Sentenza n. 138/1971

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente della Regione

siciliana, notificato il 27 novembre 1970, depositato in cancelleria il

4 dicembre successivo ed iscritto al n. 25 del registro ricorsi 1970,

per conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota 4 agosto 1970

con la quale il Ministero delle finanze ha negato che spettino alla

Regione le tasse automobilistiche per i veicoli immatricolati in

Sicilia, riscosse dal 1 giugno 1947 al 31 dicembre 1965.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 5 maggio 1971 il Giudice relatore

Francesco Paolo Bonifacio;

uditi gli avvocati Antonio Sorrentino e Pietro Virga, per la

Regione siciliana, ed il sostituto avvocato generale dello Stato

Michele Savarese, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso del 26 novembre 1970, notificato il 27 novembre

1970, il Presidente della Regione siciliana ha chiesto la risoluzione

del conflitto di attribuzione fra la Regione e lo Stato sorto per

effetto della nota del 4 agosto 1970, diretta all'assessorato regionale

per le finanze e da questo trasmessa alla presidenza il successivo 1

ottobre, con la quale il Ministero delle finanze ha negato che spettino

alla Regione le tasse automobilistiche per i veicoli immatricolati in

Sicilia, riscosse dal 1 giugno 1947 al 31 dicembre 1965.

Dopo aver ricordato che la materia è stata regolata, ma con

effetto non retroattivo, dalle norme di attuazione emanate con d.P.R.

26 luglio 1965, n. 1074, in forza delle quali le predette tasse sono

state riconosciute di spettanza regionale, il ricorrente osserva che

per quanto riguarda il regime giuridico relativo alle tasse

automobilistiche riscosse negli esercizi anteriori al 1966 occorre far

capo al d.l. 12 aprile 1948, n. 507, che assegnò alla Regione le

entrate elencate nel bilancio regionale di previsione del 1947-48. Ciò

precisato, la Regione contesta la fondatezza dell'atteggiamento

negativo che lo Stato ha assunto sul presupposto che il tributo de quo

non figurerebbe fra le entrate previste nel suddetto bilancio e rileva

che un'attenta lettura sia di questo che del quadro di classificazione

delle entrate che lo integrava deve indurre a ben diversa conclusione.

Ed infatti - prosegue il ricorso - dal confronto fra lo schema del

bilancio statale e quello del bilancio regionale risulta che la

sottorubrica "tasse ed imposte indirette sugli affari", articolata in

27 capitoli nel primo, è nel secondo suddivisa in 15 capitoli, dei

quali l'ultimo (capitolo 32) è intitolato "tasse ed imposte indirette

sugli affari di qualsiasi natura non specificamente elencate", fra le

quali, secondo la usuale classificazione amministrativa, rientrano

appunto le tasse automobilistiche: e ciò trova conferma nel quadro di

classificazione delle entrate, nel quale, specificandosi in articoli il

generico cap. 32 del bilancio, si menzionano espressamente (artt. 4 e

5) le tasse automobilistiche nella stessa dizione usata nei capitoli 56

e 57 del bilancio statale.

Dopo aver sottolineato che il predetto quadro di classificazione

era ben noto alla commissione paritetica che compilò le norme poi

emanate col decreto del 1948 e che altri tributi, pur essi ricompresi

nel generico cap. 32, furono riconosciuti di spettanza regionale, il

ricorrente chiede che il provvedimento impugnato - emesso in violazione

dell'art. 36 dello Statuto ed in violazione e falsa applicazione

dell'art. 2 del d.l. 12 aprile 1948, n. 507, e degli artt. 2 e 11 del

d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074 - venga annullato e che siano dichiarate

di spettanza della Regione le tasse automobilistiche relative al

periodo 1 giugno 1947-31 dicembre 1965.

2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi in

giudizio con atto dell'Avvocatura generale dello Stato depositato il 17

dicembre 1970, chiede che il ricorso sia dichiarato inammissibile o

venga rigettato nel merito.

Per quanto riguarda l'eccezione preliminare, l'Avvocatura rileva

che, essendo il ricorso diretto a contestare non già la legittimazione

ad emanare la nota dalla quale il conflitto è sorto, ma il suo

contenuto, occorre accertare se in relazione a questo sia decorso il

termine perentorio fissato dall'art. 39 della legge n. 87 del 1953. A

tal proposito, secondo la difesa dello Stato, sarebbe rilevante la

circostanza che già in un giudizio svoltosi innanzi all'Alta Corte per

la Regione siciliana, conclusosi con una decisione (n. 47 del 1951) che

riconobbe la competenza dello Stato in ordine alla riscossione delle

tasse automobilistiche e lasciò impregiudicata la questione della loro

spettanza, lo Stato sostenne la propria pretesa a ritenere tutto

l'ammontare del tributo, fondandola sul presupposto che questo, siccome

non elencato nel bilancio regionale 1947-48, non spettasse alla

Regione: sicché la nota del Ministero delle finanze ora impugnata non

è che ulteriore estrinsecazione di una volontà dello Stato già

manifestata in quella circostanza e poi costantemente confermata in

occasione delle ripetute richieste in proposito avanzate dalla Regione

negli anni successivi.

Nel merito l'Avvocatura, premesso che proprio la circostanza che il

decreto del 1965 ha attribuito alla Regione il tributo in esame

dimostra che questo non era di sua spettanza per il periodo anteriore,

sostiene che alla stessa conclusione si perviene anche se la questione

viene esaminata solo alla stregua della normativa provvisoria contenuta

nel decreto del 1948, il cui art. 2 deve essere interpretato tenendo

presente che l'art. 36 dello Statuto riserva alla Regione i tributi

"deliberati dalla medesima": l'allargamento di questa sfera di

spettanza ai tributi erariali deve trovare il suo fondamento in una

espressa previsione normativa omnicomprensiva, quale è quella

contenuta nell'art. 2 del decreto del 1965, ovvero in una indicazione

tassativa delle singole imposte, quale risulta dal rinvio alle entrate

previste nel bilancio 1947-48 operato dal decreto del 1948. E poiché

in quel bilancio le tasse automobilistiche non erano espressamente

previste, bisogna riconoscere - così conclude l'Avvocatura - che la

pretesa della Regione è infondata.

3. - Le tesi sostenute dallo Stato vengono contraddette dalla

Regione in un atto di deduzioni depositato il 22 aprile 1971.

All'eccezione di inammissibilità la difesa regionale replica, in

primo luogo, osservando che non può certo parlarsi di una acquiescenza

derivante da un giudizio svoltosi nel 1951 innanzi all'Alta Corte, nel

quale si controverteva intorno alla legittimazione dello Stato a

disporre in materia di riscossione delle tasse automobilistiche e che

si concluse con una sentenza che espressamente fece salva la questione

concernente la spettanza di siffatti tributi. In secondo luogo,

l'eccezione di inammissibilità, infondata anche se andasse valutata

alla stregua dei principi che regolano l'ordinario processo

amministrativo (manca un precedente atto amministrativo che avrebbe

dovuto essere impugnato e la nota ministeriale ora impugnata dovrebbe

comunque essere considerata come un atto nuovo perché emanato a

seguito di nuove valutazioni), è a maggior ragione da giudicare

infondata se si tien presente che nei giudizi costituzionali, nei quali

non si controverte su interessi legittimi ma su potestà o diritti

costituzionalmente garantiti, non hanno rilievo istituti, quale quello

delle inammissibilità per acquiescenza o per il carattere confermativo

dell'atto, elaborati dalla giurisprudenza amministrativa.

Nel merito la Regione contesta che dalla non retroattività del

decreto del 1965 si possa trarre la conseguenza che le entrate

riconosciute di spettanza regionale non fossero di pertinenza della

Regione anche per il periodo anteriore: poiché il detto decreto ha in

massima parte carattere ricognitivo, valida dovrebbe essere, invece,

l'opposta conclusione. Per quanto riguarda l'interpretazione del regime

provvisorio introdotto dal decreto del 1948 la difesa regionale

sviluppa e conferma le tesi già svolte nel ricorso.

4. - Nella discussione orale la difesa della Regione e l'Avvocatura

dello Stato hanno ampiamente illustrato le loro tesi ed hanno insistito

nelle rispettive conclusioni. Considerato in diritto :

1. - La Corte è chiamata a decidere se la nota del 4 agosto 1970

(prot. 501871/70), con la quale il Ministero delle finanze ha affermato

che il gettito delle tasse automobilistiche relative agli autoveicoli

immatricolati in Sicilia e concernenti il periodo 1 giugno 1947-31

dicembre 1965 "resta definitivamente acquisito allo Stato", violi la

competenza della Regione siciliana in materia tributaria e debba essere

conseguentemente annullata.

2. - Secondo la tesi pregiudiziale sostenuta dall'Avvocatura dello

Stato, il ricorso del Presidente della Regione siciliana dovrebbe

essere dichiarato inammissibile, per decorso del termine perentorio

stabilito nell'art. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87, in base alla

circostanza che la volontà dello Stato di trattenere il gettito

tributario in questione fu già inequivocabilmente manifestata nel 1951

in occasione di un giudizio svoltosi innanzi all'Alta Corte per la

Regione siciliana e venne poi confermata negli anni successivi in

relazione alle reiterate richieste avanzate dalla Regione.

L'eccezione è infondata. Nel valutare l'argomento principale

svolto dall'Avvocatura giova tener presente che con la decisione n. 47

del 1951 l'Alta Corte, dovendosi pronunziare sulla legittimità

costituzionale della legge 7 marzo 1951, n. 206 (che approvava la

convenzione fra l'Amministrazione finanziaria dello Stato e l'Automobil

club d'Italia per la riscossione delle tasse automobilistiche), ritenne

che l'oggetto del giudizio dovesse esser considerato strettamente

limitato alla titolarità del potere di riscossione ed espressamente

fece salva la diversa questione concernente la spettanza del tributo.

Vero è che in quel giudizio la difesa dello Stato contrastò

l'impugnativa della Regione sostenendo in via principale che la

riscossione spettava allo Stato in quanto a questo spettavano le tasse

riscosse: ma questa circostanza appare del tutto ininfluente, giacché

l'enunciazione di una tesi difensiva non può esser ritenuta

equivalente all'"atto" imputabile allo Stato, nei confronti del quale

la Regione avrebbe potuto proporre un ricorso per conflitto di

attribuzione allo scopo di ottenerne la rimozione con pronuncia

giurisdizionale.

Quanto al successivo comportamento delle autorità statali, è

sufficiente la constatazione che non risulta che prima del

provvedimento ora impugnato l'Amministrazione finanziaria abbia

manifestato la volontà di trattenere definitivamente le tasse di cui

si discorre. In base agli atti esibiti risulta, al contrario, che solo

con la nota del 4 agosto 1970 il Ministero delle finanze, in risposta

alla lettera del 29 ottobre 1969 dell'assessore per le finanze e dopo

una specifica istruttoria (pareri della Ragioneria generale, della

Direzione generale dei servizi per la finanza locale e dell'Avvocatura

generale dello Stato, tutti espressamente ricordati nella nota), ha

negato che le tasse automobilistiche del periodo in contestazione

spettino alla Regione. Ed è decisivo, ai fini che qui interessano, il

fatto che la nota si chiuda esprimendo la determinazione che il

relativo gettito "resta definitivamente acquisito allo Stato": in tale

testuale conclusione è la prova che prima dell'atto dal quale è sorto

l'attuale conflitto lo Stato non aveva adottato alcun provvedimento

definitivo contro il quale la Regione potesse insorgere sollevando un

conflitto di attribuzione.

3. - Passando al merito del ricorso, si deve preliminarmente

escludere che per la decisione della presente controversia possano

trarsi validi argomenti dalla circostanza che per effetto del d.P.R. 26

luglio 1965, n. 1074, e a decorrere dall'esercizio finanziario 1966, le

tasse automobilistiche relative agli autoveicoli immatricolati in

Sicilia spettano alla Regione, salva la percentuale destinata alle

provincie. Ed invero quel decreto, nel dettare le norme di attuazione

dello Statuto in materia finanziaria, ha espressamente statuito (art.

11) che solo a partire dall'esercizio 1966 abbia a cessare "di avere

effetto" l'art. 2 del decreto legislativo 12 aprile 1948, n. 507. Il

nuovo provvedimento legislativo, dunque, non ha effetto retroattivo

(cfr. sent. n. 2 del 1967), ma dalla sua non retroattività non si può

dedurre che le entrate da esso attribuite alla Regione non spettassero

a questa per il passato, ma solo che per gli esercizi finanziari fino a

tutto il 1965 i rapporti fra Stato e Regione continuano ad essere

disciplinati dalle disposizioni del decreto del 1948. È a queste,

dunque, che occorre far capo per decidere la questione in esame, la

quale, più precisamente, rende necessario accertare se l'art. 2, comma

secondo, di quel decreto legislativo - in forza del quale sono di

spettanza della Regione le "entrate elencate nel bilancio di previsione

predisposto dalla stessa per l'esercizio finanziario 1947-48" - debba

essere interpretato, come sostiene la difesa regionale, nel senso che

esso attribuisse alla Regione anche tutte le tasse ed imposte indirette

(e fra queste le c.d. tasse automobilistiche, alle quali l'attuale

controversia è limitata) che, ancorché non specificamente menzionate

nel suddetto bilancio, erano tuttavia comprese nel generico capitolo

32, intitolato, appunto, "tasse ed imposte indirette sugli affari di

qualsiasi natura, non specificamente elencate", ed iscritto "per

memoria".

4. - Così precisata la questione da decidere, la Corte ritiene,

anzitutto, che in favore della tesi sostenuta dalla Regione non possa

invocarsi né il disposto dell'art. 36 dello Statuto né la circostanza

che le tasse automobilistiche risultano specificamente iscritte - artt.

4 e 5 del capitolo 32 - nel quadro di classificazione delle entrate

concernente il bilancio regionale 1947-48; così come ritiene che non

corrobori l'opposta tesi dello Stato il fatto che, come si è già

detto, il capitolo 32 di quel bilancio è iscritto "per memoria".

Per quanto riguarda il primo punto, è certamente vero che le

disposizioni di attuazione, sussistendo dubbi sul loro contenuto,

devono essere interpretate in un significato che sia coerente con la

norma costituzionale che esse mirano ad attuare. È altrettanto vero,

tuttavia, che l'art. 36 dello Statuto siciliano non attribuisce alla

Regione tutte le entrate erariali ad eccezione di quelle testualmente

riservate allo Stato, ma va interpretato - come questa Corte ha

accertato nella sua più recente giurisprudenza (sent. n. 146 del 1967;

cfr. anche sent. n. 47 del 1968) - nel senso che, indicati i proventi

che non possono essere attribuiti alla Regione (imposte di produzione,

entrate dei monopoli dei tabacchi e del lotto), si affida alle norme di

attuazione di stabilire, rispettato quel limite negativo, quali entrate

siano di spettanza della Regione, quali, invece, debbano restare allo

Stato. E perciò il regime provvisorio dettato dal decreto n. 507 del

1948 (e lo stesso è a dirsi del regime definitivo introdotto dal

d.P.R. n. 1074 del 1965) trova, certo, il suo fondamento nell'art. 36

dello Statuto, ma è espressione di una scelta discrezionale: sicché

nell'interpretazione del suo contenuto non si può tener conto di un

insussistente obbligo costituzionale dello Stato di assegnare alla

Regione, con le sole già richiamate eccezioni, tutti i proventi

erariali.

In secondo luogo, nessun rilievo può darsi, ai fini della

questione in esame, al modo in cui venne redatto ed articolato il c.d.

quadro di classificazione delle entrate relative al bilancio regionale

1947-48. Considerata la funzione che tale quadro svolge secondo la

legislazione sulla contabilità (artt. 220 e 226 del r.d. 23 maggio

1924, n. 827), e che è quella di assegnare le entrate alle diverse

amministrazioni con i conseguenti obblighi ricadenti su queste, si deve

recisamente escludere che esso costituisca parte integrante del

bilancio di previsione: e poiché solo alle entrate indicate in

quest'ultimo testualmente si riferisce l'art. 2 del decreto, il

contenuto del quadro di classificazione è irrilevante. Né vale

addurre, come fa la difesa regionale, che quel quadro era a conoscenza

della commissione paritetica che elaborò il provvedimento legislativo

del 1948, essendo agevole obiettare che, se così fosse, l'essersi il

legislatore riferito al bilancio di previsione e non anche al quadro di

classificazione dovrebbe essere assunto, invero, come indice di una

volontà di escludere quelle entrate che, non specificamente menzionate

nel primo, fossero invece elencate nel secondo.

Nessuna importanza, infine, può annettersi - questa volta in

funzione della tesi restrittiva sostenuta dallo Stato - alla

circostanza che il capitolo 32 fu iscritto "per memoria". Di tale

forma di iscrizione è a dirsi, ai fini che qui interessano, che essa

non esclude, di per sé, che il bilancio regionale prevedesse anche

entrate inerenti a tasse ed imposte indirette non specificamente

menzionate negli altri capitoli né che la Regione si proponesse di

farne proprio il gettito. Ma ciò, ovviamente, non incide sulla

soluzione dell'attuale controversia, che rende necessario accertare

quali tributi siano stati concretamente assegnati alla Regione dal

decreto legislativo del 1948.

5. - Dimostrata la non validità delle suddette argomentazioni,

valore decisivo deve essere riconosciuto alla formulazione del secondo

comma dell'art. 2 di tale decreto che, come si è detto, testualmente

assegna alla Regione "le entrate elencate nel bilancio di previsione

predisposto dalla stessa per l'esercizio finanziario 1947-48".

Premesso, come la Corte ha più volte accertato (cfr. sentenze nn. 5

del 1958, 34 del 1961 e 2 del 1967), che tale statuizione ha valore non

meramente indicativo, ma tassativo, si deve rilevare che l'espressione

"entrate elencate" è già di per sé indizio notevole della volontà

della legge di far riferimento solo alle entrate nominativamente

indicate nel bilancio e non anche a quelle genericamente comprese nel

capitolo 32. Questo indizio acquista maggior consistenza se si tiene

presente che in siffatto capitolo le "tasse ed imposte indirette sugli

affari di qualsiasi natura" vengono qualificate come "non

specificamente elencate" negli altri capitoli e che identica

qualificazione vien fatta per le "imposte dirette di qualsiasi natura"

iscritte nel capitolo 17 a chiusura della voce concernente, appunto, le

imposte dirette.

È, dunque, lo stesso bilancio regionale che distingue fra "imposte

specificamente elencate" ed "imposte non specificamente elencate", ed

è quindi agevole dedurne che quando il decreto legislativo ha

attribuito alla Regione le "entrate elencate" ha inteso attribuirle le

prime, non anche le seconde.

Tale conclusione trova conferma nella considerazione che la tesi

della Regione, nonostante la limitazione dell'attuale controversia alle

sole tasse automobilistiche, presuppone che, nel periodo di vigenza del

regime provvisorio (1 giugno 1947 - 31 dicembre 1965), ad essa

spettassero tutte le tasse ed imposte indirette di qualsiasi natura e,

poiché ciò che varrebbe per il capitolo 32 dovrebbe egualmente valere

per il capitolo 17 relativo alle imposte dirette di qualsiasi natura,

bisognerebbe inevitabilmente interpretare il decreto n. 507 del 1948

nel senso dell'attribuzione alla Regione di tutte le entrate tributarie

erariali, con le sole, note eccezioni previste nell'art. 36 dello

Statuto. Ma se così fosse il riferimento al bilancio regionale 1947-48

resterebbe privo di ogni valore e la statuizione del decreto

legislativo, nonostante la sua formulazione nettamente differente,

verrebbe ricondotta a quella formula generica ed omnicomprensiva "tutte

le entrate tributarie erariali, dirette ed indirette" che è stata

invece adottata solo dal successivo d.P.R. n. 1074 del 1965. Di fronte

a questa assurda conseguenza, il fatto che il decreto n. 507 del 1948

si sia riferito alle entrate elencate nel bilancio regionale non può

essere inteso se non nel senso limitativo innanzi illustrato. E giova

aggiungere che quel riferimento acquista ancor più decisiva importanza

se si tien presente che la legge regionale 1 luglio 1947, n. 2, aveva

considerato - nell'art. 3 - di spettanza della Regione tutti i tributi

e tutte le entrate dello Stato riscosse in Sicilia: se il legislatore

statale, successivamente a quella legge regionale e nel disciplinare la

stessa materia, ha usato una formula diversa, ciò vuol dire che

diversa è la disciplina che fu adottata - in via provvisoria, fino

all'emanazione delle norme definitive di attuazione - per regolare i

rapporti finanziari fra lo Stato e la Regione siciliana.

E poiché, per le ragioni esposte, nessun dubbio residua sulla

esatta interpretazione dell'art. 2, comma secondo, del decreto

legislativo 12 aprile 1948, n. 507, è irrilevante (ed è superfluo

disporre accertamenti in proposito) che lo Stato, secondo quanto assume

il ricorrente, non abbia contestato il diritto della Regione di

ritenere il gettito di imposte indirette o tasse ancorché queste non

fossero specificamente elencate nel bilancio di previsione 1947-48.

6. - Il ricorso del Presidente della Regione siciliana deve essere

pertanto respinto e si deve dichiarare che spettano allo Stato e non

alla Regione siciliana le tasse automobilistiche riscosse nel periodo 1

giugno 1947-31 dicembre 1965 per gli autoveicoli immatricolati in

Sicilia.