Sentenza n. 140/1968

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge 18 marzo

1968, n. 444, recante "Ordinamento della scuola materna statale",

promosso con ricorso del Presidente della Regione Trentino-Alto Adige,

notificato il 20 maggio 1968, depositato in cancelleria il 29

successivo ed iscritto al n. 10 del Registro ricorsi 1968.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 20 novembre 1968 la relazione del

Giudice Giuseppe Branca;

uditi l'avv. Giuseppe Guarino, per la Regione, ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Michele Savarese, per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - La Regione Trentino-Alto Adige, con ricorso e con memorie

depositati il 29 maggio e il 7 novembre 1968, ha denunciato la legge 18

marzo 1968, n. 444, recante: "Ordinamento della scuola materna

statale": la legge - premette la Regione - o è inestensibile alle

provincie di Trento e di Bolzano o viola, rispetto ad esse, gli artt.

5, 6 e 116 della Costituzione e 5, 12, 13, 15, 92 e 95 dello Statuto

Trentino-Alto Adige.

La Regione propende per la prima alternativa sia perché non è

credibile che, a oltre 20 anni dall'emanazione dello Statuto regionale,

che attribuisce alle provincie competenza legislativa e amministrativa,

lo Stato abbia interferito su di esse, tanto più che la provincia di

Bolzano ha già concorso alla creazione e alla gestione d'un certo

numero di scuole materne; sia perché dai lavori preparatori risulta

che nell'applicazione della legge si sarebbe dovuto tener conto di tali

competenze;

sia perché, diversamente, sarebbe inspiegabile come, a differenza

da altre occasioni, il legislatore statale non abbia salvaguardato

l'autonomia provinciale e la parità dei gruppi linguistici

(appartenenza del personale alla stessa lingua materna degli alunni:

art. 15 dello Statuto; ruoli provinciali distinti per insegnanti e

assistenti e concorsi speciali per direttrici, ispettrici e altro

personale riservati agli appartenenti al gruppo linguistico della

scuola; consigli di insegnanti e di direzione diversi per scuole dei

tre gruppi).

Se ciò non fosse, la legge sarebbe illegittima perché avrebbe

dovuto dettare le norme di coordinamento con la competenza provinciale

così come è certo che deve fare la Regione nei confronti dello Stato

(sent. 1957 n. 25 della Corte costituzionale). Nel campo della

competenza normativa primaria lo Stato, fino a quando non si muove la

Regione, può legiferare anche minutamente, perché, non facendolo né

questo né quella, si produrrebbe un vuoto legislativo (e tale è il

caso a cui si riferisce la sentenza n. 21 del 18 marzo 1959, su cui

farà leva la difesa statale). Ma le scuole materne rientrano nella

materia riservata alla competenza provinciale concorrente: e in questo

campo, mentre sono valide le leggi statali emanate entro tre anni dalla

Costituzione (così devono essere intesi l'art. 92 dello Statuto e la

disposizione IX della Costituzione), non se ne possono emettere di

nuove che contengano una disciplina "dettagliata". Lo Stato può, anzi

deve emanare le leggi cornice determinando, con esse, principi entro

cui gli organi provinciali o regionali eserciteranno la propria

potestà legislativa secondaria; ma, come sarebbe pacifico in dottrina,

se non si limita ad esse, annulla la competenza regionale in aperta

violazione dello Statuto regionale e dell'art. 117 della Costituzione.

Perciò la legge denunciata, dato che disciplina la materia con norme

compiute e dettagliate, sarebbe manifestamente illegittima.

In particolare l'art. 3 della legge n. 444 violerebbe lo Statuto

perché attribuisce al Ministro per la pubblica istruzione di concerto

col Ministro del tesoro la determinazione del piano annuale di

creazione di nuove sezioni di scuole materne statali, determinazione

che invece è di competenza provinciale; l'art. 6, disciplinando gli

oneri per l'edilizia, l'attrezzatura e l'arredamento delle scuole

materne, non terrebbe conto della competenza primaria attribuita alla

Regione nel campo dei lavori pubblici di interesse regionale (art. 4,

n. 5, dello Statuto): interesse rivelato, nella materia, dalla

competenza legislativa provinciale ex art. 12 dello Statuto;

altrettanto si dica degli artt. 9, 10, 11, 12, 13, 19, 20 e 26 che

prevedono ruoli e concorsi unici, nazionali o provinciali, una sola

segretaria ed una sola assistente e un solo consiglio di direzione o di

insegnanti per ogni direzione scolastica o scuola e, transitoriamente,

un potere di vigilanza dato all'ispettore scolastico e al direttore

didattico: insomma, nessuna considerazione per i gruppi linguistici.

2. - La difesa statale, nell'atto e nella memoria depositati il 7

giugno e il 30 ottobre 1968, risponde che innanzi tutto la domanda, con

cui la Regione chiede alla Corte una dichiarazione di inapplicabilità

della legge n. 444 nel territorio trentino, è inammissibile; che

comunque la legge è legittima proprio perché contiene i principi

senza i quali la Regione (melius, le provincie) non potrebbe esercitare

la propria potestà legislativa concorrente (art. 5 dello Statuto):

perciò, fino a quando la Regione non avrà legiferato svolgendo quei

principi, la legge statale ha piena e totale applicazione nel

territorio tridentino (sentenza n. 21 del 1959 della Corte

costituzionale); che la giurisprudenza della Corte è tutta in questi

termini: la sentenza del 1968 n. 108 ha anzi affermato che la Regione

Friuli-Venezia Giulia, in fatto di scuole materne, ha solo potestà di

integrazione e d'attuazione delle leggi statali: e analogamente aveva

deciso per il Trentino-Alto Adige la sentenza n. 92 a proposito d'una

legge di pianificazione statale sull'edilizia scolastica; che questa

Regione (melius, le provincie) potrà subito emanare le proprie norme

integrative ed esplicare la propria potestà amministrativa; che,

infine, se essa ha istituito e gestito scuole materne, lo ha fatto

nella sua qualità di ente autarchico territoriale, non già

nell'esercizio di potestà statutaria.

3. - Nella discussione orale le parti hanno riaffermato le proprie

tesi: la Regione soprattutto insistendo sull'esistenza d'una complessa

struttura amministrativa regionale (legittimata dalla norma statutaria)

di cui la legge non ha tenuto alcun conto, lo Stato replicando che,

appunto, questa situazione di fatto potrà essere legittimata con

provvedimenti regionali resi possibili dalla legge impugnata. Considerato in diritto :

1. - La legge impugnata (18 marzo 1968, n. 444) non contiene

soltanto un programma per l'istituzione di nuove scuole materne statali

e il finanziamento della relativa edilizia; ma disciplina l'intera

materia delle scuole di questo tipo assorbendo in esse anche i

preesistenti giardini d'infanzia e le scuole collegate alle magistrali

statali.

La legge si applica in tutto il territorio dello Stato, in

"ciascuna provincia" (art. 3), e perciò anche nella Regione

Trentino-Alto Adige, non avendo questa, tra l'altro, una propria

legislazione. Rimane dunque assorbita l'eccezione di inammissibilità

proposta dalla difesa dello Stato, secondo cui questa Corte non

potrebbe pronunciarsi sull'inapplicabilità delle norme al territorio

regionale (eccezione, del resto, non accoglibile poiché la Corte, ai

fini del giudizio di costituzionalità, deve interpretare la legge

impugnata e pertanto, se occorra, accertarne l'efficacia spaziale).

2. - In verità sulle scuole materne la Provincia di Bolzano aveva

tentato di legiferare con poche norme, innanzi tutto attribuendo alla

Giunta Provinciale "le potestà amministrative già esercitate dagli

organi centrali dello Stato" (art. 1); ma il testo di legge (19 ottobre

1955) non era stato poi promulgato proprio perché, sull'art. 1, questa

Corte aveva emesso pronuncia di illegittimità costituzionale (sentenza

1957 n. 25): la sentenza precisava che il coordinamento delle potestà

regionali (provinciali) con quelle statali, in fatto di scuole materne,

non si sarebbe potuto attuare senza "la partecipazione e l'intervento

dello Stato"; intervento che con ciò si riteneva necessario, in un

campo di legislazione ripartita, oltreché per l'esercizio provinciale

di attività amministrativa, per l'esercizio provinciale di potestà

legislativa.

Cosicché, se le provincie non hanno finora legiferato, non è

dipeso dalla loro volontà, ma dall'assenza di norme statali che

delimitassero e coordinassero le reciproche competenze; d'altra parte

la legge impugnata, disciplinando largamente la materia perfino sui

ruoli, sui concorsi e sullo stato giuridico per personale scolastico,

ne copre tutta l'area: con il che impedisce alle provincie, fino a

quando essa è in vigore, di esercitare la propria potestà e vanifica

la norma statutaria (v. art. 5, comma primo, e art. 12, n. 2, dello

Statuto regionale).

La difesa statale invoca l'art. 92 dello Statuto tridentino; ma la

norma, attribuendo valore alle norme dello Stato "fino a quando non sia

diversamente disposto da leggi regionali o provinciali", presuppone che

queste possano essere emanate dalla Regione o dalle provincie. Perciò

non è applicabile alla situazione determinatasi con la legge statale

n. 444, che invece preclude alle provincie l'esplicazione della propria

potestà legislativa.

Se ne ricava che la legge impugnata è illegittima, per la

violazione dell'art. 12, n. 2 dello Statuto, nella parte in cui si

applica alla Regione Trentino-Alto Adige; nella quale ultima,

disposizioni analoghe potranno trovare ingresso solo dopo che lo Stato,

con proprie norme, avrà determinato e coordinato reciproche sfere di

competenza e potestà.