Sentenza n. 140/1977

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti, per conflitto di attribuzione, sorti a

seguito:

a) della lettera 7 aprile 1975, n. 1/4C-91 del Commissario del

Governo per la Regione Friuli- Venezia Giulia, avente ad oggetto

"autorizzazione agli acquisti degli enti locali",

b) dei decreti 20 luglio e 25 agosto 1976 del Comitato provinciale

di controllo, con i quali il Comune di Gorizia veniva autorizzato ad

acquistare due appezzamenti di terreno; giudizi promossi

rispettivamente con ricorsi del Presidente della Regione Friuli-Venezia

Giulia, notificato il 6 giugno 1975 e depositato in cancelleria il 23

successivo, e del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il

16 novembre 1976 e depositato in cancelleria il 26 successivo, iscritti

al n. 21 del registro 1975 e al n. 37 del registro 1976.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri e della Regione Friuli- Venezia Giulia;

udito nell'udienza pubblica del 19 ottobre 1977 il Giudice relatore

Livio Paladin;

uditi l'avv. Gaspare Pacia per la Regione Friuli- Venezia Giulia,

ed il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con atto notificato il 6 giugno 1975, il Presidente della

Regione Friuli-Venezia Giulia ha proposto ricorso per conflitto di

attribuzione, impugnando la nota del 7 aprile 1975, n. 1/4C-91, nella

quale il Commissario del Governo presso quella Regione sosteneva la

competenza statale in materia di autorizzazioni agli acquisti

effettuati, a titolo oneroso o gratuito, dai Comuni, dalle Province e

dai loro consorzi.

La nota precisava che la Presidenza del Consiglio dei ministri

aveva deciso di discostarsi dall'orientamento precedentemente assunto

in conformità del parere 30 agosto 1967, numero 1797, della I Sezione

del Consiglio di Stato, per cui si riconosceva la competenza della

Regione Friuli-Venezia Giulia ad adottare i provvedimenti

autorizzativi; e ciò a seguito della sentenza 16 maggio 1973, n. 62

della Corte costituzionale, che aveva affermato la spettanza allo Stato

del potere di autorizzare Comuni e Province ad acquistare beni immobili

e ad accettare lasciti e donazioni. Sebbene tale sentenza riguardasse

un conflitto fra lo Stato ed una Regione a statuto ordinario, la nota

sosteneva che le argomentazioni della Corte non potevano non applicarsi

nei confronti delle stesse Regioni a statuto speciale. Pertanto la nota

concludeva che l'esercizio del potere di autorizzare gli acquisti dei

Comuni, delle Province e dei loro consorzi doveva venire riassunto dai

competenti organi dello Stato, senza che occorresse integrare o

modificare le relative norme di attuazione dello Statuto regionale

(d.P.R 26 giugno 1965, n. 960).

A sostegno del suo ricorso, il Presidente della Giunta regionale

rileva viceversa che la Regione Friuli-Venezia Giulia ha

ininterrottamente esercitato il potere autorizzativo in questione,

sulla base degli artt. 5, nn. 4, 5, e 60 dello Statuto regionale (legge

costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1), nonché delle corrispondenti

norme di attuazione (d.P.R. nn. 959 e 960 del 1965), quali sono state

interpretate dal ricordato parere della I Sezione del Consiglio di

Stato. In particolare, il ricorso assume che la Regione Friuli-Venezia

Giulia si troverebbe in una posizione diversa da quella spettante alle

Regioni ordinarie: sia perché l'art. 60 St. le conferisce

genericamente il "controllo sugli atti degli enti locali", senza fare

menzione dei controlli tipici "di legittimità" e "di merito", cui si

riferisce invece l'art. 130 Cost.; sia perché la Regione

Friuli-Venezia Giulia dispone di altre peculiari competenze,

concernenti il regime dei Comuni e delle Province, sia, finalmente,

perché la normativa contenuta nei d.P.R. nn. 959 e 960 del 1965

sarebbe essenzialmente unica e tale da riservare allo Stato- secondo

l'espressa previsione dell'art. 8 del d.P.R. n. 959-le sole

autorizzazioni all'accettazione di lasciti e donazioni da parte delle

istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza. Su questa base il

ricorso conclude chiedendo che si riaffermi la competenza regionale in

materia e che si annulli la nota impugnata.

2. - Si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, resistendo al ricorso della Regione. L'atto di costituzione

ribadisce che le motivazioni della sentenza n. 62 del 1973 sarebbero

inconciliabili con la tesi regionale della dimensione puramente locale

del fenomeno degli acquisti effettuati dai Comuni e dalle Province,

come pure con l'idea che le relative autorizzazioni siano riconducibili

agli ordinari controlli di merito. Al contrario, il potere

autorizzativo non avrebbe riguardo alla funzionalità degli enti

territoriali minori, bensì risponderebbe ad esigenze di carattere

generale, accomunanti persone giuridiche di ogni tipo ed estrazione; e

ricadrebbe perciò nella competenza istituzionale dello Stato.

La difesa della Regione ha quindi depositato una memoria, in cui si

argomenta che il d.P.R. n. 960 del 1965 avrebbe trasferito alla Regione

la generalità dei controlli, tipici ed atipici, ivi comprese le

autorizzazioni agli acquisti degli enti locali.

3. - Con atto notificato il 16 novembre 1976, il Presidente del

Consiglio dei ministri ha proposto a sua volta ricorso per conflitto di

attribuzione, impugnando due decreti rispettivamente datati 20 luglio e

25 agosto 1976, pervenuti alla Presidenza del Consiglio il 17 settembre

ed il 5 ottobre del medesimo anno, con i quali il Comitato provinciale

di controllo autorizzava il Comune di Gorizia ad acquistare altrettanti

appezzamenti di terreno. Il ricorso assume l'invasione di una

competenza che dovrebbe ritenersi riservata allo Stato, secondo i

criteri fissati dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 62 del

1973.

Si è costituita nel giudizio la Regione Friuli- Venezia Giulia,

insistendo anche a questi effetti nelle tesi già esposte. Considerato in diritto :

1. - Tanto il ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia, quanto

quello proposto dal Presidente del Consiglio dei ministri, hanno per

oggetto la spettanza del potere di autorizzare gli acquisti di immobili

e le accettazioni di lasciti e donazioni da parte dei Comuni, delle

Province e dei loro consorzi, nell'ambito della Regione stessa.

Pertanto i due conflitti si prestano ad essere congiuntamente risolti.

2. - Nel merito, è incontestato che tali autorizzazioni sono state

finora concesse dagli organi della Regione esercitanti il controllo

sugli atti degli enti locali. In questo senso, infatti, il d.P.R. n.

960 del 1965, che ha dettato le norme di attuazione dello Statuto

speciale in materia di controlli sogli atti delle Province, dei Comuni

e dei loro consorzi, è stato interpretato sia dalla Regione sia dallo

Stato: dalla Regione, che sin dall'inizio ha proclamato - mediante

l'art. 38 legge reg. 2 marzo 1966, n. 3 - l'"esclusività dei controlli

regionali", fatta eccezione per quanto altrimenti disposto dai decreti

presidenziali n. 959 e n. 960 del 1965; e dallo Stato stesso, non

appena la I Sezione del Consiglio di Stato, su richiesta della

Presidenza del Consiglio dei ministri, ha espresso il ricordato parere

30 agosto 1967, n. 1797.

Il problema che si pone a questo punto - per effetto della nota

commissariale del 7 aprile 1975, che ha dato origine agli attuali

conflitti - è se l'iniziale riparto delle attribuzioni sia stato

implicitamente contraddetto e superato dalla sentenza n. 62 del 1973,

con cui questa Corte ha riconosciuto alla competenza degli organi

statali le autorizzazioni degli acquisti effettuati dagli enti

territoriali minori, nell'ambito delle Regioni di diritto comune; o se

non si debba, viceversa, riconoscere in tal campo alla Regione

Friuli-Venezia Giulia una posizione particolare e privilegiata, tale

che quella giurisprudenza non potrebbe venirle riferita.

3. - Per affrontare la questione, non è determinante il ricorso

agli artt. 5, nn. 4 e 5, e 60 del relativo Statuto speciale, cui s'è

richiamata la difesa della Regione: dal momento che le generiche

previsioni statutarie di una competenza regionale propria, in tema di

"disciplina dei controlli previsti nell'articolo 60", di "ordinamento e

circoscrizione dei Comuni", di "controllo sugli atti degli enti

locali", da un lato non valgono e dall'altro non bastano a definire la

sorte del potere autorizzativo in esame.

Risolutivo è invece il confronto fra le norme statali che hanno

rispettivamente regolato i controlli sugli enti locali, in attuazione

dell'art. 130 della Costituzione e dell'art. 60 dello Statuto del

Friuli-Venezia Giulia. Da una parte, gli articoli 59 e 60 della legge

10 febbraio 1953, n. 62, hanno affidato agli appositi organi regionali

"il controllo di legittimità deferito al Prefetto ed alla Giunta

provinciale amministrativa", nonché la richiesta di riesame delle

deliberazioni già sottoposte all'approvazione della Giunta medesima;

sicché, su questa base, la Corte ha potuto affermare - nella sentenza

n. 62 del 1973-che alle Regioni sono stati conferiti i soli controlli

"per antonomasia", aventi un carattere generale e tipico, ferma

restando allo Stato la spettanza dei controlli particolari ed atipici,

quali le autorizzazioni agli acquisti degli enti locali. D'altra parte,

l'art. 1 del d.P.R. n. 960 del 1965 ha invece stabilito il principio

che "i controlli sugli atti delle Province, dei Comuni e dei loro

consorzi" rientrino nella competenza dell'Amministrazione regionale,

sia che spettassero "al Prefetto, alla Giunta provinciale

amministrativa ed al Consiglio di prefettura", sia che fossero svolti

dagli "organi governativi centrali". E già da questo esordio si può

dunque desumere - come ha chiarito a suo tempo la I Sezione del

Consiglio di Stato - che nello speciale ordinamento della Regione

Friuli- Venezia Giulia non vi è spazio per una sistematica

contrapposizione fra controlli tipici e controlli atipici, gli

uniattribuiti alla Regione stessa, gli altri tuttora assegnati - per lo

meno in via di massima - alle competenti autorità dello Stato.

Che la generalità dei controlli sugli atti degli enti locali,

larghissimamente concepiti, ricada comunque fra le attribuzioni

regionali, è poi confermato dalle successive previsioni del d.P.R. n.

960. Nel configurare una serie di eccezioni al principio informatore

dell'art. 1, tali norme considerano infatti - con l'intento di colmare

ogni lacuna - non solo certe forme di controllo atipico, ma anche

talune funzioni di amministrazione attiva, in quanto collegate od

interferenti con i controlli regionali. Così, specialmente, l'art. 3,

primo comma, precisa che "gli organi statali continuano ad esercitare

il controllo sugli atti relativi ai servizi di interesse generale dello

Stato..."; l'art. 3, terzo comma, dispone che "restano ferme le

attribuzioni surrogatorie demandate al Prefetto per l'adozione delle

ordinanze contingibili ed urgenti in materia di edilizia, polizia

locale ed igiene"; l'art. 4, primo comma, ritiene addirittura

necessario ribadire che spettano agli organi dello Stato i controlli

sugli organi dei Comuni e delle Province; l'art. 5, secondo comma,

affida ancora allo Stato "i provvedimenti di costituzione,

modificazione ed estinzione" dei consorzi fra Comuni e Province; l'art.

6, secondo comma, fa salve "le attribuzioni che le leggi vigenti

demandano... alla Commissione centrale per la finanza locale". Ed è

abbastanza evidente che queste ed altre simili riserve sarebbero state

superflue (o controproducenti) qualora il d.P.R. n. 960 si fosse

ispirato al criterio di conservare allo Stato - in linea di principio -

l'insieme dei controlli cosiddetti atipici.

D'altra parte, se l'autorizzazione agli acquisti dei Comuni e delle

Province non figura in questo dettagliato elenco di competenze statali

attinenti ai controlli sugli enti locali, ciò non è imputabile ad

un'accidentale dimenticanza del legislatore. Nell'art. 8 del d.P.R. 26

giugno 1965, n. 959, elaborato ed emanato contemporaneamente al d.P.R.

n. 960, si dispone in modo espresso, quanto alle istituzioni pubbliche

di assistenza e beneficenza operanti nella Regione Friuli-Venezia

Giulia, che "nulla è innovato circa le competenze degli organi statali

previsti dalla legge 21 giugno 1896, n. 218, e dal regolamento

approvato con regio decreto 26 luglio 1896, n. 361, per l'accettazione

di lasciti o donazioni". Sicché la circostanza che le autorizzazioni

agli acquisti non vengano affatto menzionate, relativamente agli enti

territoriali ricompresi nella Regione medesima, concorre a far

concludere che le norme di attuazione dello Statuto speciale hanno

voluto coinvolgerle nel trasferimento dei poteri di controllo già

spettanti allo Stato.

4. - Né si può dire che le norme di attuazione, così ricostruite

ed applicate, trasferiscano alla Regione Friuli-Venezia Giulia poteri

che non le spetterebbero secondo i criteri seguiti da questa Corte

nella sentenza n. 62 del 1973. L'originaria ragion d'essere

dell'istituto dell'autorizzazione agli acquisti effettuati dagli enti

morali di qualunque specie consisteva, in verità, nel prevenire

fenomeni considerati pregiudizievoli di pubblici interessi, facenti

capo allo Stato ed all'intera collettività nazionale. Ma nei riguardi

degli enti territoriali minori (nonché delle istituzioni pubbliche di

beneficenza) la successiva evoluzione dell'istituto stesso ha avuto ed

ha di mira la soddisfazione di esigenze che sono almeno in parte

diverse e più specifiche, in quanto peculiari delle istituzioni

autorizzate: come si ricava con chiarezza dall'art. 2 del citato r.d.

26 luglio 1896, n. 361, per cui le amministrazioni interessate

all'acquisto di beni stabili a titolo corrispettivo sono tenute a

dimostrare - in particolar modo - "la sicurezza dell'acquisto", "il

valore dello stabile da acquistare", "la convenienza dell'acquisto e la

disponibilità dei mezzi", anche in relazione all'"adempimento del fine

dell'ente".

Coerentemente con tali premesse, la giurisprudenza della Corte si

è espressa nel senso che l'autorizzazione agli acquisti di immobili ed

all'accettazione di lasciti e donazioni da parte di enti locali, pur

essendo "qualitativamente diversa dagli ordinari controlli di merito"

cui si riferisce l'art. 130, secondo comma, Cost., rappresenti pur

sempre "una particolarissima figura di controlli" sugli atti degli enti

medesimi (secondo le affermazioni rispettivamente contenute nelle sent.

n. 62 del 1973 e n. 139 del 1972). Sotto questo aspetto, la funzione in

esame si trova pertanto in quel rapporto di "stretta connessione" con

altre funzioni di sicura spettanza regionale, in vista del quale si

giustifica l'integrazione delle competenze attribuite alle Regioni (ai

sensi del principio direttivo enunciato dall'art. 1, terzo comma, n. 1,

della legge 22 luglio 1975, n. 382). E le norme di attuazione del

relativo Statuto fanno appunto intendere che tale integrazione si è

verificata, limitatamente agli enti territoriali minori sottoposti al

controllo della Regione Friuli-Venezia Giulia.