Sentenza n. 140/1970

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

ministri, notificato il 19 novembre 1969, depositato in cancelleria il

25 successivo ed iscritto al n. 11 del registro ricorsi 1969, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del Presidente

della Giunta regionale del Friuli-Venezia Giulia 8 settembre 1969, n.

98, che approva il regolamento per l'esecuzione della legge regionale

24 luglio 1969, n. 17, relativa all'esercizio dell'uccellagione nel

territorio della Regione Friuli-Venezia Giulia.

Visto l'atto di costituzione della Regione Friuli-Venezia Giulia;

udito nell'udienza pubblica dell'8 aprile 1970 il Giudice relatore

Giuseppe Chiarelli;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese,

per il Presidente del Consiglio dei ministri, e l'avvocato Gaspare

Pacia, per la Regione.

Ritenuto in fatto :

Il Presidente della Giunta regionale del Friuli-Venezia Giulia,

con decreto 8 settembre 1969, n. 98, emanava il Regolamento per

l'esecuzione della legge regionale 24 luglio 1969, n. 17, relativa

all'esercizio dell'uccellagione nel territorio della Regione.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato conflitto di

attribuzione con ricorso ritualmente notificato e depositato il 25

novembre 1969. In esso si sostiene che il detto decreto ha esorbitato

dai limiti della competenza regionale e ha invaso quella dello Stato,

in quanto avrebbe violato la riserva di legge penale a favore di

quest'ultimo, con l'abolire ipotesi di reato previste dalla

legislazione statale e col depenalizzare ipotesi di condotta da questa

ritenute perseguibili penalmente, in violazione degli artt. 25, secondo

comma, della Costituzione e 4, n. 3, dello statuto speciale.

Nel ricorso si precisa che non si contesta la legittimità formale

del regolamento impugnato, ma si denuncia la illegittimità del suo

contenuto. E poiché tale contenuto è conforme alla legge regionale

24 luglio 1969, n. 17, si profila l'opportunità che nel presente

giudizio sia sollevato dalla stessa Corte un incidente di legittimità

costituzionale di detta legge.

È intervenuto il Presidente della Giunta regionale, rappresentato

e difeso dall'avv. Gaspare Pacia, con deduzioni depositate il 6

dicembre 1969. In esse si eccepisce l'inammissibilità del ricorso,

sostanzialmente rivolto contro la legge regionale n. 17 del 1969.

Poiché il Consiglio dei ministri non ritenne a suo tempo di promuovere

la questione di legittimità costituzionale in via principale, non è

ammissibile - si sostiene dalla difesa della Regione - un gravame

rivolto al medesimo scopo, con elusione della norma dell'art. 29 dello

statuto sul punto della legittimazione ad agire (Presidente del

Consiglio in luogo del Consiglio dei ministri) e sul punto del termine

perentorio ivi stabilito.

Nel merito si osserva che il principio della riserva di legge in

materia penale non esclude una limitata competenza della Regione nelle

materie in cui la disciplina legislativa ha un necessario contenuto di

precetti e divieti e di disposizioni penali, come quella sulla caccia.

Nella memoria depositata il 24 marzo 1970, la difesa del

Presidente del Consiglio ha controdedotto, sull'eccezione di

inammissibilità del ricorso, che nel presente giudizio per conflitto

di attribuzione non esiste una preclusione a sollevare l'incidente di

legittimità costituzionale della legge regionale, di cui l'atto

impugnato costituisce il regolamento di esecuzione, data l'autonomia

di tale atto rispetto alla legge che formerebbe oggetto del giudizio

incidentale di legittimità costituzionale.

Nel merito, la medesima memoria e quella depositata dalla difesa

della Regione il 26 marzo 1970 hanno ribadito le tesi delle due parti,

che sono state successivamente svolte nella discussione orale. Considerato in diritto :

1. - Col ricorso del Presidente del Consiglio è stato sollevato

conflitto di attribuzione nei confronti della Regione Friuli-Venezia

Giulia, in relazione al decreto del Presidente della Giunta regionale

8 settembre 1969, n. 98, che approvava il Regolamento per l'esecuzione

della legge regionale sulla uccellagione 24 luglio 1969, n. 17. Col

ricorso si chiede altresì che la Corte rimetta previamente davanti a

se stessa, in via incidentale e ai sensi dell'art. 23 legge 11 marzo

1953, n. 87, la questione di legittimità costituzionale della detta

legge regionale. Secondo l'assunto del ricorrente, la legge e il

regolamento contrasterebbero con gli artt. 4, n. 3, dello statuto

speciale, e 25, comma secondo, della Costituzione, in quanto avrebbero

sovrapposto, anche in materia penale, la normativa regionale a quella

generale e non derogabile dello Stato.

2. - Si presenta come preliminare l'indagine sull'ammissibilità

del ricorso, negata dalla difesa della Regione.

In proposito va osservato che nel ricorso si riconosce la "natura

meramente esecutiva ed applicativa del regolamento impugnato, che

ripete il contenuto sostanziale delle sue disposizioni proprio dalla

legge regionale". Tale affermazione trova conferma nel confronto dei

due testi, e in particolare delle disposizioni che si assume

contrastino con norme costituzionali.

Infatti l'art. 1 del regolamento trova rispondenza nell'art. 2

della legge, il quale consentiva l'uccellagione con i mezzi ivi

indicati, e rinviava al regolamento stabilire le modalità d'impiego

dei detti mezzi: ciò che il regolamento ha fatto, limitando e non

estendendo l'esercizio dell'uccellagione, ammesso dalla legge. L'art. 2

del regolamento precisa i compiti del Comitato provinciale della

caccia nell'esercizio della facoltà di autorizzare deroghe, ad esso

attribuita dall'art. 6 della legge, e pone le cautele da questo

previste ad evitare abusi. Gli artt. 9, 10 e 11 del regolamento

riguardano l'applicazione delle sanzioni stabilite dall'art. 14 della

legge, regolandone (artt. 10 e 11) il procedimento di irrogazione e

prevedendo i mezzi di difesa dell'interessato. Egualmente

all'esecuzione della legge attengono tutte le altre norme del

regolamento.

Esattamente pertanto si afferma nel ricorso che il regolamento de

quo collima con la legge regionale, e si precisa che, rispetto ad

esso, "non si contesta la legittimità del potere regolamentare quanto

alla sua fonte e alla sua forma, ma quanto al suo contenuto",

soggiungendo che, corrispondendo tale contenuto alla precettiva

sostanziale della legge, "è questa che si pone in contrasto con le

norme dello statuto e della Costituzione".

Se non che da queste stesse affermazioni risulta che l'atto

impugnato non presenta quel carattere di provvedimento autonomo, che

condiziona la proponibilità del ricorso per conflitto di

attribuzione.

Secondo quanto la Corte ha avuto ripetute occasioni di rilevare,

perché possa configurarsi tale conflitto occorre vi sia stata una

manifestazione concreta e autonoma di un potere di cui si contesta

l'appartenenza (sent. n. 12 del 1957; n. 164 del 1963), e si è

ulteriormente precisato che si richiede ricorra l'ipotesi

dell'illegittimo esercizio di un potere altrui, da cui consegua la

menomazione di una sfera di attribuzioni costituzionalmente assegnate

ad altro soggetto (sent. n. 110 del 1970).

Vengono invece a mancare i termini del conflitto se l'atto

impugnato è meramente strumentale o esecutivo di altro atto, e non

viene contestata la competenza a emanare l'atto esecutivo, giacché in

tal caso il giudizio sul conflitto così proposto sarebbe inidoneo a

ristabilire l'ordine delle competenze, secondo la destinazione propria

del giudizio costituzionale per conflitto di attribuzione (v. sent. n.

32 del 1958 e n. 63 del 1965).

Nel caso presente non si nega dal ricorrente la competenza della

Regione a emanare il regolamento esecutivo di una legge della stessa

regione in materia di caccia e pesca, di sua competenza, né si

deducono vizi intrinseci dell'atto impugnato; ma sostanzialmente e

dichiaratamente si afferma che l'illegittimo esercizio di un potere

dello Stato si è concretato nella legge che ha preceduto il

regolamento. In tal modo l'oggetto del giudizio si sposta dal

regolamento alla legge e alla sua legittimità costituzionale, e si

palesa pertanto impropronibile il ricorso per conflitto di

attribuzione.

3. - La mancanza di una questione sulla competenza, riferibile

all'atto impugnato come atto autonomo, esclude altresì la

possibilità della introduzione nel presente giudizio di un giudizio

incidentale di legittimità costituzionale.

Non vi è dubbio che la Corte possa sollevare davanti a se stessa,

in un giudizio per conflitto di attribuzione, un incidente di

costituzionalità di una legge sulla quale si basi l'atto impugnato

(v. ord. n. 22 del 1960; n. 57 del 1961; n. 73 del 1965). Ma occorre

che si sia in presenza di un conflitto di attribuzione validamente

proposto; occorre cioè che la questione relativa alla competenza a

emanare l'atto impugnato sia autonoma e distinta dalla questione di

legittimità costituzionale della legge, anche se dalla pronuncia su

quest'ultima può discendere come conseguenza la pronuncia sulla prima

(art. 27 legge 11 marzo 1953, n. 87). Tali sono i casi (come quelli

precedentemente sottoposti alla Corte) in cui col ricorso per

conflitto si deduce che l'atto impugnato esorbita dalla competenza del

soggetto che lo ha emesso e subordinatamente si prospetta l'ipotesi

che, ove l'atto sia stato emesso nell'esercizio di un potere

attribuito da una legge, questa sia costituzionalmente illegittima. In

questi casi la Corte è chiamata a decidere, in via principale, sulla

questione di competenza, eventualmente risolubile indipendentemente

dall'altra questione di legittimità costituzionale della legge, e in

via incidentale, ove ne ricorrano gli estremi, su quest'ultima, nella

quale ipotesi vi sarà rapporto di conseguenzialità tra le due

pronuncie.

Nel caso in esame, la legge regionale non è attributiva di

competenze, e nell'emanazione del regolamento la Regione non ha fatto

uso di un potere da essa derivante. Secondo l'assunto del ricorrente,

come si è già rilevato, l'asserito esercizio di un potere statale si

è concretato non nel regolamento, ma nella legge, così che la

domanda di risoluzione del conflitto di competenza si identifica con

la domanda di pronuncia sulla legittimità costituzionale della legge

ed è da essa assorbita. Sostanzialmente, col ricorso si solleva non un

conflitto di attribuzione, ma una questione di legittimità

costituzionale di una legge a suo tempo non impugnata.

Ma, com'è noto, l'impugnativa in via principale delle leggi della

Regione da parte dello Stato (o dello Stato o di altra Regione da

parte della Regione) è sottoposta dall'ordinamento dei giudizi

costituzionali a termini perentori.

La ragione della inderogabilità di tali termini sta nella

esigenza che il tempestivo intervento dei soggetti legittimati a

proporre l'impugnativa eviti l'indefinito protrarsi di una situazione

di incertezza sulla legittimità costituzionale delle leggi.

È vero che il ricorso incidentale da parte di terzi può sempre

portare alla dichiarazione di illegittimità costituzionale di una

legge; ma se ciò è ammesso a garanzia dei destinatari delle leggi, a

garanzia, nei loro stessi confronti, della certezza del diritto si

richiede che Stato e Regione intervengano in termini tassativamente

fissati a promuovere direttamente il giudizio di legittimità

costituzionale.

Tale garanzia verrebbe meno se, con la possibilità di sollevare

conflitti di attribuzione per atti meramente esecutivi o applicativi,

restasse aperta indefinitamente nel tempo la possibilità della

impugnativa delle leggi da parte di soggetti che hanno omesso di

proporla in via diretta, nei termini stabiliti dalle norme che regolano

l'azione dei soggetti e degli organi costituzionali al fine di

assicurare il rispetto della Costituzione e l'unità dell'ordinamento

giuridico positivo.

Le esposte considerazioni impediscono di scendere al merito della

questione di legittimità costituzionale della legge regionale 24

luglio 1969, n. 17, che potrà sempre formare oggetto di impugnativa,

in via incidentale, in eventuali giudizi davanti alla Autorità

giudiziaria ordinaria o amministrativa.