresa autorizzata. Il rapporto fra l'occupazione

temporanea e l'autorizzazione all'estrazione dei materiali va invece

regolato facendo carico all'autorità statale, il Prefetto, di

subordinare l'effetto dell'autorizzazione all'occupazione al

controllo positivo da parte della Regione, utilizzando strumenti come

la conferenza dei servizi, prevista dall'art. 14 della legge 7 agosto

1990, n. 241.

Con legge della Regione Veneto n. 44 del 1982, recante la

disciplina dell'attività di cava, è stato peraltro precisato (art.

2, terzo comma) che rientrano in detta attività - per la quale è

sempre necessaria l'autorizzazione regionale - anche le escavazioni

eseguite per la costruzione di opere pubbliche, stradali ed

idrauliche, in terreni diversi da quello ove va effettuata

l'attività estrattiva. La durata dell'estrazione e la quantità, che

si prevede imponente, dei materiali da asportare, rendono evidente

l'autonomia dell'attività estrattiva, e del relativo controllo,

rispetto alla disciplina dell'occupazione ed alla finalizzazione

dell'estrazione ad un'opera pubblica. L'ampiezza delle finalità -

cui l'occupazione temporanea ex art. 64, secondo comma, della legge

n. 2359 del 1865 è preordinata - mette in luce come l'autorizzazione

alla occupazione non possa assorbire alcuna altra necessaria

autorizzazione né assolvere l'occupante dalla necessità di

procurarsela.

Il Prefetto, conclude la ricorrente, avrebbe dovuto attenersi al

principio di leale collaborazione e coordinazione fra competenze

statali e regionali, principio implicito nel sistema quando si tratti

di raggiungere, in una stessa attività o per uno stesso oggetto, i

fini cui sono dirette le distinte competenze.

2. - In prossimità dell'udienza la Regione Veneto ha depositato

memoria insistendo per l'accoglimento del ricorso.

Nell'atto si sottolinea, in particolare, come l'estensione della

qualità di cava alle attività di escavazione di materiali

occorrenti alla costruzione di opere stradali, che in precedenza ne

erano esenti, è presente non solo nella legge della Regione Veneto

n. 44 del 1982 (art. 2), ma anche nella legislazione di altre

regioni, come la Lombardia (legge regionale 14 giugno 1975, n. 92) e

l'Emilia-Romagna (legge regionale 26 gennaio 1976, n. 8).

La giurisprudenza del Consiglio di Stato, poi, ha riconosciuto che

tale legislazione regionale ha introdotto un regime generalizzato di

autorizzazione dell'attività di cava, preordinato al

contemperamento, in via preventiva, dei vari interessi pubblici

concorrenti coinvolti nell'attività, e che l'autorizzazione va

richiesta anche per l'attività temporanea finalizzata al reperimento

di materiali per l'esecuzione di un'opera pubblica, poiché la

circostanza che l'estrazione sia servente rispetto a quest'ultima non

muta i termini del problema.

La formula ampia utilizzata dall'art. 62 del d.P.R. n. 616 del

1977 per completare il trasferimento alle Regioni delle funzioni

amministrative in materia di cave e torbiere, e l'ampia diffusione in

tempi recenti dell'estrazione di materiali per la costruzione di

opere stradali, sono alla base della inclusione di tali specie di

estrazione, nell'ambito della nuova disciplina regionale

generalizzata e programmata nell'attività di cava.

Senza la preventiva acquisizione dell'autorizzazione regionale,

cui deve adeguarsi, ai fini dell'individuazione dell'area,

l'autorizzazione del Prefetto all'occupazione temporanea per

l'estrazione non può che riflettere i soli aspetti connessi alla

dichiarazione di pubblica utilità, all'espropriazione ed

all'indennità da corrispondere al proprietario del suolo.

3. - Non si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio

dei ministri. Considerato in diritto

1. - La Regione Veneto ha sollevato conflitto di attribuzione nei

confronti dello Stato in relazione al decreto del 13 aprile 1992 con

il quale il Prefetto di Verona ha autorizzato la s.r.l. Verona 10,

affidataria dei lavori di costruzione di alcuni tratti della terza

corsia dell'autostrada Brescia-Verona-Vicenza-Padova nonché di un

tratto della tangenziale sud di Verona, ad occupare temporaneamente,

per due anni, un terreno, di proprietà di Ciro Brazzarola, nel

comune di Illasi, per estrarne i materiali necessari alla

realizzazione delle opere, prescindendo dalla autorizzazione

regionale all'esercizio dell'attività di cava.

Secondo la ricorrente, il provvedimento sarebbe lesivo della

competenza in materia di cave garantita alla regione dagli artt. 117

e 118 della Costituzione, nonché dagli artt. 1 del d.P.R. 14 gennaio

1972, n. 2 (Trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle

funzioni amministrative statali in materia di acque minerali e

termali, di cave e torbiere e di artigianato e del relativo

personale), e 62 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della

delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), e ad

essa regione spettante anche nell'ipotesi - che ricorre nella specie

- di attività estrattiva servente rispetto ad un'opera pubblica di

competenza statale.

2. - Il ricorso è fondato.

L'occupazione temporanea "per l'estrazione di pietre, ghiaia e per

altri usi necessari all'esecuzione di opere pubbliche" è regolata

dagli artt. 64 e segg. della legge sulle espropriazioni del 1865 (l.

25 giugno 1865, n. 2359, Espropriazioni per causa di pubblica

utilità). La competenza a provvedere, affidata originariamente al

solo Prefetto, è oggi ripartita dall'art. 106 del d.P.R. 24 luglio

1977, n. 616, fra l'autorità statale, le regioni ed i comuni a

seconda della spettanza della esecuzione delle opere.

L'occupazione autorizzata con l'atto impugnato è connessa

all'esecuzione di un'opera pubblica di competenza statale,

circostanza non contestata dalla Regione ricorrente.

Il provvedimento del Prefetto, tuttavia, non si fa carico della

possibile interferenza con attività soggette alla vigilanza ed al

controllo regionali.

3. - Le funzioni statali in materia di "cave e torbiere" sono

state interamente trasferite alle regioni a statuto ordinario, in

attuazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, dapprima con il

d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 2, e quindi con il d.P.R. 24 luglio 1977,

n. 616, che, all'art. 62, amplia l'estensione del trasferimento,

utilizzando una formula più elastica di quella impiegata nel primo

decreto ("tutte le attività attinenti alle cave" in luogo di "le

funzioni amministrative in materia di cave e torbiere"), ed indicando

espressamente al secondo comma, lett. d), nell'elenco esemplificativo

delle funzioni trasferite, quella relativa alla "dichiarazione di

appartenenza alla categoria delle cave" delle coltivazioni di

sostanze non contemplate dalla legge mineraria (29 luglio 1927, n.

1443).

Questa Corte, poi, nel sottolineare l'autonomia della materia

"cave e torbiere" (sentenze nn. 221 del 1988 e 7 del 1982), ha in

particolare affermato che l'assoggettamento ad autorizzazione

regionale delle attività di cava è da considerare "non soltanto

come mezzo di controllo del rispetto, tra le altre, delle esigenze di

ricettività del territorio, di tutela dagli inquinamenti, di

dimensionamento del materiale estraibile alle necessità obbiettive

di impiego del materiale estratto; ma come mezzo necessario per

l'attuazione di un piano regionale di attività estrattiva" (sentenza

n. 7 del 1982).

4. - Così delineato l'ambito delle attribuzioni costituzionali

della regione in materia, con specifico riferimento all'oggetto del

giudizio non può sussistere dubbio sul carattere invasivo dell'atto

impugnato, che ha sì disposto l'occupazione temporanea di un

terreno, ma per "estrarre materiali necessari alla costruzione" di

opere pubbliche, autorizzando, in forma neppure implicita,

l'attività di cava, che nella Regione Veneto è subordinata ad

autorizzazione provinciale (artt. 16 e 18 della legge Regione Veneto

n. 44 del 1982).

5. - Il carattere statale delle opere pubbliche, alla cui

realizzazione l'attività estrattiva autorizzata è strumentale, non

costituisce dunque ragione sufficiente per considerare assorbita, in

quella compiuta dall'autorità statale, la valutazione degli

specifici interessi pubblici, connessi alla tutela ambientale e

paesaggistica, perseguiti dalla regione nell'esercizio dei poteri in

materia di cave.

La convergenza nella cura del territorio di una pluralità di

interessi, facenti capo a specifiche competenze di soggetti pubblici

diversi non può che determinare l'ampliarsi dell'istanza di

coordinamento, in conformità del principio di leale cooperazione,

tenuto conto nella specie della esigenza che la peculiare competenza

del Prefetto in materia di espropriazione e occupazione temporanea

avrebbe dovuto essere finalisticamente congiunta a quella della

Regione ai fini della estrazione dei materiali per la costruzione

dell'opera pubblica.

Va pertanto dichiarato che non spetta allo Stato autorizzare

l'esercizio di attività di cava, rientrando i relativi poteri nella

competenza della Regione Veneto, e conseguentemente va annullato

l'atto impugnato.