Sentenza n. 139/1974

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 5

della legge 19 novembre 1968, n. 1187 (Modifiche ed integrazioni alla

legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150), promosso con ordinanza

emessa il 7 aprile 1970 dal Consiglio di Stato - sezione V - sul

ricorso di Agostini Tristano contro il Comune di Bologna, iscritta al

n. 369 del registro ordinanze 1972 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 334 del 27 dicembre 1972.

Visti gli atti di costituzione di Agostini Tristano e del Comune di

Bologna, nonché l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 1974 il Giudice

relatore Giovanni Battista Benedetti:

uditi gli avvocati Aldo Sandulli e Gian Marco Dallari, per Agostini

Tristano, l'avv. Armando Ballerini, per il Comune di Bologna, ed il

sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Il Consiglio di Stato, con ordinanza emessa il 7 aprile 1970,

ha sollevato la questione di legittimità costituzionale degli artt. 1,

2 e 5 della legge 19 novembre 1968, n. 1187 - contenente modifiche ed

integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150 - per

contrasto con gli artt. 42, comma terzo, e 3 della Costituzione,

nonché con gli artt. 136 Cost. e 1 della legge costituzionale 9

febbraio 1948, n. 1.

L'ordinanza è stata pronunciata in sede di esame del ricorso

proposto da Agostini Tristano avverso il provvedimento del sindaco di

Bologna 18 giugno 1969 concernente l'applicazione della misura di

salvaguardia su una domanda di licenza edilizia a seguito della

adozione in data 30 maggio 1969 della variante collinare al piano

regolatore generale, per effetto della quale il progetto del

richiedente era divenuto contrastante con l'adottata variante.

Motivando in punto di rilevanza l'ordinanza osserva che il potere

di pianificazione urbanistica esercitato con la variante trova la sua

fonte nella citata legge n. 1187 del 1968 e che l'indice di costruzione

fissato in cinque millesimi per mq. è meramente simbolico ed elusivo

dei limiti temporali fissati dalla legge medesima, donde la conseguenza

che vi sarebbe un'applicazione di misura di salvaguardia a protezione

di vincolo sostanzialmente ablativo senza alcuna possibilità di

indennizzo.

In relazione alle norme della legge impugnata che consentono in

astratto vincoli del genere di quelli in contestazione senza la

previsione di indennizzo, malgrado la utilizzabilità edilizia del

terreno sulla base della situazione sussistente al momento

dell'imposizione, s'appalesa perciò necessaria la previa risoluzione

del dubbio sulla costituzionalità delle norme suddette.

Venendo al merito della proposta questione l'ordinanza afferma che

il legislatore del 1968 ha ignorato i principi enunciati dalla Corte

costituzionale nelle sentenze nn. 55 e 56 del 1968.

Le norme denunziate vengono censurate nella parte in cui consentono

senza indennizzo vincoli che comprimono a titolo particolare e in modo

rilevante la proprietà di immobili edificabili in base all'ordinamento

vigente quando il vincolo interviene.

Gli artt. 1, 2 e 5 della legge n. 1187 sarebbero anzitutto in

contrasto con gli artt. 42, comma terzo, e 3 della Costituzione. La

garanzia costituzionale degli indicati precetti ricomprende le

ablazioni di utilizzabilità, sussistenti al momento dell'imposizione,

che comportano sacrifici rilevanti per i singoli proprietari:

l'indennizzo è lo strumento necessario di perequazione che tende a

realizzare una sostanziale indifferenziazione dei proprietari sul piano

economico rispetto agli interventi autoritativi di programmazione

urbanistica.

Il secondo profilo di incostituzionalità delle norme denunciate è

svolto in riferimento all'art. 136 della Costituzione e all'art. 1

della legge costituzionale n. 1 del 1948. Si prospetta il dubbio che la

legge n. 1187 del 1968 abbia sostanzialmente riprodotto e restaurato il

sistema della legge urbanistica colpito dalla sentenza n. 55 della

Corte costituzionale: muovendo dall'erroneo presupposto che il motivo

essenziale della dichiarazione d'incostituzionalità da parte della

Corte fosse quello della indeterminatezza temporale dei vincoli, la

nuova legge è ricorsa all'espediente di fissare in cinque anni

l'efficacia temporanea dei vincoli imposti.

La legge del 1968 non avrebbe però considerato quanto precisato

dalla Corte e cioè che mentre il vincolo di immodificabilità per la

durata dei piani particolareggiati era preordinato al passaggio delle

aree in altre mani (con previsione di successivo indennizzo) la

dichiarazione di incostituzionalità riguardava anche quelle ipotesi di

espropriazione-ablazione che incidono solo sulla possibilità di

utilizzazione.

La limitazione temporanea per vincoli comportanti

espropriazione-ablazione si risolve in realtà in un espediente elusivo

del problema indennizzo.

Nel giudizio dinanzi a questa Corte si sono costituiti la parte

Agostini Tristano, rappresentata e difesa dagli avvocati Aldo Sandulli

e Gian Marco Dallari, e il Comune di Bologna, rappresentato e difeso

dagli avvocati Armando Ballerini e Carlo Guidoboni. È anche

intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.

2. - Nelle deduzioni ed in una successiva ampia memoria depositate

in cancelleria il 23 dicembre 1972 e il 6 febbraio 1974, la difesa

dell'Agostini si sofferma anzitutto a illustrare la rilevanza della

proposta questione, affermando che non solo i piani regolatori generali

definitivamente approvati ed entrati in vigore, ma anche quelli appena

adottati sono suscettibili di ledere immediatamente le posizioni

soggettive dei proprietari stante l'obbligatorietà delle misure di

salvaguardia le quali comportano l'esclusione della possibilità di

rilasciare licenze edilizie per costruzioni che, sebbene conformi allo

strumento in vigore, risultino incompatibili col nuovo piano.

Secondo la difesa l'ordinanza di rinvio avrebbe investito la Corte

della questione di legittimità degli artt. 1, 2 e 5 della legge n.

1187 del 1968 nella parte in cui consentono vincoli che comprimono a

titolo particolare ed in modo rilevante la proprietà di immobili e non

già limitatamente alla parte in cui "non prevedono un indennizzo",

aspetto questo della normativa che potrebbe interessare il giudice

ordinario, ma non il magistrato amministrativo.

Sempre sotto il profilo della rilevanza la difesa contesta

l'assunto che il limite di edificabilità introdotto nella variante

collinare inerirebbe alla tipologia urbana e per ciò solo non avrebbe

natura espropriativa. Ad ogni modo l'accertamento se il tipo di vincolo

di cui trattasi attenga alla tipologia delle zone edificabili o non

appartiene alla competenza del giudice a quo e nella specie il

Consiglio di Stato ha riconosciuto trattarsi di vincolo di

inedificabilità per il quale sussiste l'obbligo dell'indennizzo ed

appunto per ciò ha denunciato alla Corte la legge n. 1187 la quale

anche per siffatti vincoli esclude l'indennizzo.

Passando al merito, la difesa afferma che gli artt. 1, 2 e 5 della

legge n. 1187 del 1968 non sono conformi alle precedenti statuizioni

della Corte e sono in contrasto con gli artt. 3, 42 e 136 della

Costituzione. Le norme impugnate dispongono che i vincoli di

inedificabilità nonché i vincoli ammessi in vista di una futura

espropriazione (art. 1) non sono indennizzabili (art. 5) ma hanno

carattere temporaneo in quanto perdono ogni efficacia qualora entro

cinque anni dalla data di approvazione del piano regolatore generale

non siano stati approvati i relativi piani particolareggiati od

autorizzati i piani di lottizzazione convenzionati (art. 2).

Ora è vero che per la vecchia normativa della legge urbanistica i

vincoli in parola avevano una durata illimitata nel tempo, non è meno

vero, tuttavia, che anche in base alla nuova legge la durata dei

vincoli può assumere dimensioni notevoli. Esatto è quindi il rilievo

dell'ordinanza secondo cui la legge impugnata, pur disponendo una

efficacia temporanea, ha in effetti realizzato una sostanziale

riproduzione del sistema della legge urbanistica dichiarato

incostituzionale.

La sentenza n. 55 del 1968 ha ammesso la possibilità di vincoli

temporanei non indennizzabili nei confronti di aree destinate ad un

futuro trasferimento coattivo. Per vincoli del genere, il temporaneo

mancato indennizzo ha una giustificazione nel fatto che all'interessato

non mancherà a suo tempo un indennizzo (il prezzo dell'esproprio). Lo

stesso non è a dirsi per vincoli non preordinati ad una futura

espropriazione In questa seconda ipotesi il proprietario, anche se

l'imposizione è temporanea, viene colpito una volta per sempre nel

momento stesso dell'imposizione del vincolo. Il mancato ristoro, in

tale momento, del sacrificio impostogli, come pure l'esclusione

temporanea dall'indennizzo, non hanno alcuna spiegazione.

Del pari fondato, secondo la difesa, è il vizio di

incostituzionalità denunciato in riferimento all'art. 136 della

Costituzione. La legge del 1968 non ha osservato le statuizioni

contenute nella sentenza n. 55 del 1968 ed il legislatore, in luogo di

eliminare i vizi della legge urbanistica rilevati dalla Corte è

ricorso ad un espediente dilatorio per mantenerla immodificata.

Conclude pertanto la difesa per la fondatezza delle questioni

rimesse alla Corte.

3. - Nelle deduzioni depositate in cancelleria il 15 gennaio 1973

la difesa del Comune di Bologna afferma preliminarmente che la variante

collinare in base alla quale sono state applicate le misure di

salvaguardia non è ancora entrata in vigore e, quindi, non era in

vigore al momento della emanazione dell'ordinanza con la quale il

Consiglio di Stato ha rimesso gli atti a questa Corte. La stessa

variante, pertanto, non può essere invocata per eccepire, in base ai

vincoli in essa esistenti, la incostituzionalità degli artt. 1, 2 e 5

della legge n. 1187 del 1968, sicché inammissibile è da ritenersi la

proposta questione di legittimità costituzionale.

Venendo al merito la difesa osserva che il vincolo che prevede il

limite di mq. 0,005 per mq. nella zona collinare rientra nella

categoria dei vincoli previsti dall'art. 7, n. 2, della legge

urbanistica, ora sostituito dall'art. 1, n. 2, della legge n. 1187. Nei

riguardi della precedente norma la sentenza n. 55 del 1968 ebbe ad

affermare che non spetta alla Corte verificarne col contenuto i precisi

confini di operatività e che non possono farsi rientrare nelle

fattispecie espropriative le limitazioni che fissano indici di

fabbricabilità delle singole proprietà immobiliari, anche quando tali

indici possono assumere valori molto bassi. Queste considerazioni

valgono, quindi, anche per il nuovo art. 1, n. 2, della legge n. 1187.

Rispettosa dei principi enunciati nella ricordata sentenza è anche

la norma di cui all'art. 2 che - eliminando dalla nostra legislazione i

vincoli a tempo indeterminato preordinati all'esproprio o

all'inedificabilità delle aree sulle quali ricadono - ha stabilito

l'inefficacia dei vincoli qualora entro cinque anni dalla data di

approvazione del piano regolatore generale non siano stati approvati i

relativi piani particolareggiati od autorizzati i piani di

lottizzazione convenzionati.

In ordine poi all'art. 5 il quale dispone che "nessun indennizzo è

dovuto per le limitazioni e vincoli previsti dal P.R.G." la difesa

afferma che si tratta di norma conseguenziale all'art. 2; dal momento

che dette limitazioni hanno un'efficacia limitata nel tempo (cinque

anni) è naturale che nessun indennizzo sia dovuto. Del pari nessun

indennizzo va riconosciuto per gli oneri relativi all'allineamento

edilizio delle nuove costruzioni trattandosi di limitazioni rivolte a

tutelare e garantire un coordinato ed armonico sviluppo edilizio che

non incidono o comprimono il diritto di proprietà.

Conclude, pertanto, la difesa chiedendo che la Corte voglia

dichiarare inammissibile o comunque infondata la proposta questione.

4. - Nell'atto di intervento, depositato in cancelleria il 16

gennaio 1973, l'Avvocatura dello Stato afferma che per poter sollevare

la prima eccezione di incostituzionalità il Consiglio di Stato ha

dovuto estendere oltre i limiti precisati dalla Corte nella sentenza n.

55 del 1968 il concetto delle espropriazioni non traslative.

Comunque, proprio nei riguardi dei vincoli urbanistici che

consentono la conservazione della titolarità del bene, ma che incidono

sulle facoltà di utilizzazione esistenti al momento delle imposizioni,

la ricordata decisione ha chiaramente precisato che in tanto simili

vincoli possono ritenersi compresi nell'ipotesi espropriativa di cui

all'art. 42, terzo comma, della Costituzione in quanto quella incisione

abbia carattere definitivo. Ora l'art. 2 della legge n. 1187 del 1968

ha inteso ovviare alla ragione d'incostituzionalità della precedente

normativa, consistente nella prospettiva di una indefinita e gratuita

grave compressione della proprietà, introducendo un limite massimo di

durata per i vincoli nascenti dai piani regolatori generali. Anche se

le nuove norme sono sostanzialmente conformi a quelle dichiarate

incostituzionali, esse diventano costituzionali nel nuovo sistema che

consente limitazioni a contenuto espropriativo, senza indennizzo,

soltanto per un periodo di tempo limitato.

Circa il secondo motivo d'incostituzionalità la difesa erariale

osserva che il preteso contrasto con l'art. 136 della Costituzione non

è neppure configurabile in astratto. L'unico effetto collegabile alle

sentenze di accoglimento della Corte è quello di far perdere

l'efficacia della norma dichiarata incostituzionale dal giorno

successivo alla pubblicazione della decisione. Perciò quand'anche in

ipotesi con la legge n. 1187 del 1968 fossero state emanate norme di

contenuto identico a quelle precedentemente colpite con la sentenza n.

55 del 1968, la nuova legge potrebbe essere dichiarata

costituzionalmente legittima o non, solo in seguito a nuovo confronto

con i precetti della Costituzione e non in relazione alle norme già

caducate e alle enunciazioni contenute nella precedente decisione.

Ma a parte ciò è da rilevare che con la nuova legge non è stata

ripristinata una normativa identica a quella che ha cessato di avere

efficacia con la ricordata sentenza, dal momento che con la

predeterminazione del termine di efficacia dei vincoli posti dal P.R.G.

il legislatore ha inteso eliminare proprio il motivo della precedente

dichiarazione d'incostituzionalità.

Conclude, pertanto, l'Avvocatura per l'infondatezza delle proposte

questioni. Considerato in diritto :

1. - Con l'ordinanza indicata in epigrafe il Consiglio di Stato ha

sollevato la questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2

e 5 della legge 19 novembre 1968, n. 1187, recante "modifiche ed

integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150" sotto un

duplice profilo.

Si denuncia in primo luogo la violazione degli artt. 42, comma

terzo, e 3 della Costituzione rilevandosi che in base alle norme

impugnate il Comune di Bologna ha deliberato una variante al piano

regolatore generale per la sistemazione del proprio territorio

collinare con imposizione di vincoli di inedificabilità quasi assoluta

per i quali non è riconosciuto alcun indennizzo sebbene essi si

risolvano in una espropriazione-ablazione a carico di proprietari di

aree edificabili fino al momento dell'imposizione del vincolo.

Si sostiene, inoltre, un contrasto con l'art. 136 Cost. e con

l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1,

osservandosi che con le norme denunciate il legislatore si è limitato

a stabilire l'efficacia temporanea di vincoli comportanti

l'espropriazione-ablazione di aree edificabili al momento

dell'imposizione, eludendo in tal modo il problema dell'indennizzo ed

il giudicato della sentenza n. 55 del 1968 della Corte costituzionale e

riproducendo in sostanza nella nuova normativa il sistema della legge

urbanistica del 1942 dichiarato incostituzionale.

2. - La questione proposta va dichiarata inammissibile per difetto

di rilevanza.

Oggetto del giudizio davanti al Consiglio di Stato è la

legittimità del provvedimento 18 giugno 1969 - emanato a norma della

legge 3 novembre 1952, n. 1902 e successive modificazioni - con il

quale il sindaco di Bologna, a salvaguardia della "Variante al P.R.G.

per la zona collinare" adottata dal Consiglio comunale con

deliberazione 30 maggio dello stesso anno, e in pendenza

dell'approvazione della stessa da parte della competente autorità,

ebbe a sospendere ogni determinazione sulla domanda di licenza edilizia

presentata dall'Agostini in considerazione del fatto che il relativo

progetto risultava in contrasto con le previsioni della variante.

Orbene, risulta in modo incontestabile dall'ordinanza di rinvio che

la censura mossa dal Consiglio di Stato alla legge impugnata è quella

di non aver disposto la corresponsione di indennizzo per l'imposizione

di vincoli che non sono preordinati all'espropriazione-trasferimento di

un bene, bensì all'ablazione del medesimo con immediato e definitivo

sacrificio per il proprietario.

Dato ciò, appare evidente l'irrilevanza della proposta questione

in ordine alla controversia sottoposta alla cognizione del giudice a

quo. Quand'anche, per mera ipotesi, la Corte - così come ha fatto con

la sentenza n. 55 del 1968 per alcune disposizioni contenute nell'art.

7 della legge del 1942 ora sostituito dall'art. 1 della legge impugnata

- dichiarasse l'incostituzionalità della legge del 1968 nella parte in

cui per vincoli del genere di quelli in contestazione non prevede la

corresponsione di indennizzo, nessuna influenza potrebbe spiegare

siffatta decisione sulla validità dei vincoli che comportino

l'inedificabilità contenuti in piani regolatori.

Una pronuncia in tal senso, poiché non farebbe venir meno

l'obbligo per il ricorrente di non costruire sul terreno ricadente

nella zona vincolata, non sarebbe rilevante ai fini della decisione da

emettersi dal giudice amministrativo.