Sentenza n. 14/1956

ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso proposto dal Presidente della Regione Trentino-Alto Adige,

rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Persico e Raffaele

Resta, per la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli

artt. 49, 50, 51, 52 e 53 del decreto del Presidente della Repubblica

30 giugno 1951, n. 574, contenente Norme di attuazione dello Statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige, notificato il 18 febbraio 1956 e

depositato in cancelleria il 25 febbraio 1956:

Vista la costituzione in giudizio del Presidente del Consiglio dei

Ministri avvenuta col deposito delle deduzioni in cancelleria il 9

marzo 1956;

Udita all'udienza pubblica del 23 maggio 1956 la relazione fatta

dal Giudice Nicola Jaeger;

Uditi gli avvocati Giovanni Persico e Raffaele Resta per la Regione

Trentino-Alto Adige e il sostituto avvocato generale dello Stato

Marcello Frattini.

Ritenuto, in fatto:

Con deliberazione in data 31 gennaio 1956 il Consiglio regionale

del Trentino-Alto Adige decideva la impugnazione davanti alla Corte

costituzionale delle norme contenute negli artt. 49, 50, 53 e connessi

del decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1951, n. 574,

contenente "Norme di attuazione dello Statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige". In esecuzione di tale deliberazione e di quella 8

febbraio 1956 della Giunta regionale, veniva proposto il ricorso,

notificato al Presidente del Consiglio dei Ministri il 18 febbraio 1956

e depositato in cancelleria il 25 successivo. Per la Presidenza del

Consiglio si costituiva l'Avvocatura generale dello Stato, che

depositava le proprie deduzioni il 9 marzo. Successivamente venivano

depositate memorie illustrative.

Le disposizioni denunciate nel ricorso riguardano l'attribuzione e

l'esercizio dei poteri di polizia nella Regione; e, in particolare, gli

artt. 49, 50 e 53 le rispettive attribuzioni in materia del Commissario

del Governo e dei Presidenti delle Giunte provinciali; gli artt. 51 e

52 la designazione di alcuni membri di tre Commissioni previste nel

Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza.

A sostegno della asserita illegittimità costituzionale delle

suddette disposizioni la Regione denuncia la violazione dell'art. 16

dello Statuto regionale adottato con legge costituzionale 26 febbraio

1948, n. 5, e della autonomia funzionale del Presidente della Giunta

provinciale nelle attribuzioni conferitegli nell'articolo stesso.

L'Avvocatura generale dello Stato solleva anzitutto una eccezione

pregiudiziale di irricevibilità del ricorso, per essere stato questo

proposto oltre i termini perentori risultanti dall'art. 7 del D.P.R. 30

giugno 1951, n. 574, e dalla seconda disposizione transitoria della

legge 11 marzo 1953, n. 87. In via preliminare sostiene che le norme di

attuazione contenute nei decreti legislativi presidenziali emanati in

base all'art. 95 dello Statuto regionale hanno speciale natura quasi

costituzionale, essendo dirette ad integrare quanto disposto nello

Statuto, e potrebbero essere dichiarate costituzionalmente illegittime

solo nel caso di manifesto contrasto con le norme della Costituzione

della Repubblica o dello Statuto.

Nel merito, l'Avvocatura dello Stato contesta la sussistenza di

simile contrasto, sostenendo che le norme costituzionali non hanno

attribuito funzioni di polizia né alla Regione né alle Provincie di

Trento e di Bolzano, ma soltanto inquadrato il Presidente della Giunta

provinciale nella organizzazione della pubblica sicurezza (art. 16

dello Statuto speciale), sempre sotto la vigilanza del Commissario del

Governo, la cui competenza "nativa" e la cui responsabilità si

estendono alle attribuzioni della Pubblica Sicurezza (art. 76 e 77

dello Statuto).

La difesa della Regione, contestate le eccezioni avversarie,

sostiene che lo Statuto ha distinto fra l'ordine pubblico, la cui

tutela ha affidato al Commissario del Governo, e le funzioni di

polizia, connesse ai Presidenti provinciali, e non ha inteso conferire

al Commissario del Governo poteri di intervento diretto in materia e di

supremazia gerarchica sugli organi della Provincia; mentre le norme di

attuazione avrebbero violato lo Statuto, sia determinando una

sottrazione di competenza, sia attribuendo al Commissario la decisione

dei ricorsi contro i provvedimenti dei Presidenti provinciali.Considerato, in diritto:

1. - La eccezione di irricevibilità del ricorso sollevata

dall'Avvocatura generale dello Stato non può essere accolta. L'art. 7

delle norme di attuazione approvate con il D.P.R. 30 giugno 1951, n.

574, il quale stabilisce il termine di quindici giorni dall'inizio del

funzionamento della Corte costituzionale per la proposizione delle

impugnative da parte del Presidente della Giunta regionale, era inteso

a disciplinare le impugnative di leggi statali, che la Regione avesse

deliberato di proporre prima della entrata in funzione della Corte

costituzionale e delle quali essa avesse dato comunicazione al

Presidente del Consiglio dei Ministri, ancor prima della emanazione

della legge relativa, giusta quanto è disposto nell'art. 6 delle

medesime norme di attuazione.

La legge 11 marzo 1953, n. 87, ha poi introdotto un nuovo sistema,

portando il termine a trenta giorni dalla pubblicazione della legge o

dell'atto impugnati (art. 32) e disponendo che i termini stabiliti per

promuovere l'azione di legittimità costituzionale delle leggi e degli

atti aventi forza di legge e per impugnare atti pubblicati

anteriormente alla formazione della Corte costituzionale decorrono

dalla data del decreto del Presidente della Repubblica, che fissa la

prima adunanza della Corte (seconda disposizione transitoria).

Poiché lo stesso art. 7 delle norme di attuazione ricordate faceva

salva l'ipotesi che un termine diverso fosse stabilito nella legge sul

funzionamento della Corte, la Corte ritiene che il sistema unitario

introdotto da questa legge per le impugnative proposte da tutte le

Regioni, in analogia con quanto disposto dall'art. 2, primo comma,

della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, approvata in un

momento in cui si prevedevano ritardi nella formazione della Corte,

abbia sostituito la norma transitoria anteriore e costituisca la regola

da osservare nei riguardi delle impugnative di tutti gli atti

legislativi dello Stato pubblicati anteriormente all'entrata in

funzione della Corte costituzionale.

2. - Riguardo alla questione sulla ammissibilità del ricorso della

Regione contro norme di attuazione dello Statuto speciale approvate con

decreto del Presidente della Repubblica, questione ampiamente dibattuta

anche in altre cause analoghe, la Corte ritiene che, indipendentemente

da ogni discussione dottrinale sulla precisa natura giuridica di dette

norme e del potere conferito al Capo dello Stato di emanarle, il

proprio potere di giudicare sulla legittimità costituzionale delle

norme stesse, contenute in un "atto avente forza di legge", possa

desumersi agevolmente dalla funzione ad esse attribuita.

Esse sono, per definizione, norme dettate per "l'attuazione" di

norme costituzionali. Se esse risultano conformi alla norma

costituzionale (secundum legem), nessuna questione può essere

sollevata; ma se, al contrario, si dimostrano in contrasto con la norma

costituzionale, della quale dovrebbero rendere possibile l'attuazione

(contra legem), non si comprende come e perché potrebbero sottrarsi ad

una pronuncia di illegittimità costituzionale. Più delicati possono

essere i casi, nei quali, pur non prospettando un manifesto contrasto,

la norma di attuazione ponga un precetto nuovo, non contenuto neppure

implicitamente nella norma costituzionale (praeter legem): casi, che

mal si prestano ad essere classificati preventivamente in via generale

e che possono richiedere piuttosto decisioni di specie. È chiaro,

comunque, che ai fini di tali decisioni, non si potrà prescindere dal

criterio fondamentale stabilito dallo stesso costituente (art. 2 della

legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1), che ha affidato alla Corte

costituzionale il compito di garantire che non avvengano invasioni

nella sfera di competenza assegnata alla Regione dalla Costituzione. A

meno di attribuire alle norme di attuazione natura ed efficacia di vere

e proprie norme costituzionali (il che, in verità, non è stato

sostenuto neppure dall'Avvocatura generale dello Stato), la competenza

della Corte ad esaminarle e a pronunciare sulla legittimità

costituzionale di esse non può essere posta in dubbio.

3. - Nel merito, non ritiene la Corte che il ricorso della Regione

possa essere considerato fondato. È vero che l'art. 16 dello Statuto

speciale dispone nel primo comma che i Presidenti delle Giunte

provinciali esercitano le attribuzioni spettanti all'Autorità di

pubblica sicurezza, previste dalle leggi vigenti in varie materie ; ma,

la disposizione stessa, disciplinando in altri commi le attribuzioni

dei Questori, dei Sindaci quali ufficiali di pubblica sicurezza e dei

funzionari di pubblica sicurezza distaccati non giustifica la

conclusione che ne derivi un decentramento istituzionale. La portata

della norma è chiarita maggiormente dall'art. 48 (non impugnato) delle

norme di attuazione, che elenca le autorità locali di pubblica

sicurezza e le loro attribuzioni nel seguente ordine :

a) I Questori nei comuni di Trento e di Bolzano;

b) i Presidenti delle Giunte provinciali, nei comuni medesimi per

le materie indicate nel primo comma dell'art. 16 dello Statuto;

c) i funzionari di pubblica sicurezza degli uffici distaccati;

d) i Sindaci negli altri comuni.

Dopo la lettura di questo articolo, quella degli articoli seguenti,

oggetto dell'impugnativa, acquista più chiaro significato, ma rende

più difficile intendere quale sia esattamente la violazione di norme

costituzionali che la Regione ravvisa in tali disposizioni.

La figura giuridica del Presidente della Giunta provinciale quale

autorità locale di pubblica sicurezza, così come risulta dal riferito

art. 48, appare ben poco diversa da quella del Sindaco, né apporta

argomenti alla tesi del decentramento istituzionale delle attribuzioni

in materia di pubblica sicurezza a favore delle Province di Trento e di

Bolzano sostenuta dalla Regione, così che si possano ravvisare forme

di invasione nella sfera della autonomia accordata alle Province nella

vigilanza attribuita dall'art. 49 al Commissario del Governo

sull'esercizio di quelle attribuzioni o nella ammissione del ricorso

allo stesso Commissario contro i provvedimenti dei questori, dei

Presidenti delle Giunte provinciali e delle altre autorità di pubblica

sicurezza.

È anche vero che l'art. 77 dello Statuto speciale dispone che il

Commissario del Governo provvede al mantenimento dell'ordine pubblico,

del quale risponde verso il Ministro per l'interno, onde può avvalersi

fra l'altro degli organi e delle forze di polizia dello Stato; ed è

noto che una parte della dottrina ha voluto distinguere fra i due

concetti di ordine pubblico e di pubblica sicurezza. Ma è altrettanto

indiscutibile che tale distinzione e i termini di essa non sono affatto

pacifici, né è certo che nel dettare le disposizioni in esame il

legislatore abbia accolto e osservato rigorosamente la distinzione

accennata.

La Corte ritiene che, al contrario, la norma costituzionale in

esame abbia inteso comprendere nell'ampio concetto della tutela

dell'ordine pubblico anche le attribuzioni attinenti alla pubblica

sicurezza e abbia voluto concentrare nel Commissario del Governo tutti

i poteri di vigilanza su tali attribuzioni; né occorre spiegare per

quali ragioni un'altra interpretazione, che portasse a riconoscere un

decentramento istituzionale delle attribuzioni stesse alle Provincie di

Trento e di Bolzano sembrerebbe contraria allo spirito del sistema. Lo

Statuto consente alle due Provincie l'esercizio di una potestà

legislativa concorrente o complementare solo in materia di polizia

locale urbana e rurale (art. 12, in relazione all'art. 5), vale a dire

in un campo del tutto diverso da quello dell'ordine pubblico e della

polizia di sicurezza.

In quanto alle altre disposizioni denunciate è da rilevare che la

composizione delle commissioni consultive previste negli articoli 51 e

52, in relazione agli artt. 80, 91 e 123 del T.U. delle leggi di

pubblica sicurezza, e la attribuzione al Commissario del Governo della

potestà di nominare i componenti non possono dirsi lesive

dell'autonomia della Regione o delle Provincie, alle quali non è stata

attribuita alcuna competenza in materia. La sostituzione del

Commissario del Governo al Prefetto (si veda l'art. 76, n. 3, dello

Statuto) e di un funzionario di pubblica sicurezza al Questore o al

Consigliere di prefettura costituiscono adattamenti delle norme del

T.U. delle leggi di pubblica sicurezza, o più esattamente del relativo

regolamento, alle situazioni locali, non un attentato alla autonomia

regionale, anche se la Regione, come si dichiara negli scritti

difensivi, aveva auspicato che a quegli organi statali si sostituissero

organi provinciali o persone di fiducia delle amministrazioni

provinciali.

La valutazione della opportunità di decentrare ad una Regione e

alle due Provincie di Bolzano e di Trento le attribuzioni in materia di

ordine pubblico e di pubblica sicurezza è di natura essenzialmente

politica e, per ciò stesso, preclusa all'esame della Corte

costituzionale.