Sentenza n. 137/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi promossi con ricorsi della provincia di Trento e della

regione Trentino-Alto Adige notificati il 16 ed il 31 luglio 1997,

depositati in cancelleria il 19 luglio ed il 6 agosto 1997, per

conflitti di attribuzione sorti a seguito del decreto del Presidente

del Consiglio dei Ministri 28 aprile 1997 recante: "Rideterminazione

delle dotazioni organiche delle qualifiche dirigenziali, delle

qualifiche funzionali e dei profili professionali del personale del

Consiglio di Stato, dei tribunali amministrativi regionali e degli

altri organi di giustizia amministrativa", e iscritti ai nn. 39 e 45

del registro conflitti 1997.

Udito nell'udienza pubblica del 13 gennaio 1998 il giudice relatore

Piero Alberto Capotosti;

Udito l'avv.to Giandomenico Falcon per la provincia di Trento e per

la regione Trentino-Alto Adige.

Ritenuto in fatto

1. - La provincia autonoma di Trento e la regione Trentino-Alto

Adige, con due distinti ricorsi, di contenuto in gran parte

coincidente, rispettivamente notificati il 16 ed il 31 luglio 1997,

depositati il 19 luglio ed il 6 agosto 1997, hanno sollevato

conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in riferimento

al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 28 aprile 1997

(pubblicato nella Gazzetta ufficiale del 28 giugno 1997 n. 149),

recante "Rideterminazione delle dotazioni organiche delle qualifiche

dirigenziali, delle qualifiche funzionali e dei profili professionali

del personale del Consiglio di Stato, dei tribunali amministrativi

regionali e degli altri organi di giustizia amministrativa".

Le ricorrenti deducono che l'atto impugnato, nella parte in cui

(tabella A, quadro 3) determina la dotazione organica del personale

amministrativo del tribunale regionale di giustizia amministrativa

per il Trentino-Alto Adige, viola gli artt. 90 e 107 del d.P.R. 31

agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi

costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto

Adige), le norme di attuazione emanate con d.P.R. 6 aprile 1984, n.

426 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione

Trentino-Alto Adige concernenti l'istituzione del tribunale

amministrativo regionale di Trento e della sezione autonoma di

Bolzano), nonché "la legislazione ordinaria ricognitiva del quadro

statutario, ed in particolare l'art. 56 della legge 27 aprile 1982,

n. 186" (Ordinamento della giurisdizione amministrativa e del

personale di segreteria ed ausiliario del Consiglio di Stato e dei

tribunali amministrativi regionali), ed è invasivo della propria

sfera di attribuzioni.

La regione deduce altresì l'illegittimità del decreto anche nella

parte in cui determina la dotazione organica per la sezione autonoma

di Bolzano.

2. - Le ricorrenti premettono che la dotazione organica del

personale amministrativo del tribunale regionale di giustizia

amministrativa per Trento e della sezione autonoma di Bolzano è

stata fissata con le tabelle allegate al decreto del Presidente della

Repubblica n. 426 del 1984, ossia con l'osservanza della procedura

dettata dall'art. 107 dello statuto di autonomia e dall'art. 90 del

decreto del Presidente della Repubblica n. 670 del 1972, che ha

previsto l'istituzione nel Trentino-Alto Adige di detti organi

giurisdizionali "secondo l'ordinamento che verrà stabilito al

riguardo". Il decreto impugnato ha ridotto la dotazione organica del

tribunale amministrativo di Trento da 24 a 14 unità e ridisegnato

l'articolazione delle qualifiche anche della sezione autonoma.

L'atto, a loro avviso, è illegittimo, in quanto è stato adottato al

di fuori della suindicata procedura, ed è lesivo dell'interesse di

entrambe, dato che la nuova dotazione non soddisfa le esigenze di

inquadramento del personale ed influisce negativamente

sull'efficienza dei due organi.

3. - L'inderogabilità della procedura prevista dall'art. 107 dello

statuto di autonomia, secondo le ricorrenti, si impone anzitutto, sul

piano della competenza delle fonti, per il rilievo statutario del

suindicato organo giurisdizionale, contemplato dall'art. 90 del

decreto del Presidente della Repubblica n. 670 del 1972. Inoltre,

consegue dalla circostanza che la materia, appunto perché è stata

disciplinata dalle norme di attuazione, può essere modificata

esclusivamente attraverso il procedimento stabilito a detto fine.

La variazione disposta con decreto del Presidente del Consiglio dei

Ministri, ossia con un atto "unilateralmente concepito ed emanato" è

quindi lesiva delle proprie prerogative statutarie e vizia l'atto

impugnato. Il procedimento stabilito dalle norme statutarie,

proseguono le ricorrenti, neppure è stato innovato dall'art. 6,

comma 3, del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29. L'art. 128 del d.P.R. 25

novembre 1995, n. 580, prescrive, inoltre, che le variazioni delle

"piante organiche di cui alla legge 27 aprile 1982, n. 186" devono

essere disposte con decreto del Presidente del Consiglio dei

Ministri, su proposta del Presidente del Consiglio di Stato, d'intesa

con i Ministri del tesoro e della funzione pubblica. La legge n. 186

del 1982, espressamente richiamata dal decreto del Presidente della

Repubblica n. 580 del 1995, dispone, però, che "l'ordinamento e la

disciplina degli organi di giustizia amministrativa nella regione

Trentino-Alto Adige sono regolati dal titolo IX del d.P.R. 31 agosto

1972, n. 670, e relative norme di attuazione". La legislazione

ordinaria ed i regolamenti statali confermano, quindi, il principio

di specialità della condizione giuridica del tribunale regionale di

giustizia amministrativa per Trento e della sezione autonoma di

Bolzano. D'altronde, osservano ancora le ricorrenti, le norme di

attuazione si caratterizzano, nel sistema delle fonti, per lo

speciale procedimento di emanazione, che prevede la partecipazione

della regione e delle province autonome, allo scopo di realizzare le

garanzie statutarie, sicché neppure possono costituire oggetto di

"delegificazione".

4. - La regione eccepisce, inoltre, che l'illegittimità del

decreto, nella parte concernente la sezione autonoma di Bolzano, non

è esclusa dalla clausola che prevede che, per essa, la disposizione

"assume valore indicativo, per essere riassunta nel provvedimento da

emanarsi in applicazione dell'art. 2 d.lgs 6 luglio 1993, n. 291 e

successive modificazioni". Siffatto rinvio, a suo avviso, comunque

non tiene conto della specialità dell'organo giurisdizionale

derivante dalla sua collocazione statutaria, prevede il ricorso ad

atti delle singole amministrazioni competenti, pur previa

informazione della provincia di Bolzano, e, quindi, stabilisce una

procedura meno garantita di quella prevista per le modifiche delle

norme di attuazione dello statuto.

Le ricorrenti hanno, infine, concluso chiedendo, in via cautelare,

la sospensione dell'atto impugnato e, nel merito, che la Corte

dichiari che non spetta allo Stato definire unilateralmente, al di

fuori delle procedure statutariamente previste, la dotazione organica

del personale amministrativo del tribunale regionale di giustizia

amministrativa per Trento e della sezione autonoma di Bolzano ed

annulli il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 28

aprile 1997 in tale parte.

5. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri non si è costituito

in nessuno dei due giudizi. Considerato in diritto

1. - I conflitti di attribuzione promossi con due distinti ricorsi

dalla provincia autonoma di Trento e dalla Regione Trentino-Alto

Adige nei confronti dello Stato hanno ad oggetto il decreto del

Presidente del Consiglio dei Ministri del 28 aprile 1997,

limitatamente alla tabella A, quadro 3, in quanto, incidendo sulle

dotazioni organiche del tribunale regionale di giustizia

amministrativa della regione Trentino-Alto Adige, avrebbe violato,

sotto vari profili, gli artt. 90 e 107 dello statuto di autonomia,

nonché le norme di attuazione emanate con d.P.R. 6 aprile 1984, n.

426 e l'art. 56 della legge 27 aprile 1982, n. 186.

Secondo le ricorrenti, infatti, le innovazioni alla previgente

disciplina contenute nella tabella A, quadro 3 del decreto in

questione menomerebbero la loro sfera costituzionale di attribuzioni,

in quanto sia il tribunale regionale di giustizia amministrativa di

Trento, sia la sezione autonoma di Bolzano sono previsti dall'art. 90

dello statuto di autonomia e sono stati istituiti con il d.P.R. 6

aprile 1984, n. 426 di attuazione statutaria, che ha espressamente

disciplinato la relativa dotazione organica del personale

amministrativo. E pertanto la modifica delle disposizioni di questo

testo legislativo sarebbe illegittima, in quanto adottata senza

seguire l'apposito procedimento disciplinato dall'art. 107 dello

statuto e, per di più, mediante una fonte gerarchicamente

subordinata.

La regione Trentino-Alto Adige sostiene inoltre che

l'illegittimità del decreto, nella parte concernente la sezione

autonoma di Bolzano, non sarebbe esclusa dalla previsione che la

nuova dotazione "assume valore indicativo per essere riassunta nel

provvedimento da emanarsi in applicazione dell'art. 2 del d.lgs. 6

luglio 1993, n. 291", poiché anche tale rinvio non terrebbe conto

della specialità della situazione statutaria degli organi di

giustizia amministrativa e comunque prevederebbe una procedura

sicuramente meno garantista, per l'autonomia regionale, di quella

stabilita dalle norme statutarie di attuazione.

2. - I due ricorsi riguardano, sotto profili in larga misura

coincidenti, il medesimo atto, cosicché i relativi giudizi vanno

riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.

3. - Il ricorso della provincia autonoma di Trento è fondato;

quello della regione Trentino-Alto Adige, invece, in parte è

fondato, in parte - come si dirà in seguito - è inammissibile.

I suddetti ricorsi vanno accolti limitatamente alla tabella A,

quadro 3 del decreto impugnato, nella parte relativa alla

determinazione della dotazione organica del personale amministrativo

del tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento.

È da premettere che, secondo il costante orientamento della Corte

costituzionale, la competenza conferita ai decreti legislativi di

attuazione statutaria ha carattere "riservato e separato" rispetto a

quella esercitabile dalle ordinarie leggi della Repubblica (sentenze

n. 237 del 1983 e n. 180 del 1980), con la conseguenza che "le norme

così prodotte si pongono con rango sicuramente non sottordinato a

quello delle norme ordinarie e con possibilità quindi di derogarvi

nell'ambito della loro specifica competenza" (sentenza n. 212 del

1984). Altrettanto fermo è l'orientamento di questa Corte

nell'affermare che, in caso di modifica di norme di attuazione, la

lesione della competenza provinciale e l'interesse al ricorso non

derivano tanto dal contenuto della norma modificatrice, quanto dal

modo con cui la norma è stata approvata in violazione del

procedimento posto a garanzia del ruolo e delle funzioni spettanti,

ai sensi dell'art. 107 dello statuto speciale, alla commissione

paritetica per le norme di attuazione (sentenza n. 95 del 1994).

Le norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto

Adige non possono quindi essere modificate se non da fonti

pariordinate e osservando le procedure di consultazione obbligatoria

prestabilite dall'art. 107 dello statuto speciale, in quanto

altrimenti si determinerebbe una menomazione delle attribuzioni delle

province autonome e della regione (tra le più recenti: sentenze nn.

182 e 121 del 1997). Sulla base di questi principi giurisprudenziali,

appare dunque evidente il vizio del decreto impugnato.

L'art. 90 dello statuto speciale del 1972 stabilisce infatti che

nel Trentino-Alto Adige è istituito un tribunale regionale di

giustizia amministrativa, con una sezione autonoma per la provincia

di Bolzano, "secondo l'ordinamento che verrà stabilito al riguardo".

La specialità della disciplina di questi organi giurisdizionali, la

quale peraltro era già contenuta nel testo originario dello statuto

(art. 78 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 5), è stata

ribadita anche dalla successiva legge 27 aprile 1982, n. 186, che,

nel dettare le norme generali dell'ordinamento della giurisdizione

amministrativa e del personale di segreteria ed ausiliario, all'art.

56 espressamente stabilisce che "l'ordinamento e la disciplina degli

organi di giustizia amministrativa nella regione Trentino-Alto Adige

sono regolati dal titolo IX del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e

relative norme di attuazione".

Il d.P.R. 6 aprile 1984, n. 426, istitutivo del tribunale regionale

di giustizia amministrativa di Trento e della sezione autonoma di

Bolzano, ha dato piena applicazione a questo principio di

specialità, in quanto le norme di attuazione in esso contenute hanno

puntualmente disciplinato l'assetto di entrambi gli organi di

giustizia, anche per quanto riguarda il personale amministrativo,

espressamente previsto dall'art. 12, che regolamenta sia le modalità

di istituzione delle segreterie, sia le relative dotazioni organiche,

autonomamente e specificamente individuate rispetto a quelle di tutti

gli altri organi di giustizia amministrativa delle altre regioni.

Le predette disposizioni di attuazione - che sono state emanate

previo parere delle commissioni paritetiche previste dall'art. 107

del decreto del Presidente della Repubblica n. 670 del 1972 - hanno

dunque disciplinato, con norme di rango primario, quell'assetto

organizzativo nell'esercizio di una "competenza riservata e

separata", con la conseguenza che ogni successiva variazione della

dotazione del personale amministrativo degli organi di giustizia

amministrativa del Trentino-Alto Adige deve essere posta in essere da

una fonte pariordinata e osservando le particolari procedure di

consultazione obbligatoria, a tal fine previste dallo statuto. In

questo senso, d'altra parte, è significativo, come precedente

specifico, il d.lgs. 6 luglio 1993, n. 291 (Norme di attuazione dello

statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige concernenti

modifiche alle tabelle organiche degli uffici statali siti nella

provincia di Bolzano), il quale si è conformato a questi criteri

sostanziali e formali per modificare la tabella B del predetto

decreto del Presidente della Repubblica n. 426 del 1984 relativa alla

sezione autonoma di Bolzano.

Né, d'altra parte, si può ritenere che forme di "delegificazione"

previste in generale in materia di organizzazione e funzionamento

delle strutture amministrative del Consiglio di Stato e dei tribunali

amministrativi regionali possano riguardare anche gli organi di

giustizia amministrativa della regione Trentino-Alto Adige, istituiti

da una norma di livello costituzionale, che ha riservato la loro

attuazione alla competenza di una fonte specifica e "separata" dalle

altre. E quindi il mancato rispetto del criterio della competenza e

del connesso modulo procedimentale arreca una menomazione

all'attribuzione, di rilievo costituzionale, di funzioni consultive

obbligatorie della regione e della provincia autonoma.

Il decreto in questione, pertanto, adottato unilateralmente dallo

Stato con una fonte di livello non primario e senza che siano state

osservate le apposite procedure previste dall'art. 107 dello statuto

del Trentino-Alto Adige, va annullato nella tabella A, quadro 3,

limitatamente alla dotazione organica del tribunale regionale di

giustizia amministrativa di Trento.

4. - Il ricorso della regione Trentino-Alto Adige avverso lo stesso

decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 28 aprile 1997 è

invece inammissibile, per difetto di interesse, in riferimento alla

stessa tabella A, nella parte concernente la dotazione organica del

personale amministrativo della sezione autonoma di Bolzano. Ed

infatti il predetto decreto, nel determinare le dotazioni organiche

del personale del Consiglio di Stato, dei tribunali amministrativi

regionali e degli altri organi di giustizia amministrativa di primo

grado, stabilisce espressamente, in calce alla stessa tabella A,

quadro 3, nella parte riguardante la sezione autonoma di Bolzano, che

"tale dotazione organica assume valore indicativo per essere

riassunta nel provvedimento" che dovrà essere successivamente

emanato, ai sensi dell'art. 2 del decreto legislativo n. 291 del

1993. Tale clausola è del resto coerente con l'art. 1 dello stesso

decreto, il quale dispone che le tabelle ad esso allegate

sostituiscono quelle che fissavano le precedenti piante organiche, ma

tra queste tabelle non era compresa anche quella relativa alla

sezione autonoma di Bolzano.

Non si può quindi, per queste ragioni, dubitare che, per tale

parte, il decreto sia, allo stato, del tutto carente di efficacia

precettiva, esprimendo la relativa tabella solo un'opzione di massima

per quella che, secondo gli organi centrali di governo, potrebbe

essere la futura dotazione della sezione autonoma di Bolzano. Dalla

carenza di precettività consegue quindi l'inidoneità dell'atto a

ledere le attribuzioni costituzionalmente garantite della ricorrente

e l'inesistenza dell'interesse a ricorrere.

Le domande cautelari formulate dalle ricorrenti risultano assorbite

dalla presente decisione di merito.