Sentenza n. 137/1967

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della

Regione Friuli-Venezia Giulia approvata dal Consiglio regionale il 16

novembre 1966 e riapprovata il 17 gennaio 1976, recante "Estensione

della competenza territoriale della Sezione di Credito fondiario della

Cassa di Risparmio di Gorizia a tutto il territorio della Regione

Friuli-Venezia Giulia", promosso con ricorso del Presidente del

Consiglio dei Ministri notificato il 3 febbraio 1967, depositato in

Cancelleria il 9 successivo ed iscritto al n. 3 del Registro ricorsi

1967.

Visto l'atto di costituzione della Regione Friuli- Venezia Giulia;

udita nell'udienza pubblica del 7 novembre 1967 la relazione del

Giudice Aldo Sandulli;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe

Guglielmi, per il Presidente del Consiglio dei Ministri, e l'avv.

Emilio Sivieri, per la Regione Friuli- Venezia Giulia.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso notificato al Presidente della Giunta regionale del

Friuli-Venezia Giulia il 3 febbraio 1967 e depositato presso questa

Corte il 9 successivo, il Presidente del Consiglio dei Ministri,

autorizzato con deliberazione del Consiglio stesso in data 2 febbraio,

ha impugnato la legge della anzidetta Regione approvata dal Consiglio

regionale il 16 novembre 1966 e riapprovata il 17 gennaio 1967,

intitolata "Estensione della competenza territoriale della Sezione di

credito fondiario della Cassa di risparmio di Gorizia a tutto il

territorio del Friuli-Venezia Giulia".

Il testo legislativo si compone di un unico articolo, del quale il

riferito titolo indica esaurientemente il contenuto.

Il ricorso denuncia che esso, in violazione dell'art. 5, n. 8,

dello Statuto regionale (il quale riconosce alla Regione competenza

legislativa concorrente in materia di ordinamento delle Casse di

risparmio), ha per oggetto la disciplina del credito fondiario, che è

materia di interesse nazionale e di spettanza statale.

Inoltre il testo legislativo violerebbe i principi generali delle

leggi dello Stato in materia di credito fondiario, nonché gli

interessi nazionali, e perciò violerebbe i limiti generali indicati

nell'art. 4 e richiamati nell'art. 5 dello Statuto.

Infine esso sarebbe illegittimo anche perché, pur avendo forma di

legge, si risolverebbe sostanzialmente in un atto amministrativo di

autorizzazione, e la Regione, ove pur dovesse ammettersi che la materia

regolata rientri nell'ambito dell'"ordinamento delle casse di

risparmio", non sarebbe legittimata ad emanarla, non essendo finora

intervenute le norme di attuazione dello Statuto nella materia stessa.

Il ricorso è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 51 del

25 febbraio 1967 e nel Bollettino regionale n. 7 del 21 febbraio.

A esso resiste il Presidente della Giunta regionale del

Friuli-Venezia Giulia, all'uopo autorizzato con delibera della Giunta

n. 351 in data 9 febbraio 1967, e costituitosi davanti a questa Corte

con deduzioni depositate il 25 febbraio.

Nelle deduzioni si assume che la determinazione e la modificazione

della competenza territoriale della Sezione di credito fondiario di una

cassa di risparmio rientrerebbe appunto nell'ambito della materia

"ordinamento delle Casse di risparmio" che il n. 8 dell'art. 5 dello

Statuto regionale attribuisce alla legislazione regionale. Essa non

atterrebbe alla "disciplina del credito fondiario", riservata allo

Stato, costituendone infatti "il prius logico, il "momento

preliminare", senza il quale non potrebbe in concreto esercitarsi la

funzione creditizia, che forma oggetto di tale disciplina". In sostanza

la definizione della competenza territoriale riguarderebbe soltanto la

possibilità "virtuale" che l'apposita sezione eserciti il credito

fondiario nell'ambito di un certo territorio, senza peraltro toccare "i

vincoli ed i controlli dell'attività creditizia, stabiliti

nell'interesse nazionale, che, anche dopo l'estensione della competenza

dell'ente, continueranno a svolgersi nei modi e ad opera degli organi

designati ad attuarli in tutto il territorio dello Stato, secondo i

principi generali sulla disciplina del credito fondiario".

Nei confronti della censura di violazione dei principi generali

delle leggi dello Stato in materia di credito fondiario e degli

interessi nazionali, le deduzioni ne denunciano la genericità e

perciò l'inammissibilità. Comunque contestano la fondatezza della

censura, giacché nella legislazione della materia non sarebbe dato

rinvenire alcun principio generale nel senso di vincolare a un certo

territorio la competenza dei singoli istituti abilitati al credito

fondiario. Anzi non pochi istituti di credito a carattere locale (e la

stessa sezione della Cassa goriziana) sono abilitati in base a norme

legislative a operare il credito fondiario fuori dell'ambito locale.

Quanto alla censura secondo cui il provvedimento impugnato avrebbe

carattere sostanzialmente amministrativo e pertanto sarebbe illegittimo

data la mancata emanazione delle necessarie norme di attuazione dello

statuto, nelle deduzioni si oppone il carattere meramente

organizzatorio della legge impugnata, la quale "si astiene da ogni

ingerenza nella direzione unitaria statale dell'attività creditizia",

"lasciando inalterata la disciplina ed il controllo statale sull'ente

medesimo e sulla sua attività". L'adozione del provvedimento in forma

legislativa non fu ispirata - si aggiunge - da finalità elusive,

bensì dal fatto che la competenza territoriale della sezione di

credito fondiario in questione era regolata in precedenza appunto da

una legge (la legge 16 novembre 1939, n. 1797). Ribadisce poi la

difesa della Regione che se il nuovo provvedimento attribuisce alla

sezione goriziana "la capacità di operare in tutto il territorio

regionale", non perciò "ha compromesso in nessun modo la facoltà di

porre limiti o vincoli all'attività dell'istituto di credito, mediante

l'emanazione di norme dirette a coordinare la disciplina statale e

regionale della materia", restando perciò "impregiudicate tutte le

attribuzioni statali attinenti alla tutela del credito fondiario",

quindi ogni potere amministrativo della Banca d'Italia, del Ministero

del tesoro o di altri statali, cui rimarrebbe pur sempre riservato il

potere di approvare il nuovo statuto della sezione, di autorizzare

l'apertura di nuovi sportelli, e così via.

In una memoria depositata il 24 ottobre 1967 la difesa dello Stato

ribatte agli argomenti della Regione che questa ha competenza in

materia di ordinamento delle casse di risparmio e di altre aziende

locali di credito solo per il finanziamento delle attività economiche

regionali; non la ha invece in materia di istituti e sezioni autonome

di credito fondiario, da un lato perché essi non hanno carattere

locale, dall'altro perché non si limitano a finanziare attività

economiche: comunque per gli enti non territoriali - come quelli in

questione - solo in senso improprio si parla di competenza

territoriale, costituendo, per essi, il territorio solo un limite

esterno della loro attività. A ogni modo la dilatazione dell'ambito

territoriale nel quale un istituto di credito può operare - come

risulta anche dal fatto che in altri statuti regionali sono stati

conferiti distintamente alla Regione poteri in materia di ordinamento

degli istituti di credito e poteri in materia di apertura di sportelli

(art. 5, n. 4, e art. 8 dello Statuto Trentino-Alto Adige)- non rientra

sicuramente nel quadro dell'ordinamento dell'istituto, attribuito alla

competenza regionale, tanto più che interessa "più o meno

profondamente, direttamente e indirettamente", "l'intero settore

creditizio", la spettanza della cui disciplina unitaria allo Stato è

stata considerata da questa Corte come inerente a un principio

fondamentale dell'ordinamento in materia di credito e

risparmio.Ragioni, queste, che assumono peso ancora maggiore a

proposito degli istituti di credito fondiario, dato che questi operano

attraverso la emissione di "cartelle fondiarie" ammesse a circolare in

tutto il territorio dello Stato con evidenti ripercussioni sul mercato

nazionale delle azioni, delle obbligazioni, dei titoli del debito

pubblico e delle altre cartelle fondiarie.

A proposito del terzo motivo di ricorso la difesa erariale osserva

che, quand'anche dovesse escludersi che il provvedimento legislativo

impugnato abbia sostanzialmente natura amministrativa, nondimeno esso

non avrebbe potuto essere emanato in mancanza delle norme di attuazione

dello statuto regionale, indispensabili ai fini del coordinamento, nel

quadro di una visione unitaria, dei poteri regionali con quelli statali

della materia.

In una memoria depositata il 25 ottobre la difesa della Regione si

diffonde a sostenere che la formula statutaria che attribuisce al

Friuli-Venezia Giulia potestà in materia di "ordinamento" delle casse

di risparmio sarebbe da intendere come avente contenuto non diverso da

quella che ad altre Regioni attribuisce poteri in materia di

"istituzione e ordinamento" di istituti di credito, poteri da intendere

come comprensivi delle potestà autorizzative inerenti e della potestà

di determinare l'ambito territoriale dell'attività degli istituti.

Insiste inoltre sul carattere meramente organizzatorio e preliminare

del provvedimento impugnato, non destinato a incidere in alcun modo

sulla disciplina del credito fondiario, che riconosce di spettanza

statale.

All'udienza di trattazione della causa i difensori delle parti

hanno insistito nelle rispettive tesi. Considerato in diritto :

1. - Dispone l'articolo unico del testo legislativo regionale

impugnato in via di sindacato preventivo di costituzionalità: "La

competenza territoriale della Sezione di credito fondiario della Cassa

di risparmio di Gorizia, già istituita con R.D.L. 24 febbraio 1938, n.

256, convertito nella legge 3 giugno 1938, n. 1088, è estesa a tutto

il territorio della Regione Friuli-Venezia Giulia".

In base alla normativa vigente l'anzidetta sezione della Cassa

goriziana è abilitata, nell'ambito della Regione, all'esercizio del

credito fondiario solo nella provincia di Gorizia e in taluni comuni

delle provincie di Trieste e di Udine (legge 16 novembre 1939, n. 1797,

art. 1).

L'intento del legislatore regionale è stato perciò quello di

estendere l'ambito territoriale entro il quale la sezione è

attualmente abilitata a praticare il credito specializzato per il quale

fu istituita.

Il punto centrale della controversia - cui corrisponde il primo e

fondamentale motivo del ricorso - riguarda lo stabilire se il

provvedimento regionale attenga o non alla materia dell'"ordinamento

delle Casse di risparmio, delle Casse rurali, degli Enti aventi

carattere locale o regionale per i finanziamenti delle attività

economiche nella Regione", materia che è la sola per la quale lo

Statuto regionale attribuisca alla Regione giuliana potestà

legislativa nel campo del credito (art. 5, n. 8). Una volta escluso,

infatti, che la portata di esso si mantenga nei limiti di tale materia,

gli altri motivi d'impugnativa rimarrebbero assorbiti.

2. - Si può osservare in primo luogo che il credito fondiario,

mentre da un lato non rientra nei compiti istituzionali come della

generalità degli istituti di credito, così delle Casse di risparmio,

(tanto che per la istituzione della sezione della Cassa goriziana a

esso preposta fu necessario un provvedimento legislativo ad hoc), non

può considerarsi rientrante nemmeno tra i "finanziamenti delle

attività economiche nella Regione" cui ha riguardo l'art. 5, n. 8,

dello Statuto del Friuli-Venezia Giulia.

Per esso comunque - date le caratteristiche del suo esercizio, il

quale si realizza attraverso l'emissione di cartelle poste in

circolazione sul mercato nazionale dei titoli quotati in borsa -

valgono a maggior ragione quelle esigenze di indirizzo unitario - e

perciò nazionale - del mercato creditizio che questa Corte già ha

avuto occasione di affermare con la propria sentenza n. 58 del 1958.

In quella occasione - e, si noti, con riferimento a una regione come

la Sardegna, alla quale le norme statutarie, oltre che in materia di

"ordinamento" di istituti di credito, attribuiscono poteri anche in

ordine alla "istituzione" di essi e alle "relative autorizzazioni" -

venne precisato che, data la direzione unitaria che la legislazione,

per la natura e l'importanza degli interessi coinvolti, ha voluto

conferire al settore del credito, riservando allo Stato il potere di

decidere in definitiva circa l'ammissione in esso di nuovi esercizi e

circa l'intensificazione delle presenze già in esso esistenti (legge

7 marzo 1936, n. 141, legge 7 aprile 1938, n. 636, decreto legislativo

17 luglio 1947, n. 691), non è possibile riconoscere alle norme che

prevedono poteri regionali in materia un significato tale, per cui le

regioni potrebbero, a loro esclusivo beneplacito, incrementare le

presenze operative nel settore. Ciò inerisce al fatto che la direzione

unitaria rappresenta per il settore in questione un principio di base

dell'ordinamento.

3. - Ma, a parte le considerazioni che precedono, la Corte ritiene

di potere escludere che l'oggetto del testo legislativo impugnato

rientri nel concetto di "ordinamento" degli istituti di credito, cui si

riferisce la norma statutaria invocata dalla Regione.

Oltre che dalle discussioni svoltesi nei due rami del Parlamento in

occasione dell'approvazione dello Statuto regionale e dalle

dichiarazioni allora fatte dal rappresentante del Governo durante i

lavori del Senato, essa trae il proprio convincimento dal raffronto

con le norme riflettenti le competenze regionali in materia di istituti

di credito contenute negli Statuti delle altre Regioni. Lo Statuto

della Regione sarda attribuisce a quest'ultimo (come già si è

accennato) poteri in materia di "istituzione" e di "ordinamento" di

istituti di credito, nonché nella materia delle "relative

autorizzazioni" (art. 4, lett. b), tenendo in tal modo distinto dagli

altri due il concetto di "ordinamento" degli istituti, con la

conseguenza che i poteri relativi a questo non possono considerarsi

comprensivi di quelli relativi alla "istituzione" di istituti di

credito e alle "relative autorizzazioni". A sua volta lo Statuto del

Trentino-Alto Adige, il quale, al pari di quello del Friuli-Venezia

Giulia, all'art. 5, n. 4, attribuisce alla Regione poteri in materia di

"ordinamento" degli istituti di credito, se ha voluto conferirle

altresì poteri in materia di autorizzazione alla apertura e al

trasferimento di sportelli bancari, lo ha fatto con una disposizione ad

hoc (art. 8). Analogamente il D.P.R. 27 giugno 1952, n. 1133,

contenente le norme di attuazione dello Statuto siciliano in materia di

credito e risparmio, tiene distinte dall'"ordinamento" degli istituti

di credito (art. 2, lett. a) le autorizzazioni a istituirli, fonderli,

trasferirli, ecc. (art. 2, lett. b e c). Allorquando il Parlamento

ebbe a elaborare lo Statuto speciale per il Friuli-Venezia Giulia,

esisteva dunque, nella normativa statale riguardante i poteri

regionali, a proposito degli istituti di credito, un concetto di

"ordinamento" notevolmente circoscritto, e nettamente differenziato da

quelli di "istituzione" degli istituti stessi e dalla materia delle

autorizzazioni occorrenti all'esercizio delle attività creditizie. E -

come già si è accennato - gli atti parlamentari confermano che

appunto a un ben circoscritto concetto di "ordinamento" il Parlamento

intese attenersi anche a proposito della nuova Regione.

L'attribuzione a questa in materia di poteri di "ordinamento" di

istituti di credito non può riguardare dunque, oltre ai poteri

relativi alle strutture organizzatorie e alle modalità di

funzionamento degli istituti, anche quelli relativi alla creazione di

nuovi istituti di credito o alla sfera d'azione di quelli esistenti.

4. - Evidentemente consapevole della difficoltà di far prevalere

la tesi estrema, la difesa della Regione sembra adombrare il concetto

che, pur riconoscendosi allo Stato i poteri decisivi in ordine alle

presenze operative nel settore del credito, non potrebbe tuttavia

negarsi alla Regione la possibilità di realizzare - mediante "norme

di ordinamento allo stato puro" - l'ampliamento della sfera d'azione di

uno di quegli istituti di credito in ordine al cui "ordinamento" lo

Statuto le riconosca potere normativo. Ciò perché - se si è bene

intesa la non chiara enunciazione - la normativa regionale in tal modo

realizzata avrebbe come unico fine di predisporre uno strumento

destinato a operare effettivamente solo a seguito dell'esercizio dei

non contestati poteri statali della materia creditizia e non sarebbe

destinata a consentire, di per sé sola, e prima dell'esercizio dei

poteri statali, se non una estensione - per ora puramente platonica -

della sfera d'azione della sezione della Cassa goriziana ai territori

ai quali estende la sua "competenza".

Un assunto siffatto appare però in evidente contrasto con la

lettera e con lo spirito del provvedimento impugnato, quali sono stati

riferiti al n. 1. Del resto, tanto dalla relazione al disegno di legge

regionale, quanto dalle difese regionali nel presente giudizio, risulta

che col provvedimento in questione la Regione si è proposto di

modificare la legge statale n. 1797 del 1939, che è quella dalla quale

trae titolo l'attuale campo di attività della Sezione.

5. - Il primo motivo del ricorso appare perciò fondato. E

l'accoglimento di esso dispensa dall'esame delle rimanenti doglianze.

Allo stato la Regione non può dunque, nel quadro esclusivo della

sua autonomia, estendere a tutto il proprio territorio la sfera

d'azione della sezione di credito fondiario della Cassa di risparmio di

Gorizia, malgrado si tratti dell'unico organismo locale operante in

quel settore creditizio. Peraltro è proprio questa ultima circostanza

a far pensare che, nel quadro della necessaria visione unitaria del

settore, lo Stato, ove possibile, non avrà ragioni di fondo per negare

l'espansione a tutto il territorio della Regione di quella sfera

d'azione, attualmente limitata a una parte soltanto di esso.