Sentenza n. 143/1971

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 15 del r.d.l.

15 aprile 1926, n. 765, contenente provvedimenti per la tutela e lo

sviluppo dei luoghi di cura, di soggiorno o di turismo (convertito

nella legge 1 luglio 1926, n. 1380), promosso con ordinanza emessa il

23 aprile 1969 dal tribunale di Venezia nel procedimento civile

vertente tra Comelato Dino e l'Azienda autonoma di soggiorno e turismo

di Venezia, iscritta al n. 350 del registro ordinanze 1969 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 269 del 22 ottobre 1969.

Visti gli atti di costituzione di Comelato Dino e dell'Azienda di

soggiorno e turismo di Venezia e l'atto d'intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 18 maggio 1971 il Giudice relatore

Giovanni Battista Benedetti;

uditi l'avv. Leopoldo Ermetes, per il Comelato, l'avv. Feliciano

Benvenuti, per l'Azienda di soggiorno e turismo di Venezia, ed il

sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese, per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con decreto 5 novembre 1968 il Presidente del tribunale di Venezia

ingiungeva a Comelato Dino di pagare all'Azienda autonoma di soggiorno

di Venezia una determinata somma a titolo di "speciali contribuzioni"

dovute ai sensi dell'art 15 del r.d.l. 15 aprile 1926, n. 765 e degli

artt. 20 e 21 del successivo regolamento approvato con r.d. 12 agosto

1927, n. 1615.

Avverso tale decreto proponeva opposizione il Comelato sollevando,

tra l'altro, eccezione di illegittimità costituzionale del citato art.

15, in riferimento all'art. 23 della Costituzione rilevando che nella

impugnata norma, istitutiva di una speciale contribuzione a favore

delle stazioni di soggiorno, cura e turismo, non sarebbero stati

precisati né i criteri di esercizio del potere discrezionale delle

Aziende di soggiorno nella determinazione della prestazione

obbligatoria, né i soggetti passivi della stessa, elementi questi che

venivano entrambi indicati nel successivo provvedimento di natura

amministrativa quale è appunto il regolamento contenuto nel r.d. n.

1615 del 1927.

L'eccezione di incostituzionalità veniva accolta dal tribunale che

con ordinanza 23 aprile 1969 rimetteva gli atti a questa Corte.

Si afferma nell'ordinanza che i criteri di determinazione oggettiva

e soggettiva dello speciale contributo istituito con l'art. 15 del

r.d.l. 15 aprile 1926, n. 765, sono contenuti negli artt. 20 e 21 del

regolamento approvato con r.d. 12 agosto 1927, n. 1615, ed è pertanto

evidente la violazione dell'art. 23 della Costituzione, che riserva

alla legge tale materia.

Nessun dubbio può esservi - ad avviso del tribunale - sulla natura

amministrativa del citato regolamento sia perché come "regolamento di

esecuzione" esso è definito dalla legge 1 luglio 1926 (che convertì

in legge il r.d.l. n. 765 del 1926), sia perché il procedimento

proprio dei regolamenti fu seguito per la sua formazione ed emanazione

e carattere prevalentemente di esecuzione in senso proprio hanno le sue

norme.

Nel giudizio dinanzi a questa Corte si sono costituiti il Comelato

Dino, con deposito di deduzioni in cancelleria in data 28 agosto 1969 e

l'Azienda autonoma soggiorno e turismo di Venezia, con deduzioni

depositate il 3 settembre 1969.

Ha spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con

deposito del proprio atto in data 24 luglio 1969.

Nelle proprie deduzioni la difesa del Comelato Dino sostiene

l'incostituzionalità, in riferimento all'art. 23 della Costituzione,

della speciale contribuzione istituita dall'art. 15 del r.d.l. 15

aprile 1926, n. 765, osservando che nella norma impugnata non è

indicata la misura, neppure quella massima, del contributo, che

l'esecutivo può quindi fissare a suo piacimento; non sono

sufficientemente specificati i soggetti passivi tenuti al pagamento del

contributo; non sono infine dettate regole idonee a delimitare il

potere discrezionale dell'esecutivo, che viene cosi lasciato libero di

applicare e riscuotere il contributo nella misura e nel modo che crede.

Il denunciato vizio di incostituzionalità non può ritenersi

sanato per effetto delle disposizioni contenute nel r.d. 12 agosto

1927, n. 1615, poiché questo atto è un semplice regolamento di

esecuzione e non una legge delegata.

In via pregiudiziale la difesa dell'Azienda soggiorno e turismo di

Venezia chiede che gli atti siano restituiti al tribunale per un nuovo

giudizio in punto di rilevanza della proposta questione.

Osserva al riguardo che l'art. 15 del r.d. 15 aprile 1926, n. 765,

impugnato risulta sostituito prima con l'articolo unico del r.d.l. 12

luglio 1934, n. 1398 (convertito nella legge 18 aprile 1935, n. 785) e,

poi, con l'art. 10 del d.P.R. 19 agosto 1954, n. 968, concernente il

decentramento dei servizi del Ministero dell'interno.

Nel merito la difesa dell'Azienda osserva che anche a prescindere

da ogni questione sulla natura legislativa o amministrativa del r.d. 12

agosto 1927, n. 1615, le "speciali contribuzioni" istituite ai sensi

dell'art. 15 del r.d.l. 15 aprile 1926, n. 765, trovano il loro

fondamento, quanto all'oggetto e ai soggetti, in disposizioni

preesistenti di indubbia natura legislativa. Queste speciali

contribuzioni infatti si riallacciano e richiamano le normali

contribuzioni previste dai rr.dd. 30 dicembre 1923, n. 3276, e 2

ottobre 1924, n. 1589, con i quali furono istituiti diritti erariali

sugli introiti lordi degli spettacoli e trattenimenti dati al pubblico.

Va conseguentemente disattesa l'osservazione del tribunale secondo la

quale vaga e generica sarebbe la determinazione dei soggetti passivi

dei contributi in esame poiché è evidente che "coloro che si giovano

nelle stazioni di soggiorno, cura e turismo degli svaghi e

trattenimenti in esse organizzati" sono necessariamente coloro stessi

che sono obbligati al versamento dei diritti erariali di cui ai

ricordati regi decreti.

Quel che semmai resterebbe non disciplinato per legge sarebbe il

limite di queste speciali contribuzioni ma la riserva di legge

contenuta nell'art. 23 della Costituzione non esige che tutti gli

elementi e i presupposti della prestazione trovino nella legge la loro

determinazione. Ben possono alcuni elementi essere successivamente

determinati dall'autorità amministrativa mediante un atto di natura

generale, quale è il regolamento, il quale opera come ulteriore limite

rispetto al potere discrezionale dell'ente impositore.

Il r.d. n. 1615 del 1927 avrebbe appunto completata la disciplina

del tributo di cui trattasi fissandone la misura massima e rinviando,

per il procedimento di riscossione, ai decreti n. 3276 del 1923 e n.

1589 del 1924.

A parte queste considerazioni, la difesa dell'Azienda turismo di

Venezia sostiene che al r.d. n. 1615 del 1927 deve essere riconosciuta

natura di legge delegata. Esso infatti risulta emanato ai sensi

dell'art. 15 del r.d.l. n. 765 del 1926 che configura lo schema di

delegazione ipotizzato dall'art. 3, n. 1 della legge 31 gennaio 1926,

n. 100.

Nel proprio atto di intervento l'Avvocatura dello Stato sostiene

preliminarmente l'inammissibilità per difetto di rilevanza della

questione proposta. Nota al riguardo che la norma impugnata dal

tribunale di Venezia (art. 15 del r.d.l. 15 aprile 1926, n. 765) non è

più in vigore in quanto tale perché in buona parte sostituita

dall'art. 10 del d.P.R. 19 agosto 1954, n. 968, il quale ha natura di

decreto legislativo essendo stato emesso in virtù della delega

contenuta nelle leggi 11 marzo 1953, n. 150 e 18 giugno 1954, n. 343.

La modifica apportata alla disposizione impugnata non è soltanto

di carattere formale. Il primo comma dell'art. 15 del r.d.l. n. 765 del

1926, che demandava l'autorizzazione alla imposizione del contributo al

Ministro dell'interno, di concerto col Ministro per le finanze, udito

il Consiglio centrale, è stato interamente sostituito dal testo

dell'art. 10 del citato d.P.R. n. 968 del 1954 il quale ha eliminato

l'intervento del Consiglio centrale e ha demandato al Prefetto e

all'Intendente di finanza il Potere di autorizzare l'imposizione.

Della norma impugnata resta quindi in vigore il solo comma secondo

il quale dispone: "Le norme per l'applicazione e la riscossione di tali

entrate saranno stabilite col regolamento di cui all'art. 25".

Il tribunale non ha tenuto conto dell'intervenuta modifica e ha

denunciato un testo legislativo non più in vigore dal 23 ottobre 1954

(data di entrata in vigore del d.P.R. n. 968 del 1954) serbando il più

assoluto silenzio sull'applicabilità della vecchia o della nuova

normativa alla fattispecie sottoposta al suo esame.

In subordine, nel caso volesse ritenersi che l'ordinanza denunci

sopratutto il secondo comma dell'art. 15, il cui testo è rimasto

immutato, l'Avvocatura sostiene che la questione deve essere dichiarata

non fondata. Il principio della riserva di legge posto dall'art. 23

della Costituzione, come ha costantemente insegnato la Corte, esige che

nella legge siano indicati criteri idonei a delimitare la

discrezionalità dell'ente impositore, ma non vuole che nella legge sia

altresì predeterminata l'aliquota massima del tributo (sentenze 30 e

47 del 1957).

L'art. 15 impugnato, dopo aver individuata la identità della

prestazione e i soggetti passivi, ha demandato al Governo di stabilire

con regolamento le norme di applicazione e riscossione di tali entrate.

Con gli artt. 20 e 21 del regolamento approvato con r.d. 12 agosto

1927, n. 1615, si determina espressamente la misura della

"contribuzione". Può conseguentemente affermarsi che l'ente impositore

non ha alcuna discrezionalità nella determinazione del "quantum" del

contributo il quale - come si evince dalla correlazione degli artt. 15

e 12 del citato r.d.l. - è dovuto solo quando i proventi dell'imposta

e del contributo speciale di cura siano insufficienti al raggiungimento

dei fini istituzionali dell'Azienda.

In conclusione è da ritenere che, relativamente agli spettacoli

per i quali il contributo è ancora applicabile, la legge, collegando

il presupposto ed i soggetti passivi del contributo stesso agli svaghi

e divertimenti sottoposti ai diritti erariali e demandando

all'esclusiva competenza di organi statali (Prefetto e Intendente) il

potere di autorizzare l'imposizione, contiene una sufficiente

oggettivazione della ipotesi di applicabilità del contributo, tale da

far ritenere pienamente rispettato il precetto dell'art. 23 della

Costituzione. Considerato in diritto :

1. - La difesa dell'Azienda di soggiorno e turismo di Venezia e

l'Avvocatura dello Stato hanno preliminarmente osservato che il primo

comma della norma impugnata (art. 15 del r.d.l. 15 aprile 1926, n. 765)

non è più in vigore in quanto tale perché in parte modificato

dall'art. 10 del d.P.R. 19 agosto 1954, n. 968, emanato in virtù

della delega di cui alle leggi 11 marzo 1953, n. 150, e 18 giugno 1954,

n. 343. Il tribunale di Venezia non avrebbe tenuto conto della

intervenuta modifica di tal che sarebbe pregiudizialmente necessario,

secondo la difesa dell'Azienda, disporre la restituzione degli atti al

giudice a quo per un nuovo giudizio di rilevanza, ovvero dovrebbe

essere dichiarata, secondo l'Avvocatura, l'inammissibilità della

questione proposta per mancanza del requisito della rilevanza.

La Corte ritiene di dover respingere tali eccezioni preliminari.

Dal testo dell'ordinanza può chiaramente inferirsi - contrariamente a

quanto affermato - che al tribunale è ben nota la modifica subita dal

testo del primo comma dell'art. 15 del r.d.l. n. 765 del 1926 ad opera

dell'art. 10 del d.P.R. n. 968 del 1954. È vero che quest'articolo non

risulta espressamente indicato, ma è del pari innegabile che il suo

testo figura letteralmente riprodotto nella ordinanza nella quale è

dato appunto leggere la locuzione "coloro che si giovano, nelle

stazioni di soggiorno, di cura e turismo, degli svaghi e trattenimenti

in essi organizzati" che è stata adottata dall'articolo in questione.

La modificazione subita dall'art. 15 del r.d.l. n. 765 del 1926

riguarda la competenza ad autorizzare l'applicazione e riscossione

delle speciali contribuzioni a favore delle stazioni di cura, soggiorno

e turismo. In attuazione del decentramento dei servizi del Ministero

dell'interno, disposto col citato d.P.R. n. 968 del 1954, si è

stabilito di trasferire la competenza di cui trattasi, prima spettante

al Ministero dell'interno di concerto col Ministero delle finanze, al

Prefetto, su conforme parere dell'Intendente di finanza. Questa è la

sola modifica subita dall'articolo in questione che è rimasto invece

invariato nella parte in relazione alla quale è stata proposta la

questione di costituzionalità.

2. - Con l'ordinanza indicata in epigrafe viene sollevata, in

riferimento all'art. 23 della Costituzione, la questione di

legittimità costituzionale dell'art. 15 del r.d.l. 15 aprile 1926, n.

765, convertito nella legge 1 luglio 1926, n. 1380. Secondo il

tribunale la norma impugnata, istitutiva di "speciali contribuzioni" a

carico di coloro che nelle stazioni di cura, soggiorno e turismo si

giovano degli svaghi in esse organizzati, sarebbe in contrasto col

principio della riserva della legge enunciato nel citato precetto

costituzionale avendo demandato (articolo 15, comma secondo) la

specificazione dei criteri di determinazione soggettiva ed oggettiva

dello speciale contributo ad un provvedimento amministrativo quale

appunto è il r.d. 12 agosto 1927, n. 1615, con il quale venne

approvato il regolamento di esecuzione della legge cui appartiene la

norma denunciata. Solo gli artt. 20 e 21 del citato regolamento

avrebbero infatti provveduto alla precisa individuazione dei soggetti

passivi e all'ammontare dei contributi da essi dovuti.

3. - Nel sollevare la questione di legittimità costituzionale il

giudice a quo muove evidentemente dal presupposto che se la Corte la

ritenesse fondata le disposizioni degli artt. 20 e 21 del regolamento

n. 1615 del 1927 - emanate in base all'autorizzazione contenuta nel

secondo comma della disposizione legislativa impugnata - non potrebbero

ricevere applicazione.

La questione, al pari di altre analoghe precedentemente decise

(sentenze 73 del 1968, 117 del 1969 e 67 del 1970), è inammissibile

per difetto assoluto di rilevanza perché l'eventuale dichiarazione

d'illegittimità costituzionale della norma denunciata non produrrebbe

gli effetti in considerazione dei quali la questione appare proposta.

Anche nel caso in esame tanto la legge autorizzante, quanto il

regolamento sono di data anteriore all'entrata in vigore della

Costituzione e perciò quand'anche la Corte, in accoglimento

dell'eccezione formulata, ritenesse incostituzionale l'art. 15 del

r.d.l. n. 765 del 1926, per aver demandato ad un atto amministrativo i

criteri di determinazione oggettiva e soggettiva di una prestazione

patrimoniale in violazione del principio sancito dall'art. 23 della

Costituzione, gli effetti di tale pronuncia d'incostituzionalità

sopravvenuta potrebbero prodursi solo su atti che in virtù della

stessa norma autorizzativa fossero stati emanati in epoca posteriore

all'entrata in vigore della Costituzione. Nessuna incidenza avrebbe

invece la dichiarazione d'incostituzionalità sulla validità di atti

che - come il regolamento del 1927 - sono stati emessi in data

anteriore a quella in cui la legge che ne autorizzava l'emanazione è

divenuta incompatibile con i precetti della nuova Costituzione.