Sentenza n. 140/1972

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 6, n. 5, e

13, n. 2, del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4 (trasferimento alle Regioni

a statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di

assistenza sanitaria ed ospedaliera e dei relativi personali ed

uffici), promosso con ricorso del Presidente della Regione Liguria,

notificato il 18 febbraio 1972, depositato in cancelleria il 23

successivo ed iscritto al n. 3 del registro ricorsi 1972.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 24 maggio 1972 il Giudice relatore

Angelo De Marco;

uditi gli avvocati Lorenzo Acquarone e Francesco Pulvirenti, per la

Regione Liguria, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Michele

Savarese, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con decreto presidenziale 14 gennaio 1972, n. 4, emanato in forza

della delega contenuta nell'art. 17 della legge 16 maggio 1970, n. 281,

sono state trasferite alle Regioni a statuto ordinario le funzioni

amministrative statali in materia di assistenza sanitaria ed

ospedaliera.

L'art. 6, n. 5, di tale decreto contempla fra le materie per le

quali resta ferma la competenza degli organi statali "l'assistenza

sanitaria agli invalidi civili e agli altri soggetti di cui alla legge

30 marzo 1971, n. 118", per la quale, peraltro, il successivo art. 13,

n. 2, dispone che l'esercizio delle relative funzioni amministrative è

delegato alle Regioni.

La Giunta regionale della Liguria, in persona del suo presidente,

all'uopo autorizzato, ravvisando nelle due sopra richiamate

disposizioni, l'attribuzione, in punto di titolarità, almeno fino

all'entrata in vigore della riforma sanitaria, alla competenza di

organi statali l'assistenza sanitaria alle categorie di cittadini di

cui alla legge n. 118 del 1971 e ravvisando in tale attribuzione

l'invasione della sfera di competenza regionale, con atto notificato

alla Presidenza del Consiglio dei ministri il 18 febbraio 1972 e

depositato nella cancelleria di questa Corte il successivo 23 febbraio,

ha proposto ricorso a questa Corte, chiedendo la dichiarazione di

illegittimità costituzionale delle due norme come sopra denunciate.

A sostegno del gravame si deduce:

a) violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione nonché

della relativa VIII disposizione transitoria, in quanto tutta

l'assistenza sanitaria è attribuita dalla Carta costituzionale alle

Regioni e non vi è né è stato addotto alcun razionale motivo per

escludere da tale attribuzione l'assistenza sanitaria agli invalidi

civili;

b) eccesso di delega, con violazione dell'art. 76 della

Costituzione, sotto un duplice profilo, sia perché i criteri direttivi

della legge di delega impongono che, nelle materie indicate nell'art.

117 della Costituzione, le attribuzioni degli organi statali debbono

essere trasferite alle Regioni per settori organici, senza eccezioni,

mentre allo Stato può essere conservata soltanto la competenza per le

funzioni di indirizzo e coordinamento delle attività regionali che

attengono ad esigenze di carattere sanitario, esigenze che nella specie

non sussistono, sia perché nello schema di quello che poi è diventato

il d.P.R. n. 4 del 1972, che, ai sensi dell'art. 17 della legge n. 281

del 1970, era stato previamente sottoposto all'esame delle Regioni, la

materia in questione era interamente preveduta fra quelle da trasferire

alle Regioni e la impugnata variazione è stata introdotta senza previo

parere regionale.

Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

che, con l'atto di costituzione, depositato in cancelleria il 9 marzo

1972, chiede che il ricorso della Regione venga dichiarato

inammissibile o rigettato.

La inammissibilità viene eccepita soltanto in relazione al dedotto

vizio di omissione della richiesta di parere delle Regioni sul testo

del d.P.R. n. 4 del 1972 definitivamente approvato, in quanto tale

vizio non attiene alla lesione di una competenza della Regione ma ad un

aspetto procedurale del decreto delegato che non incide sulla materia

attribuita alla Regione stessa.

Comunque, il parere in questione è obbligatorio ma non vincolante,

epperò, una volta richiesto - come è stato richiesto - ben poteva il

Governo statale discostarsene.

La richiesta di rigetto viene, poi, motivata assumendosi che non vi

è stata né violazione dell'art. 117 della Costituzione, - né eccesso

di delega, in quanto la legge n. 118 sulle provvidenze a favore degli

invalidi civili contiene un piano di interventi globali a favore della

categoria, del quale l'assistenza sanitaria è solo un elemento

marginale, destinato, comunque, a cessare con l'entrata in vigore della

riforma sanitaria (art. 3 ).

Pertanto, sia l'art. 3 della legge n. 118 del 1971, sia gli

impugnati articoli del decreto delegato, costituiscono norme di

raccordo tra l'attuale assetto legislativo della materia e la riforma

sanitaria, cosicché non incidono sulla competenza regionale e tanto

meno la limitano, ma tendono soltanto ad una equa disciplina del

periodo transitorio tra il passaggio della materia alla Regione e la

definizione della riforma sanitaria.

Con memoria depositata il 12 maggio 1972, il patrocinio della

Regione ricorrente, a confutazione delle eccezioni di rito e di merito

contenute nell'atto di costituzione in giudizio del Presidente del

Consiglio dei ministri, deduce, in sostanza, quanto segue:

a) la violazione dell'art. 76 della Costituzione, in riferimento

alle difformità tra il testo del decreto delegato sottoposto al parere

delle Regioni e quello successivamente approvato, è stata dedotta non

per denunziare un vizio del procedimento, ma per dimostrare che la

stessa interpretazione della legge di delega, implicita nel primo testo

del decreto delegato, sta a meglio dimostrare e confermare la

violazione degli articoli 117 e 118 della Costituzione.

Di qui l'infondatezza della eccezione di inammissibilità del

ricorso e la conferma, invece, della sua fondatezza;

b) la fondatezza in merito del ricorso e la inconsistenza delle

deduzioni, al riguardo, dell'Avvocatura generale dello Stato trovano,

poi, piena conferma nei principi affermati dalla Corte con la sentenza

4 marzo 1971, n. 39, nonché nell'art. 34 di quella legge 30 marzo

1971, n. 118, che viene invocata a sostegno della tesi di legittimità

costituzionale delle impugnate disposizioni. Considerato in diritto :

1. - Il decreto del Presidente della Repubblica 14 gennaio 1972, n.

4, emanato in forza della delega conferita al Governo dall'art. 17

della legge n. 281 del 1970, dispone il trasferimento delle funzioni

amministrative esercitate dagli organi centrali e periferici dello

Stato in materia di assistenza sanitaria, nelle sue fasi di intervento

preventivo, curativo e riabilitativo, alle Regioni a statuto ordinario

per il rispettivo territorio.

L'art. 1 di tale decreto elenca, poi, dettagliatamente le

attribuzioni trasferite e, fra queste, gli artt. 2 e 3 espressamente

prevedono le attribuzioni in materia di assistenza ospedaliera nonché

le attribuzioni di vigilanza e tutela in ordine agli enti, consorzi,

istituti ed organizzazioni locali operanti nella materia di assistenza

sanitaria ed ospedaliera.

Senonché l'art. 6 elenca ben 23 ordini di attribuzioni per le

quali restano ferme le attuali competenze degli organi statali ed, in

particolare, al n. 5, quelle relative "all'assistenza sanitaria agli

invalidi civili ed agli altri soggetti di cui alla legge 30 marzo 1971,

n. 118, fino all'entrata in vigore della riforma sanitaria",

l'esercizio delle quali, peraltro, con l'articolo 13, n. 2, sempre fino

all'entrata in vigore della riforma sanitaria, viene delegato alle

Regioni, per il relativo territorio.

Come si è esposto in narrativa, la Regione Liguria ha impugnato i

sopra citati artt. 6, n. 5, e 13, n. 2, del d.P.R. n. 4 del 1972

davanti a questa Corte, chiedendone la dichiarazione di illegittimità

costituzionale: a) per violazione degli artt. 117 e 118 della

Costituzione, nonché della relativa VIII disposizione transitoria, in

quanto tutta la materia dell'assistenza sanitaria è attribuita dai

citati articoli della Carta costituzionale alle Regioni e non vi è né

è stato addotto alcun razionale motivo per escludere da tale

attribuzione l'assistenza sanitaria agli invalidi civili; b) per

eccesso di delega, con violazione dell'art. 76 della Costituzione, sia

perché il trasferimento non è stato effettuato "per settore organico"

come prescritto dall'art. 17, lett. b), della legge n. 281 del 1970,

sia perché lo schema di quello che poi è diventato il d.P.R. n. 4 del

1972, sottoposto al parere della Regione, prescritto dal citato art.

17, non conteneva le norme impugnate, che vennero, quindi, introdotte

senza tale parere; c) per contraddittorietà, in quanto la delega alla

Regione, ai sensi dell'art. 118 della Costituzione, dell'esercizio di

funzioni che lo Stato si è riservato, denunzia chiaramente che quelle

funzioni ben possono essere esercitate dalla Regione, jure proprio e

non per delega.

2. - Poiché, in seguito alla eccezione di inammissibilità del

ricorso, per quanto attiene alla difformità tra lo schema del decreto

n. 4 del 1972, sul quale è stato chiesto il parere delle Regioni a

statuto ordinario, ed il testo definitivo, sollevata dall'Avvocatura

dello Stato, il patrocinio della Regione ha chiarito di aver denunziato

quella difformità al solo fine di rafforzare la tesi della violazione

degli artt. 117 e 118 della Costituzione, con la circostanza di fatto

che, in un primo tempo, lo stesso Governo non aveva posto,

evidentemente perché ne ammetteva la illegittimità, quei limiti

contro i quali la Regione è insorta e di fronte a questo chiarimento

l'Avvocatura dello Stato non vi ha insistito, quella eccezione può

ritenersi superata sull'accordo delle parti e si può, quindi, passare

all'esame del ricorso, nei termini che risultano da quanto precede.

3. - Prima di procedere a tale esame è necessario richiamare

taluni principi che questa Corte ha già affermati con la sentenza n.

39 del 1971 e confermati ulteriormente, chiarendoli e precisandoli, con

le sentenze n. 138 e n. 139 del 1972.

Anzitutto si è chiarito (sentenza n. 39 del 1971) quale sia il

significato da attribuire alle norme di delega contenute nelle lettere

a) e b) dell'art. 17 della legge n. 281 del 1970 e specie al concetto

di trasferimento "per settori organici di materia".

Fermo rimanendo il principio che il trasferimento deve riferirsi

alle intere materie contemplate nell'art. 117 della Costituzione,

evitando quel frazionamento che è sempre fonte di incertezze e di

contestazioni, si è chiarito che si deve, peraltro, assicurare

l'unità d'indirizzo che sia di volta in volta richiesta dal prevalere

- conforme alla Costituzione - di esigenze unitarie che debbono bensì

essere coordinate, ma non sacrificate agli interessi regionali.

Con le sentenze n. 138 e n. 139 del 1972 questi concetti sono stati

ulteriormente precisati e possono riassumersi nella formula che il

criterio fondamentale di identificazione del "settore organico di

materia" sia quello che alle Regioni spettino solo poteri inerenti ad

interessi a livello regionale.

Nell'applicazione concreta, peraltro, questa formula, in apparenza

tanto chiara, incontra notevoli difficoltà, in quanto presuppone una

esatta ricognizione, non sempre agevole, del contenuto sostanziale e

funzionale, e non semplicemente nominalistico, delle materie da

trasferire.

Se ne ha prova nel decreto in esame che, come sopra si è notato,

all'art. 6 contiene l'elencazione di ben 23 ordini di attribuzioni, che

restano riservate allo Stato e che, in linea generale, sembrerebbero

riguardare funzioni effettivamente riferibili ad interessi unitari, non

limitabili all'ambito del territorio regionale.

Come se non bastasse, la materia sanitaria nel suo complesso forma

oggetto di una vasta riforma, notoriamente in corso, che,

indubbiamente, dovrebbe contenere una più razionale e funzionale

ripartizione delle sfere di competenza statale e regionale, in

relazione ai rispettivi interessi unitari o locali.

Il legislatore delegato si è trovato, quindi, nella necessità di

evitare, nei limiti del possibile, sostanziali mutamenti allo status

quo, suscettibili di essere travolti da quella riforma, all'entrata in

vigore della quale, del resto, va limitata la validità delle norme

adottate.

In conformità con gli esposti principi e nel quadro della

razionale distribuzione che ne deriva, alla stregua di quanto si è

premesso, vanno esaminate le questioni che formano oggetto del presente

giudizio.

4. - La legge n. 118 del 1971 - che pur è ispirata a tale rispetto

delle autonomie regionali da disporre, all'art. 34, che le sue

disposizioni, limitatamente alle materie di cui all'art. 117 della

Costituzione, cesseranno di avere efficacia in corrispondenza e

all'atto dell'entrata in vigore della legislazione regionale nelle

materie medesime - contiene un complesso organico di norme che, oltre

ad interessare le sfere di competenza di ben tre Ministeri (Interno,

Lavoro e previdenza sociale, Sanità), in modo non facilmente

scindibile, sono tra di loro connesse in guisa tale da costituire un

sistema razionalmente articolato e diretto al fine di recuperare ed

inserire nella vita sociale gli invalidi civili e le altre persone in

essa contemplate, attraverso tutti i mezzi possibili, che vanno da cure

sanitarie altamente specializzate e dall'applicazione di sistemi

educativi del pari altamente specializzati, fino alla concessione di

una particolare pensione.

Anche se la parte attinente all'assistenza sanitaria,

contrariamente a quanto assume l'Avvocatura generale dello Stato, ben

lungi dall'essere marginale, è forse la più importante, essa

presenta, tuttavia, più delle altre, una esigenza di alta

specializzazione, che richiede la predisposizione di particolari

istituti, attualmente non in tutte le Regioni esistenti, tanto che

l'art. 3, primo comma, prevede l'avviamento degli assistiti a centri di

recupero di altra Regione viciniore a quella di appartenenza, sia pure

soltanto in casi di comprovata necessità.

Dunque, ci si trova di fronte ad una materia della quale lo Stato

non soltanto ha riconosciuto un carattere unitario tale da

addossarsene, almeno allo stato della legislazione, l'onere finanziario

non indifferente, ma che soprattutto, ripetesi, presenta esigenze e

caratteristiche tali che non tutte le Regioni attualmente sono in grado

di soddisfare.

Tanto, comunque, in base ai principi sopra richiamati, basta ad

escludere che le norme impugnate violino gli artt. 117 e 118 della

Costituzione e relativa VIII disposizione transitoria, nonché l'art.

76 della Costituzione, in riferimento all'art. 17 della legge n. 281

del 1970.

In particolare, per quanto riguarda la denunziata violazione

dell'art. 118 della Costituzione, sotto il profilo della

contraddittorietà, deve rilevarsi che, una volta riconosciuta la

legittimità costituzionale della riserva allo Stato di determinate

attribuzioni, il fatto che ne sia stato delegato alla Regione

l'esercizio concreto, nell'ambito del territorio regionale, rientra nei

limiti della potestà attribuita allo Stato dal secondo comma della

norma costituzionale di cui si lamenta la violazione e, ben lungi dal

contraddirla, conferma la titolarità statale di quelle attribuzioni.

Il ricorso, pertanto, dev'essere dichiarato infondato.