Sentenza n. 141/1972

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1,

penultimo comma, 5, 9, ultimo comma, n. 2, 12, secondo, terzo e quarto

comma, e 20, terzo comma, del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8

(trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni

amministrative statali in materia di urbanistica e di viabilità,

acquedotti e lavori pubblici di interesse regionale e dei relativi

personali ed uffici), promosso con ricorso del Presidente della Regione

Liguria, notificato il 26 febbraio 1972, depositato in cancelleria il 2

marzo successivo ed iscritto al n. 43 del registro ricorsi 1972.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 7 giugno 1972 il Giudice relatore

Vincenzo Michele Trimarchi;

uditi gli avvocati Francesco Pulvirenti e Lorenzo Acquarone, per la

Regione Liguria, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Michele

Savarese, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con atto del 26 febbraio 1972 la Giunta regionale della

Liguria in persona del suo Presidente pro tempore, rappresentato e

difeso dagli avvocati prof. Lorenzo Acquarone e Francesco Pulvirenti,

proponeva ricorso per la dichiarazione di illegittimità costituzionale

degli artt. 1, penultimo comma; 5, 9, ultimo comma, n. 2; 12 e 20,

comma terzo, del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8, relativo al

"trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni

amministrative statali in materia di urbanistica e di viabilità,

acquedotti e lavori pubblici di interesse regionale e dei relativi

personali ed uffici"

In relazione alle singole norme impugnate la ricorrente deduceva

quanto segue:

A) L'art. 1, che indica le funzioni amministrative statali in

materia di urbanistica, oggetto di trasferimento, stabilendo, nel suo

penultimo comma, che tra le dette funzioni rientrano anche "le

attribuzioni esercitate dagli organi centrali e periferici del

Ministero della pubblica istruzione ai sensi della legge 6 agosto 1967,

n. 765", pone in essere una limitazione circa le attribuzioni

trasferite, in violazione della sfera di competenza delle Regioni a

statuto ordinario.

Premesso che la legge 16 maggio 1970, n. 281, art. 17, ha

stabilito, fissando i criteri direttivi della delega, in piena armonia

con il dettato costituzionale, che le attribuzioni degli organi statali

nelle materie indicate dall'art. 117 della Costituzione dovevano

essere, senza eccezioni, trasferite alle Regioni e che tale passaggio

doveva essere effettuato per settori organici di materie salva la

competenza degli organi dello Stato in ordine alle funzioni di

indirizzo e coordinamento delle attività regionali che attengono ad

esigenze di carattere unitario, la Giunta regionale osservava che la

materia urbanistica riguarda tutta l'attività diretta a regolamentare

il territorio sia in relazione alle localizzazioni edilizie sia in

relazione alla conservazione e difesa dell'ambiente e che perciò

rientrano nel settore urbanistico tutte le funzioni attribuite al

Ministero della pubblica istruzione dalla legge 29 giugno 1939, n.

1497, che non attengano alla tutela di beni individui.

Ad avviso della ricorrente, l'imposizione di vincoli generici e la

previsione, nel loro ambito, di autorizzazioni a modificare l'aspetto

esteriore dei luoghi riguarderebbero la tutela del paesaggio sotto il

profilo squisitamente urbanistico e di ciò sostanzialmente il

legislatore delegato si sarebbe reso conto con il disposto dell'ultimo

comma dello stesso articolo con cui è stata trasferita alle Regioni la

competenza in materia di redazione e approvazione dei piani paesistici.

La norma denunciata quindi darebbe vita ad una riserva allo Stato

di funzioni che oltre ad essere contraddittoria (in quanto la redazione

dei piani paesistici oggetto di trasferimento è strettamente

condizionata e subordinata all'imposizione dei vincoli previsti dalla

legge n. 1497 del 1939), violerebbe gli artt. 117 e 118 della

Costituzione sottraendo alle Regioni poteri e facoltà che ad esse

spettano costituzionalmente ratione materiae.

B) Sarebbe altresì illegittima la conservazione (disposta con

l'art. 5) in capo ad organi dello Stato delle attribuzioni in ordine

agli enti ed istituti pubblici a carattere nazionale o pluriregionale

operanti nella materia dell'urbanistica ed in quella della viabilità,

acquedotti e lavori pubblici di interesse regionale.

A suo avviso, il trasferimento delle funzioni dall'apparato statale

alle Regioni sarebbe dovuto avvenire con riguardo alle materie

oggettivamente considerate e senza alcun rapporto con le modalità

concrete del loro precedente espletamento, ed a tale effetto sarebbe

quindi irrilevante il fatto che determinate attività inerenti alle

dette materie fossero state in precedenza espletate anziché per mezzo

di organi propri dello Stato - ente, per mezzo di enti o di istituti

pubblici.

C) Violerebbe gli artt. 5, 117, 118 e 123 della Costituzione e

invaderebbe la sfera di competenza delle Regioni anche l'art. 9, ultimo

comma, n. 2, per cui, mediante l'esercizio della funzione di indirizzo

e coordinamento delle attività amministrative delle Regioni a statuto

ordinario, su proposta del Ministro per i lavori pubblici, "sono

definiti gli aspetti metodologici e procedurali da osservare nella

formazione dei piani territoriali regionali nonché gli standard

urbanistici ed edilizi, quali minimi o massimi inderogabili da

osservare ai fini della formazione dei piani urbanistici".

La definizione degli aspetti metodologici e procedurali da

osservarsi nella formazione dei piani regionali non attiene - secondo

la ricorrente - ad una concreta e puntuale azione amministrativa quale

è pur sempre la funzione di indirizzo e di coordinamento. E la riserva

di quella definizione agli organi dello Stato-persona si traduce in

un'illegittima conservazione di poteri e funzioni. Nelle procedure

attinenti a materie di loro esclusiva competenza, infatti, le Regioni

sono dotate di autonomia organizzatoria e cioè hanno il potere di

disciplinare le procedure della propria azione amministrativa.

Del pari la prefissione degli standard urbanistici ed edilizi,

quali minimi o massimi inderogabili da osservare ai fini della

formazione dei piani urbanistici, non può - ad avviso della ricorrente

- rientrare nell'ambito della funzione di indirizzo e di coordinamento.

D'altra parte, anche se un'eventuale diminuzione delle soglie

minime individuate, in quanto incidente sul contenuto minimo essenziale

del diritto di proprietà, potrebbe aversi solo con legge nazionale,

l'individuazione degli standard, come determinazione della quantità e

della disaggregazione, non può non spettare alla singola Regione che

in quanto titolare di ogni potere amministrativo in materia di

urbanistica, potrà procedervi sulla base dei principi e criteri

direttivi legislativamente fissati in sede nazionale, e mediante la

valutazione delle esigenze e caratteristiche zonali e territoriali.

D) Altra denuncia di illegittimità costituzionale, per violazione

dell'art. 117 della Costituzione, viene avanzata a proposito dell'art.

12 del d.P.R. n. 8, che dispone il trasferimento alle Regioni degli

uffici del Genio civile e dei proweditorati regionali alle opere

pubbliche, esclude dal trasferimento sezioni, uffici speciali e servizi

specificamente indicati, e stabilisce che gli ingegneri capi del Genio

civile ed i proweditori alle opere pubbliche continuano ad essere

preposti sia agli uffici trasferiti che a quelli riservati, e che

l'onere finanziario relativo al loro trattamento economico grava

interamente sulle Regioni.

Ora, mentre lo Stato-persona ha il potere di disciplinare

l'organizzazione degli uffici che ancora fanno parte del suo apparato

amministrativo, la preposizione unilaterale di determinati titolari

agli organi regionali sarebbe invasiva della sfera di competenza

regionale in punto organizzazione degli uffici dipendenti dalla

Regione. E lo sarebbe egualmente la disposizione con cui

unilateralmente l'intero onere finanziario per il detto personale viene

addossato alle Regioni.

E) Viene, infine, denunciato per contrasto con l'art. 117 della

Costituzione l'art. 20 del d.P.R. n. 8, nella parte in cui stabilisce

che sino ad un anno dall'entrata in vigore delle singole leggi

regionali istitutive dei ruoli regionali del personale, la metà dei

posti comunque disponibili, dopo effettuato l'inquadramento del

personale statale trasferito, dovrà essere conferita mediante concorsi

di trasferimento riservati al personale di pari qualifica e di ruoli

corrispondenti già trasferito ad altra Regione.

La norma, che non trova giustificazione nella doverosa salvaguardia

dello stato giuridico del personale statale trasferito, perché si

riferisce a situazioni successive al primo trasferimento, viola, in

contrasto con il dettato costituzionale, il potere di autorganizzazione

che spetta alla Regione in relazione ai propri uffici.

2. - Nel giudizio di legittimità costituzionale come sopra

promosso, il Presidente del Consiglio dei ministri si costituiva con

atto del 16 marzo 1972, a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato e

resisteva al ricorso.

In particolare, deduceva che alle Regioni sono trasferite anche le

attribuzioni esercitate dagli organi centrali e periferici del

Ministero della pubblica istruzione a sensi della legge n. 765 del

1967, nonché da organi centrali e periferici di altri Ministeri, e che

quindi il richiamo deve intendersi operato nei confronti di tutto il

complesso delle leggi urbanistiche e per gli interventi di tutti gli

organi dello Stato a qualsiasi Ministero appartenenti; ma che nell'area

del trasferimento non rientra la materia non urbanistica. Restano

quindi legittimamente riservati allo Stato i poteri di intervento del

Ministero della pubblica istruzione in base alle leggi nn. 1089 e 1497

del 1939 perché sono in funzione della tutela di beni culturali che

era ed è riservata allo Stato, ed ancorché codesta tutela possa

talvolta presentare anche dei risvolti collegati all'urbanistica.

L'art. 5 sarebbe una norma di raccordo e di attesa, resa necessaria

dall'esigenza di mantenere in vita determinati enti che ancorché

operanti nelle materie di cui agli artt. 1 e 2 del decreto, presentano

una struttura unitaria e nazionale, e di coordinare al riguardo le

competenze trasferite alle Regioni con quelle residuate allo Stato.

La censura mossa a proposito dell'art. 9, ultimo comma, n. 2, si

appunterebbe principalmente contro gli standard urbanistici ed edilizi

che, secondo l'assunto della ricorrente, non potrebbero essere

predeterminati dallo Stato neanche sotto il profilo dell'indirizzo e

del coordinamento. Codesta censura non sarebbe fondata perché, a parte

il fatto che costituisce materia di indirizzo e di coordinamento, la

predeterminazione degli standard si risolve nella fissazione di massimi

e di minimi, entro i quali la Regione gode di ampio spazio di

autonomia, e d'altro canto tocca in maniera diretta i diritti e gli

interessi dei cittadini e deve quindi essere attuata in modo tale che

sia assicurato il rispetto del principio costituzionale d'eguaglianza.

Con l'art. 12 si è razionalmente voluto trasferire - in

conformità alla legge di delega - oltre che gli uffici, anche il

relativo personale.

È del tutto conseguenziale quindi che lo Stato si sia riservato di

disciplinare la sorte del proprio personale, anche con riguardo alle

funzioni statali residuate ai provveditorati e agli uffici del Genio

civile, libere restando, d'altra parte, le Regioni di strutturare gli

uffici tecnici trasferiti, secondo le rispettive esigenze, ovviamente

nei limiti dei principi delle leggi dello Stato.

Ed infine sarebbe infondata la censura mossa a proposito dell'art.

20, comma terzo.

La disciplina ivi dettata riguarda il personale statale al quale,

nella sostanziale osservanza dell'art. 97 della Costituzione, si è

voluto evitare il congelamento in perpetuo presso la Regione nel cui

territorio prestava servizio al momento del passaggio delle funzioni.

3. - Con memoria depositata il 24 maggio 1972, la Giunta regionale

della Liguria insisteva su tutte le avanzate censure.

A) Precisava che, facendo. applicazione del pur criticabile

criterio oggettivo, per individuare l'esatta portata della nozione di

urbanistica, questa è la materia che si occupa della razionale

sistemazione degli aggregati edilizi come presupposto essenziale ed

inderogabile di una sana e ordinata convivenza dei gruppi di individui

che in essi trascorrono la loro esistenza, ed in realtà riguarda

l'assetto dell'intero territorio. In essa rientra anche la tutela del

paesaggio (la quale non può essere confusa con la protezione delle

bellezze naturali) che comporta la disciplina generale dell'ambiente

paesistico di vaste località interessanti talvolta il territorio di

uno o più Comuni.

Stante ciò, non si può far rientrare l'ambiente (preso in

considerazione con i vincoli paesaggistici attinenti alla tutela delle

bellezze d'insieme) nella generica ed incerta nozione di bene

culturale. Le finalità di tutela dei beni inclusi negli elenchi delle

bellezze di insieme tendono alla difesa dell'ambiente e cioè del

territorio.

Alla riconduzione della tutela del paesaggio nel suo naturale alveo

dell'urbanistica deve, d'altra parte, portare il fatto che, in sede di

applicazione pratica della legge n. 1497 del 1939, si sono avuti

effetti negativi a causa dell'unitaria regolamentazione di esigenze ed

interessi pubblici di diversa natura.

Ed a ciò non è di ostacolo l'art. 9, comma secondo, della

Costituzione, che ha inteso porre una specifica finalità alla azione

di tutti i soggetti pubblici nei quali si riparte la Repubblica e che

potrà essere osservato dalle Regioni in modo più organico e razionale

di quanto oggi non avvenga, se verranno concentrate in esse tutte le

funzioni attinenti alla politica e alla disciplina del territorio.

La ricorrente, basandosi sulle esposte considerazioni, ribadiva

conclusivamente la tesi secondo cui il disposto trasferimento alle

Regioni delle funzioni rientranti nella competenza del Ministero della

pubblica istruzione fosse insufficiente e contraddittorio:

insufficiente, perché non si sono trasferite tutte le funzioni

rientranti oggettivamente nella materia urbanistica, e contraddittorio,

perché, avendo devoluto alle Regioni la competenza in tema di piani

paesistici, altrettanto non si è fatto per ciò che riguarda

l'imposizione di vincoli generici ed il rilascio delle autorizzazioni

amministrative che di tali piani rappresentano, rispettivamente, il

presupposto e le conseguenze.

B) In secondo luogo, ad avviso della ricorrente, in sede di

individuazione delle funzioni oggetto di trasferimento, si deve

prescindere completamente dal modo attraverso il quale esse erano

concretamente espletate prima dell'effettiva istituzione delle Regioni.

L'art. 5 sarebbe per ciò illegittimo costituzionalmente.

D'altra parte, se, secondo le difese della resistente Presidenza

del Consiglio, si dovesse seguire un diverso ordine di argomentazioni,

potrebbe essere sempre eluso il disposto costituzionale che ha voluto

l'attribuzione integrale alle Regioni delle materie di cui all'elenco

dell'art. 117.

C) Premesso che la funzione di indirizzo e di coordinamento può

essere legittimamente riservata allo Stato soltanto per la tutela di

esigenze di carattere unitario e, comunque, attraverso forme che non

rappresentino una sottrazione alle Regioni di parte delle materie alle

stesse costituzionalmente attribuite, secondo la ricorrente l'art. 9,

ultimo comma, n. 2, rappresenterebbe un esempio paradigmatico di

disposizione concreta che in pretesa attuazione di quella funzione

abbia invaso la competenza regionale travalicando l'oggetto e gli scopi

compatibili con i poteri costituzionali delle Regioni.

Nei due casi, previsti dalla norma denunciata, si è al di fuori

dell'astratta fattispecie della tutela di esigenze unitarie, e si è,

comunque, operato attraverso modelli che concretano una sottrazione

alla Regione di settori della materia urbanistica.

In tema di fissazione degli indici minimi e massimi da osservare

nell'edificazione, la ricorrente esclude che con provvedimenti

amministrativi aventi valore per l'intero territorio nazionale si

possano razionalmente ed utilmente prevedere gli standard ai quali

debba soggiacere la formazione dei propri strumenti urbanistici, e

sostiene che per l'indicato settore emerge la necessità di provvedere

differenziatamente da Regione a Regione, in una oculata valutazione

delle esigenze particolari proprie di ciascuna di esse.

D'altra parte, la detta riserva al Governo urta contro il principio

in forza del quale la funzione di indirizzo e di coordinamento non può

essere espletata con forme che si concretino in una preventiva e

generale riserva allo Stato di settori di materie di cui all'art. 117.

E la preventiva predisposizione degli standard urbanistici rappresenta

un preminente settore della materia urbanistica, in quanto dalle scelte

in esso operate è condizionata l'attività di numerosi altri settori.

Non può quindi sostenersi, come fa l'Avvocatura dello Stato, che

il settore considerato è tipica materia di indirizzo e di

coordinamento.

Né può condividersi l'avviso della stessa Avvocatura secondo cui

l'intervento degli organi governativi è reso necessario dal fatto che

gli standard incidono direttamente sui diritti dei cittadini

disciplinando l'utilizzabilità della proprietà privata. Non è

dubbio, infatti, che gli stessi tocchino direttamente la sfera

giuridica dei cittadini, e che attraverso la prefissione di determinati

limiti minimi di costruibilità, si possa ledere il contenuto minimo

essenziale del diritto di proprietà costituzionalmente garantito, ma

tutto questo non legittima la riserva di quella prefissione al Governo

centrale. È invece competenza del Parlamento nazionale di fissare i

principi fondamentali nella legislazione e tra questi rientrano quelli

che concernono la determinazione delle soglie minime dello ius

aedificandi.

Le stesse considerazioni valgono per la riserva al Governo della

definizione degli aspetti metodologici e procedurali da osservare nella

formazione dei piani.

Nel settore in esame le esigenze unitarie sono sufficientemente

soddisfatte dal rispetto dei principi fondamentali a cui ogni Regione

è tenuta e, d'altro canto, la predisposizione delle procedure da parte

governativa sottrae interamente alle Regioni un settore che è di loro

stretta competenza.

Dalla ricorrente, infine, escluso che con atti amministrativi

possano essere dettati dagli organi governativi i modelli

procedimentali per la formazione dei piani territoriali, molti dei

quali, oltretutto, per espressa disposizione statutaria, debbono essere

approvati con legge regionale, viene auspicato che il Parlamento voglia

determinare al più presto le linee essenziali e generali della

pianificazione urbanistica e ciò anche sotto il profilo delle

procedure.

D) A proposito dell'art. 12, la ricorrente insiste nel ritenere

illegittima la pretesa di voler dettare norme in tema di organizzazione

di uffici che, per effetto del trasferimento, non sono più statali ma

regionali, ed in particolare la norma secondo cui determinati

funzionari restano a capo di uffici trasferiti.

A suo avviso, con la norma denunciata sarebbe compromessa la

libertà delle Regioni di strutturare gli uffici ad esse trasferiti

secondo le loro esigenze organizzative, perché ogni loro disposizione

al riguardo dovrebbe assicurare per il futuro la continuità della

preposizione dei provveditori e degli ingegneri capi. E codesta

limitazione per le Regioni, non potrebbe essere giustificata dal fatto

che i titolari degli uffici trasferiti restano preposti a sezioni degli

uffici medesimi che non sono state oggetto di trasferimento. Anzi, una

ratio del genere, mette in luce l'illegittimità in cui è incorso il

Governo prevedendo unilateralmente la codipendenza di un organo da più

enti: le esigenze organizzative dello Stato-ente non possono infatti

giustificare la sua intromissione nell'organizzazione degli uffici

regionali.

Ad ogni modo, la sfera di autonomia delle Regioni sarebbe

sicuramente invasa dalla disposizione che ha posto a loro integrale

carico l'onere finanziario necessario per il trattamento economico di

quei funzionari che, pur essendo stati trasferiti alle Regioni,

continuano ad essere preposti a sezioni ed uffici dell'apparato

amministrativo statale.

E) Sarebbe infine illegittimo costituzionalmente l'art. 20, in

quanto esso detta modalità di copertura dei ruoli regionali anche

successivamente al primo inquadramento del personale statale

trasferito, ponendo una riserva a favore di personale, che, proprio per

effetto dell'intervenuto inquadramento, non è più statale ma

regionale.

Non può, d'altra parte, essere invocata (come fa l'Avvocatura) la

salvaguardia delle posizioni del personale trasferito, perché tale

tutela si esaurisce con il primo inquadramento che avviene con

condizioni di particolare favore.

4. - All'udienza del 7 giugno 1972, l'avv. Lorenzo Acquarone per la

Regione Liguria e il sostituto avvocato generale dello Stato Michele

Savarese illustravano le rispettive ragioni e concludevano nei sensi

sopra detti. Considerato in diritto :

1. - Con il ricorso di cui in epigrafe la Regione Liguria solleva

in via principale, in riferimento agli artt. 5, 117, 118 e 123 della

Costituzione, questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1,

penultimo comma, 5, 9, ultimo comma, n. 2, 12 e 20, comma terzo, del

d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8, relativo al trasferimento alle Regioni a

statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di

urbanistica e di viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse

regionale e dei relativi personali ed uffici.

2. - Si assume, anzitutto, dalla Regione ricorrente che, in

violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, non sarebbero

state trasferite tutte le funzioni rientranti oggettivamente nella

materia dell'urbanistica ed in particolare quelle attribuite agli

organi centrali e periferici del Ministero della pubblica istruzione

dalla legge 29 giugno 1939, n. 1497, non attinenti alla tutela di beni

individui.

Delle attribuzioni esercitate da detto Ministero a sensi

dell'indicata legge sarebbero state, infatti, trasferite solo la

redazione e l'approvazione dei piani territoriali paesistici di cui

all'art. 5 (così come in effetti disposto dall'ultimo comma

dell'articolo in esame) e non anche le altre e così quelle relative

all'imposizione di vincoli generici e alla previsione del loro ambito

di autorizzazioni a modificare l'aspetto esteriore dei luoghi, che

riguarderebbero la tutela del paesaggio sotto un profilo squisitamente

urbanistico.

Ed in conclusione, il Governo, pur avendo operato, nell'esercizio

della delega, una presa di coscienza della reale natura urbanistica

delle funzioni di tutela generica dell'ambiente affidate al detto

Ministero dalla citata legge n. 1497, non sarebbe stato interamente

conseguente.

3. - Tale prima denuncia di illegittimità costituzionale non è

fondata.

Invero, il legislatore delegato era tenuto, in base all'art. 17,

comma primo, della legge 16 maggio 1970, n. 281, a regolare il

passaggio alle Regioni a statuto ordinario, ai sensi della VIII

disposizione transitoria della Costituzione, delle funzioni ad esse

attribuite dall'art. 117 della Costituzione stessa, operando il

trasferimento "per settori organici di materia"; e si è puntualmente

attenuto a codeste norme e disposizioni, ed ha osservato,

nell'attuazione della delega, i relativi principi e criteri direttivi.

Ed infatti, con l'art. 1, comma primo, del decreto n. 8 ha disposto

con portata generale e onnicomprensiva il trasferimento delle "funzioni

amministrative esercitate dagli organi centrali e periferici dello

Stato in materia urbanistica"; con il secondo comma dello stesso

articolo, ha proceduto ad una analitica indicazione delle funzioni

trasferite, specificando, alla lettera o), che rientrava nel

trasferimento "ogni altra funzione amministrativa esercitata dagli

organi centrali e periferici dello Stato nella materia", relativamente

a cui non dovesse valere il disposto dei successivi articoli; anzi, per

chiarezza di dettato e di conseguenti rapporti tra lo Stato e le

Regioni a statuto ordinario, ha precisato che il trasferimento

"riguarda anche le attribuzioni esercitate dagli organi centrali e

periferici del Ministero della pubblica istruzione ai sensi della legge

6 agosto 1967, n. 765, nonché da organi centrali e periferici di altri

Ministeri" (terzo comma) ed altresì "la redazione e l'approvazione dei

piani territoriali paesistici di cui all'art. 5 della legge 29 giugno

1939, n. 1497" (quarto comma).

Manca, in presenza di tale normativa, l'asserita invasione della

sfera di competenza regionale, perché è stato trasferito l'intero

settore organico dell'urbanistica; perché, solo a causa della

inscindibilità esistente tra l'attività urbanistica e la tutela delle

bellezze naturali, sono state trasferite alle Regioni le funzioni ed

attribuzioni relative alla redazione e all'approvazione dei piani

territoriali paesistici, e perché, in quanto non rientranti

nell'urbanistica, non sono state trasferite le (altre) funzioni

attinenti alla tutela delle bellezze naturali d'insieme.

L'urbanistica come "materia" è un'attività che concerne

"l'assetto e l'incremento edilizio dei centri abitati"; risulta

delimitata in codesti termini dalle leggi cosiddette urbanistiche e

soprattutto dall'art. 1 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (sentenza

n. 50 del 1958); ed è da ritenersi che così sia stata considerata

nell'art. 117 della Costituzione, secondo il criterio, ritenuto valido

anche per altre materie, che in essa Costituzione si sia voluto far

riferimento al significato e alla portata che a ciascuna di dette

materie erano riconosciuti nella legislazione e nella pratica.

L'ambito dell'urbanistica, d'altronde, nella disciplina

legislativa, non ha subito nel tempo sostanziali modifiche. In

particolare, non è stato ampliato, a tal segno che in esso possa

rientrare l'assetto dell'intero territorio e quindi dell'ambiente in

generale. Anzi, secondo recenti leggi (dalla legge 26 aprile 1964, n.

310, alla legge 6 agosto 1967, n. 765 e alla legge 19 novembre 1968, n.

1187) si è tenuta distinta la disciplina relativa alla tutela del

paesaggio.

Per ciò, almeno con riferimento ai contenuti voluti dalla

Costituzione, appare consentita la separazione dell'urbanistica in

senso proprio, come sopra intesa, dalla problematica concernente la

conservazione e valorizzazione delle bellezze naturali d'insieme e

cioè di quelle località il cui caratteristico aspetto abbia valore

estetico e tradizionale, e delle bellezze panoramiche considerate come

quadri naturali nonché di quei punti di vista o di belvedere,

accessibili al pubblico, dai quali si goda lo spettacolo di quelle

bellezze.

Le bellezze naturali, ora indicate, sono soggette alle norme di cui

alla legge n. 1497 del 1939 a causa del loro notevole interesse

pubblico. La loro protezione è attuata, in particolare e tra l'altro,

attraverso la compilazione e pubblicazione di elenchi, provincia per

provincia, e apportando agli stessi varianti e modifiche; attraverso la

redazione e l'approvazione di piani territoriali paesistici; mediante

l'imposizione di vincoli nei confronti dei proprietari, possessori o

detentori, a qualsiasi titolo, degli immobili compresi nei pubblicati

elenchi delle località; attraverso l'esercizio di poteri di inibizione

e di sospensione di lavori, da parte del Ministero della pubblica

istruzione, e del potere di prescrivere le distanze, le misure e le

varianti ai progetti in corso di esecuzione, riconosciuto al

Soprintendente ai monumenti; e, richiedendosi, ai fini della stessa

legge, il concerto con il Ministro della pubblica istruzione, per

l'approvazione dei piani regolatori o d'ampliamento.

Le dette bellezze naturali ambientali, siano a rigore riconducibili

o meno alla categoria dei beni culturali, sul piano della protezione,

vanno tenute distinte dai beni tutelati mediante la disciplina

urbanistica.

E tale esigenza trova implicito riconoscimento nel fatto che un

collegamento tra le une e gli altri è considerato necessario "la

tutela ambientale non essendo che una delle possibili specificazioni

degli interessi pubblici connessi al controllo dell'utilizzazione del

territorio" (come espressamente afferma nella relazione, la Commissione

d'indagine per la tutela e la valorizzazione del patrimonio storico,

archeologico, artistico e del paesaggio, costituita con la citata legge

n. 310 del 1964). E trova concreta conferma, da un canto, nel raccordo

posto con l'art. 9, ultimo comma, n. 1 del decreto delegato, là ove si

dice che, in sede di esercizio della funzione di indirizzo e di

coordinamento, debbono essere identificate le linee fondamentali

dell'assetto del territorio, con particolare riferimento (tra l'altro)

alla tutela paesistica, relativamente alla quale, per quanto non

previsto dal citato art. 1, comma quarto, implicitamente è presupposta

la competenza statale; e dall'altro, nel disposto, già richiamato,

dell'ultimo comma dell'articolo in esame.

Non è quindi sostenibile - diversamente da quanto assume la

Regione ricorrente - che abbiano in realtà natura urbanistica le

funzioni di tutela generica dell'ambiente attribuite dalla legge n.

1497 del 1939 al Ministero della pubblica istruzione.

Alle Regioni a statuto ordinario, in conclusione, e in maniera

costituzionalmente non illegittima, sono state trasferite solo le

funzioni ed attribuzioni del Ministero della pubblica istruzione

previste dalle leggi di disciplina dell'urbanistica, nonché dall'art.

5 della ripetuta legge n. 1497 del 1939.

4. - Secondo la Regione ricorrente violerebbe altresì la sfera di

competenza regionale, garantita dagli artt. 117 e 118 della

Costituzione, la conservazione in capo ad organi statali delle

attribuzioni relative agli enti ed istituti pubblici a carattere

nazionale o pluriregionale operanti nella materia dell'urbanistica ed

in quella della viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse

regionale, conservazione disposta con l'art. 5 del decreto in esame,

con il quale si è stabilito che restano ferme le attribuzioni degli

organi dello Stato in ordine agli enti indicati "fino a quando non

sarà provveduto al loro riordinamento con legge dello Stato".

La censura non è fondata.

Dalla corretta premessa che le materie elencate nell'art. 117

della Costituzione debbono essere assegnate per intero alle Regioni a

statuto ordinario, non si può dedurre che "in sede di individuazione

delle funzioni oggetto di trasferimento, si debba prescindere

completamente dal modo attraverso il quale esse erano concretamente

espletate prima della effettiva istituzione delle Regioni".

Codesta conclusione della Regione ricorrente, ulteriormente

specificata nel senso che spettano alle Regioni anche le funzioni

"attribuite ad enti dipendenti dallo Stato (i cosiddetti Enti

strumentali)" o esercitate "da figure soggettive pubbliche appartenenti

ad enti strumentali dello stesso Stato-ente", non può essere

condivisa.

L'art. 5, come si è ricordato, considera "le attribuzioni degli

organi dello Stato in ordine agli enti" ed istituti pubblici a

carattere nazionale o pluriregionale operanti nelle materie di cui agli

artt. 1 e 2, e mantiene ferme tali attribuzioni degli organi dello

Stato fino a quando non sarà provveduto al riordinamento, con legge

dello Stato, di quegli enti ed istituti pubblici.

Data la portata della norma non è consentito ritenere che con essa

si siano elusi gli artt. 117 e 118 della Costituzione, e l'art. 17

della legge n. 281 del 1970, ed a maggior ragione che ciò possa

avvenire in seguito.

È, infatti, presa in esame la situazione in atto esistente

(sicuramente non preordinata ad alcuna riserva di attribuzioni allo

Stato) ed in piena coerenza con essa viene dettata una disciplina

temporanea, nel rispetto delle disposizioni della Costituzione e della

delega di cui al citato art. 17.

Il Governo ha disposto così come doveva. Le attribuzioni di cui si

tratta, in effetti, sono dello Stato, ma si ricollegano strettamente

alla struttura e funzione degli enti ed istituti, che non sono

espressione o portatori di interessi propri di singole Regioni.

Da un punto di vista pratico, poi, non sarebbe stato opportuno

consentire che enti con finalità, dimensioni e strutture nazionali o

comunque eccedenti l'ambito di una singola Regione, conservando tali

caratteristiche, venissero disciplinati, pur nel rispetto dei limiti,

dei principi e degli interessi stabiliti dall'art. 117 della

Costituzione, da distinte e diverse normative, emanate dalle varie

Regioni.

Con la norma di raccordo e di attesa di cui all'art. 5 è segnata

una linea di politica legislativa che appare pienamente compatibile con

l'VIII disposizione transitoria; anzi, dalle leggi che saranno emanate,

potrebbe aversi in favore delle Regioni l'attribuzione di altre

funzioni, entro i limiti consentiti dalle competenze statali e

regionali nelle materie di cui agli artt. 1 e 2 del decreto delegato n.

8 del 1972.

5. - Il decreto delegato, provvedendosi in particolare in merito

alla funzione di indirizzo e di coordinamento, dispone, all'art. 9,

ultimo comma, n. 2, che mediante l'esercizio di codesta funzione, su

proposta del Ministro per i lavori pubblici, tra l'altro, "sono

definiti gli aspetti metodologici e procedurali da osservare nella

formazione dei piani territoriali regionali nonché gli standard

urbanistici ed edilizi, quali minimi o massimi inderogabili da

osservare ai fini della formazione dei piani urbanistici".

Tale norma, secondo la Regione ricorrente, in violazione degli

artt. 5, 117, 118 e 123 della Costituzione, non garantirebbe alle

Regioni a statuto ordinario il potere di dare una autonoma

regolamentazione alla propria organizzazione interna ed ai propri

uffici, ed avrebbe svuotato la competenza costituzionalmente spettante

alle dette Regioni, di provvedere alla politica del territorio con

diretta e specifica soddisfazione delle diverse esigenze da ogni

singola Regione manifestate.

L'attribuzione al Governo dei sopradetti poteri, però, ad avviso

della Corte, non integra la lamentata invasione della sfera di

competenza delle Regioni a statuto ordinario.

La definizione degli aspetti metodologici e procedurali da

osservare nella formazione dei piani territoriali regionali, infatti,

non incide, in quanto compiuta mediante l'esercizio della funzione di

indirizzo e di coordinamento, sul potere delle Regioni di dare

un'autonoma regolamentazione alla propria organizzazione ed ai propri

uffici.

Giova a tal riguardo considerare che nello stesso art. 9 del

decreto, al penultimo comma, viene precisato che la detta funzione "si

esercita al fine di assicurare anche unitarietà e coordinamento

all'attività di pianificazione urbanistica ai vari livelli di

circoscrizione territoriale", e che, al n. 1 dell'ultimo comma, è

disposto che sempre mediante l'esercizio della ripetuta funzione "sono

identificate le linee fondamentali dell'assetto del territorio

nazionale" e "viene verificata periodicamente la coerenza di tali linee

con gli obiettivi della programmazione economica nazionale".

L'attribuzione di cui si sta valutando la conformità al dettato

costituzionale, rientra, per ciò, in un più ampio contesto

relativamente al quale la ricorrente non ha ravvisato esistenti ragioni

di illegittimità costituzionale.

Essa risponde certamente alla necessità che vengano indirizzate e

coordinate le attività amministrative delle Regioni che attengano ad

esigenze di carattere unitario. Non sarebbe, infatti, coerente con tale

necessità una formazione di piani territoriali regionali svincolata

dal rispetto di metodi e procedure comuni a tutte le Regioni.

Comunque, il limite alla regolamentazione dell'organizzazione

interna e degli uffici di cui si lamenta la Regione, potrebbe in

pratica essere di assai scarso rilievo, e trova ampia e piena

giustificazione nel soddisfacimento di interessi unitari e generali a

cui anche le Regioni a statuto ordinario non possono non mirare.

Non è, d'altra parte, invasiva della sfera di competenza regionale

la riserva allo Stato del potere di definire, nella sede e nei modi

già indicati, gli standard urbanistici ed edilizi, quali minimi e

massimi inderogabili da osservare ai fini della formazione dei piani

urbanistici.

Con codesta attribuzione, infatti, non risulta svuotata la

competenza regionale di provvedere alla politica del territorio e in

particolare negata la possibilità che siano in maniera diretta e

specifica soddisfatte le esigenze, eventualmente diverse, manifestate

da ogni singola Regione.

La definizione degli standard urbanistici ed edilizi, quali minimi

e massimi inderogabili da osservare ai fini della formazione dei piani

urbanistici non comporta ovviamente di per sé lo svuotamento della

competenza regionale in materia. La sopra richiamata previsione e

indicazione delle funzioni trasferite a sensi dell'art. 1 del decreto

alle Regioni (a prescindere da quanto disposto con precedenti leggi tra

cui la n. 855 del 1971, art. 7), è infatti sufficiente a fornire un

segno sicuro dell'ampiezza e della portata della competenza regionale

nella materia dell'urbanistica, e ad escludere che con la norma

denunciata si sia verificato il temuto svuotamento.

Potrebbe, ad ogni modo, mancare per le Regioni la possibilità di

tenere presenti e tutelare le specifiche esigenze proprie di ciascuna

di esse.

Senonché una eventualità del genere deve in realtà ritenersi

esclusa solo che si mettano in rilievo i modi di definizione dei detti

standard.

Di fronte alla diversità, da Regione a Regione, delle ripetute

esigenze (e la ricorrente ha cura di segnalare le particolari

caratteristiche del suo territorio, che imporrebbero l'adozione di

speciali standard), la fissazione degli standard non può che avvenire,

allo stato della legislazione ordinaria, "per zone territoriali

omogenee" siccome disposto con l'ultimo comma dell'art. 41 quinquies

della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (legge urbanistica), e, in sede di

prima applicazione della legge 6 agosto 1967, n. 765, con il d.m. 2

aprile 1968.

Il fatto che codesto criterio, nella sua pratica attuazione, abbia

potuto (come lamenta la Regione ligure) o possa non rispondere alle

aspettative delle singole Regioni, non significa che esso non meriti

conferma; e soprattutto da quella considerazione non può inferirsi che

la norma che riserva allo Stato, in sede di esercizio della funzione di

indirizzo e di coordinamento, la definizione degli standard, sia

costituzionalmente illegittima.

All'inconveniente che possa non aversi una esatta corrispondenza

tra le esigenze localmente avvertibili e gli atti di esercizio della

detta funzione, si può ovviare, e non c'è dubbio che, nei limiti

della ragionevolezza, lo Stato in concreto ovvierà, dando largo spazio

anche in questo specifico campo alle intese con le Regioni (per altro,

previste al quarto comma dell'articolo in esame).

Di modo che è consentito augurarsi e prevedere che alla

omogeneità delle zone territoriali si faccia ricorso nel modo più

appropriato possibile e comunque rispondente alle tipiche necessità

locali, nel quadro del rispetto e della migliore tutela delle esigenze

di carattere unitario.

Alle Regioni in definitiva, con la corretta applicazione della

norma oggetto della denuncia, non viene impedito di operare, con gli

strumenti urbanistici, una autonoma e responsabile politica del

territorio: la loro attività al riguardo non è ridotta, in molti

casi, come sostiene la ricorrente, ad una mera applicazione di

decisioni che trovano aliunde la loro fonte.

La prefissione, in sede centrale, degli standard è quindi materia

suscettibile d'essere disciplinata attraverso l'esercizio della

funzione di indirizzo e di coordinamento.

E non vale, in contrario, il rilievo che almeno in un caso limite

(e cioè quando si fissino minimi tali da ledere il contenuto

essenziale del diritto di proprietà che è costituzionalmente

garantito) si versa in una materia che attiene ai principi fondamentali

dell'ordinamento e la cui disciplina è coperta da riserva di legge, ai

sensi dell'art. 42, comma secondo, della Costituzione. E ciò, per

escludere che sulla stessa materia lo Stato possa esercitare la

funzione di indirizzo e di coordinamento.

Per lo Stato, la possibilità che con atto avente forza di legge si

disciplini una data materia o se ne fissino i principi generali, non

esclude che sul terreno dell'attività amministrativa, ferme restando

le competenze delle Regioni a statuto ordinario, sia, attraverso

l'esercizio della ripetuta funzione, legittimamente perseguita la

tutela dell'interesse unitario che, come si è già ricordato,

rappresenta il limite di quella competenza ed il risvolto di esso.

6. - Ad avviso della Regione ricorrente la competenza regionale

sarebbe anche invasa a mezzo della disposizione dell'art. 12 del

decreto in esame con la quale, trasferiti alla Regione i provveditorati

alle opere pubbliche e gli uffici provinciali del Genio civile, si è

stabilito in ordine alla titolarità di detti organi, la permanenza

della preposizione esistente all'atto del trasferimento.

L'illegittimità costituzionale di detto articolo verrebbe in

rilievo sotto un duplice profilo: per ciò che sarebbe stata

unilateralmente stabilita la codipendenza di un organo da più enti e

sarebbe stato, sempre unilateralmente, addossato l'intero carico

finanziario alla Regione.

Con la norma oggetto di censura, in effetti, sono stati trasferiti

alle Regioni a statuto ordinario i detti uffici periferici del

Ministero dei lavori pubblici, con esclusione di date sezioni e di dati

uffici speciali del Genio civile e di particolari sezioni e servizi dei

provveditorati; e si è disposto che i provveditori alle opere

pubbliche e gli ingegneri capi continuassero ad essere preposti ai

rispettivi uffici, nonché alle sezioni, servizi ed uffici speciali

esclusi dal trasferimento.

Solo della seconda delle due norme, come si è visto, si lamenta in

sostanza la Regione ricorrente, e, ad avviso della Corte, non

fondatamente.

Indubbiamente, al trasferimento delle funzioni non poteva non

accompagnarsi quello del personale preposto agli uffici dello Stato e

che quelle funzioni esercitava. Una differente soluzione del problema

sarebbe stata oltre tutto illogica e avrebbe determinato una temporanea

difficoltà nella vita amministrativa delle Regioni.

D'altra parte non appare ingiustificato o irrazionale che i

funzionari preposti ai provveditorati e agli uffici provinciali del

Genio civile mantengano, quali organi dello Stato, la preposizione agli

uffici non trasferiti.

Tale situazione è prevista come temporanea, fino al riordinamento

dei servizi del Ministero dei lavori pubblici ai sensi della legge 28

ottobre 1970, n. 775. Ed in quanto tale, è del tutto ammissibile.

Come lo Stato provvederà a disciplinare la sorte del proprio

personale, così sin d'ora alle Regioni è consentita ampia facoltà di

strutturare gli uffici tecnici trasferiti, secondo le rispettive

esigenze, ovviamente nei limiti dei principi delle leggi dello Stato,

giusta l'art. 117, prima parte della Costituzione.

Siffatte possibilità, ammesse dalla stessa Avvocatura generale

dello Stato, concorrono a che sia considerata inconsistente la

lamentata denuncia dell'art. 12.

La regolamentazione del trasferimento e dello stato giuridico ed

economico del personale fino alla istituzione dei ruoli regionali ed

alla copertura dei relativi posti con il personale trasferito, non

poteva non essere disposta dal legislatore statale, data l'importanza

dei relativi problemi, e per il rispetto egualitario dei diritti e

delle legittime aspettative del personale trasferito. E per quanto

sopra detto, non compromette la libertà delle Regioni di strutturare

gli uffici trasferiti secondo le esigenze organizzative di ciascuna di

esse: la continuata preposizione a detti uffici dei provveditori e

degli ingegneri capi non presuppone e non comporta, infatti, che gli

uffici (trasferiti) debbano mantenere l'attuale strutturazione.

Ed infine, come è ammissibile che dati funzionari dipendano e

dalla Regione e dallo Stato (per l'esercizio delle funzioni attribuite

agli uffici riservati), così non è censurabile la disposta disciplina

in ordine all'incidenza del trattamento economico spettante al

personale trasferito. Tutt'al più si sarebbe potuto prevedere una

ripartizione dell'onere relativo, ma, come è facile osservare, le

funzioni trasferite sono di gran lunga più numerose e più impegnative

di quelle riservate, e quindi l'accolta soluzione potrebbe apparire,

soprattutto perché temporanea, del tutto equa e non lesiva del potere

di organizzazione degli uffici e del connesso dovere di sopportarne gli

oneri anche per il personale.

7. - Infine, secondo la Regione ricorrente, sarebbe stato violato

l'art. 117 della Costituzione, per cui la Regione è competente in tema

di organizzazione dei propri uffici, quando, con l'art. 20, comma

terzo, del d.P.R. n. 8 del 1972, si è stabilita una regolamentazione

per l'attribuzione dei posti risultati vacanti nei ruoli regionali dopo

il primo inquadramento del personale statale trasferito.

Senonché, l'avere previsto che sino ad un anno dall'entrata in

vigore delle singole leggi regionali sui ruoli organici, la metà dei

posti disponibili dopo l'inquadramento del personale statale

trasferito, debba essere conferita nelle singole qualifiche di tali

ruoli, per mezzo di concorsi di trasferimento riservati al personale di

pari qualifica e di ruoli corrispondenti già trasferito ad altra

Regione ai sensi del detto decreto, non integra una disposizione

invasiva della competenza regionale, violando il potere di

autorganizzazione spettante alle Regioni in relazione ai rispettivi

uffici.

Non giova osservare, come fa la Regione ricorrente, che l'invasione

c'è perché con il terzo comma dell'art. 20 si detta una disciplina

per un personale che proprio per effetto dell'avvenuto inquadramento,

non è più statale ma regionale. Non va trascurato, in contrario, che

la norma de qua è dettata per un personale statale, che diverrà

regionale solo dopo l'inquadramento nei ruoli, ed è destinata ad

operare per un breve periodo (e cioè per l'anno immediatamente

successivo alla entrata in vigore delle leggi regionali istitutive dei

ruoli regionali) e solo per la copertura di metà dei posti a quel

tempo ancora disponibili, ed in fatto opererà se ed in quanto verranno

dalle Regioni banditi entro quel periodo i previsti concorsi.

E per ciò non può non essere riconosciuto il conveniente peso

all'esigenza di salvaguardia delle posizioni del personale trasferito,

per cui la tutela di tali posizioni non si deve esaurire con il primo

inquadramento ma va opportunamente mantenuta sino a quando, nei tempi e

con le forme di cui al comma in esame, il personale già statale sia

messo in grado di conseguire la sua definitiva sistemazione nei ruoli

regionali.