Sentenza n. 135/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Provincia autonoma di Trento

notificato il 19 ottobre 1991, depositato in cancelleria il 26

successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto

del Ministro della sanità 2 agosto 1991 (Autorizzazione alla

installazione ed uso di apparecchiature diagnostiche a risonanza

magnetica) ed iscritto al n. 40 del registro conflitti 1991;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 18 febbraio 1992 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato Valerio Onida per la Provincia autonoma di Trento

e l'Avvocato dello Stato Plinio Sacchetto per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la

Provincia autonoma di Trento ha proposto conflitto di attribuzione

contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in relazione al

decreto del Ministro della sanità 2 agosto 1991 (Autorizzazione alla

installazione ed uso di apparecchiature diagnostiche a risonanza

magnetica), chiedendo che quest'ultimo - essendo lesivo delle

competenze ad essa assegnate dall'art. 9, n. 10 (igiene e sanità), e

dall'art. 16 dello Statuto speciale, come attuati dall'art. 6 della

legge 23 dicembre 1978, n. 833, - sia annullato con riferimento alle

disposizioni contenute negli artt. 1, 4, primo comma, e 5, primo

comma.

Dopo aver ricordato che questa Corte, con la sentenza n. 216 del

1988, ha dichiarato che spettano allo Stato le funzioni

amministrative in materia di installazione e uso delle

apparecchiature diagnostiche a risonanza magnetica con esclusivo

riferimento all'utilizzazione strettamente sperimentale delle stesse,

la Provincia ricorrente rileva che il decreto impugnato si sarebbe

discostato da tale insegnamento. Il decreto contestato, infatti,

sulla base della distinzione delle predette apparecchiature in due

categorie - il "gruppo A" e il "gruppo B" - e sulla base della

identificazione del primo gruppo con le "apparecchiature di utilità

clinica convalidata e caratterizzate da protocolli d'uso e

applicazioni largamente consolidate" (art. 3), porrebbe in vari suoi

articoli una disciplina sulla installazione di apparecchiature

diagnostiche a risonanza magnetica nucleare, finalizzata, non già a

esigenze tecnico-sanitarie, ma ad aspetti rientranti nelle competenze

regionali o provinciali, quali la programmazione sanitaria

nell'ambito di singole regioni o province, l'impiego del personale,

l'organizzazione e l'economicità dei servizi.

Più precisamente, secondo la ricorrente, sarebbero lesivi delle

anzidette competenze i seguenti articoli: a) l'art. 1, che, come è

espressamente detto nel primo comma dello stesso articolo, detta, nel

comma successivo, criteri i quali incidono sulla programmazione delle

risorse in materia sanitaria; b) l'art. 4, primo comma, che

predispone, senza alcuna base legislativa, criteri per la

collocazione delle apparecchiature del "gruppo A", i quali

interferiscono sulle scelte della programmazione sanitaria regionale

o provinciale, alle quali, peraltro, fa riferimento la stessa

disposizione impugnata; c) l'art. 5, primo comma, il quale, nel

prevedere che il presidio interessato deve presentare la proposta per

l'installazione di apparecchiature del "gruppo A" alla competente

autorità sanitaria della regione o della provincia autonoma (secondo

il modello di cui all'allegato n. 2 e corredata della dichiarazione

di conformità ai requisiti di cui all'allegato n. 1), stabilisce che

quest'ultima autorità dia un parere di compatibilità rispetto alla

programmazione sanitaria, parere che, nel caso che sia contrario,

può essere impugnato, in palese violazione delle competenze

provinciali, dinanzi al Ministro della sanità, il quale si

esprimerà in merito, sentiti il Consiglio superiore di sanità e la

regione o la provincia autonoma interessate.

2. - Si è costituita la Presidenza del consiglio dei ministri per

chiedere che il ricorso sia rigettato sulla base del rilievo che il

potere esercitato con il decreto impugnato sia di spettanza dello

Stato e sia il frutto di un legittimo esercizio del potere stesso.

Secondo l'Avvocatura dello Stato, la Provincia ricorrente avrebbe

posto come premessa delle proprie argomentazioni un'interpretazione

riduttiva della sentenza di questa Corte n. 216 del 1988, poiché in

tale decisione, avente ad oggetto un decreto costituente il

presupposto di quello impugnato, si riscontra l'inequivoca

affermazione per la quale, in base all'art. 189 t. u. l. s. e

all'art. 6, lettere c) ed i), della legge n. 833 del 1978, spetta

allo Stato la disciplina di qualsiasi attività relativa ai presidi

sanitari considerati, compreso l'acquisto e, nel caso di strumenti il

cui uso esige particolari cautele, persino l'installazione e

l'impiego degli stessi. Tanto più ciò vale, aggiunge l'Avvocatura

dello Stato, se si ricorda che nella stessa sentenza si sottolinea

che il medesimo art. 6, alla lettera k), riserva allo Stato i

controlli sanitari sull'impiego delle sostanze radioattive. Rispetto

a tali principi l'intero decreto impugnato appare pienamente

coerente, anche nelle disposizioni oggetto di specifica denuncia, le

quali, secondo l'Avvocatura dello Stato, sono riconducibili ai poteri

statali di controllo tecnico-sanitario sulle apparecchiature

diagnostiche a risonanza magnetica. Tali poteri, sempre secondo

l'Avvocatura dello Stato, comportano la previsione di cautele, le

quali, tuttavia, lasciano intatto lo spazio riservato alle scelte operative spettanti alle regioni e alle province autonome.

Più in particolare, aggiunge la stessa Avvocatura dello Stato,

sembra evidente che le procedure amministrative nominate nell'art. 1,

primo comma, sono preordinate alle suddette finalità di controllo,

rientranti nelle competenze statali, senza assorbire, come risulta

anche dalle specifiche previsioni tabellari, i poteri provinciali in

materia. Allo stesso modo, l'accessibilità e l'utilizzabilità

ottimale delle apparecchiature considerate, oggetto della disciplina

contenuta nell'art. 4, primo comma, sono chiaramente connesse alle

esigenze di controllo tecnico-sanitario, sicché i relativi criteri

di sistematicità e di omogeneità non sembrano arrecare pregiudizio

alla programmazione sanitaria provinciale o regionale. Infine, conclude l'Avvocatura dello Stato, anche i criteri fissati dall'art. 5,

primo comma, rispondono alla stessa funzione ed operano negli stessi

limiti, di modo che essi non comportano un'assunzione diretta e,

tantomeno, una esclusiva di competenze provinciali da parte dello

Stato, neppure con riferimento al ricorso al Ministro della sanità,

ivi previsto, il quale configura una verifica di compatibilità delle

apparecchiature ai requisiti all'uopo richiesti.

3. - In prossimità dell'udienza la Provincia autonoma di Trento

ha depositato una memoria, nella quale, oltre a ribadire posizioni e

argomentazioni svolte nel ricorso, contesta l'interpretazione data al

decreto impugnato dall'Avvocatura dello Stato. In particolare, la

ricorrente osserva che la riconduzione delle competenze contestate

alle attribuzioni statali previste nell'art. 189 t. u. l. s. e

nell'art. 6, lettere c) ed i) della legge n. 833 del 1978 sarebbe

smentita sia dal fatto che il decreto impugnato disciplina competenze

da esso stesso definite come provinciali (come, ad esempio, la

ricezione delle proposte di installazione delle apparecchiature del

"gruppo A" e la formulazione del parere di compatibilità con la

programmazione sanitaria provinciale, disciplinate dall'art. 5, primo

comma), sia dal fatto che lo stesso decreto, sempre all'art. 5, primo

comma, configura un ricorso al Ministro della sanità contro il

predetto parere, ove questo fosse contrario. Considerato in diritto

1. - La Provincia autonoma di Trento ha proposto conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione al decreto del

Ministro della sanità 2 agosto 1991 (Autorizzazione alla

installazione ed uso di apparecchiature diagnostiche a risonanza

magnetica), sul presupposto che le disposizioni contenute negli artt.

1, 4, primo comma, e 5, primo comma, del medesimo decreto siano

lesive delle competenze di tipo concorrente affidate alla Provincia

di Trento in materia di igiene e sanità, dall'art. 9, n. 10, e

dall'art. 16 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige

(d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e debbano, pertanto, essere

annullate.

2. - Il ricorso va respinto in relazione alle disposizioni

contenute nell'art. 1 e nell'art. 4, primo comma, del decreto

contestato.

Come questa Corte ha avuto modo di affermare nella decisione di un

precedente conflitto, sollevato in relazione a un altro decreto

avente ad oggetto l'installazione e l'uso delle apparecchiature

diagnostiche a risonanza magnetica nucleare (v. sent. n. 216 del

1988), la materia disciplinata dal decreto contestato si iscrive

nell'ambito di competenze che l'art. 6, lettere c), i) e k), della

legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del Servizio sanitario

nazionale), riserva allo Stato.

In base a tale affermazione, non vi può esser dubbio che le

direttive formulate nell'art. 1 del decreto impugnato rientrino nelle

competenze del Ministro della sanità, dal momento che stabiliscono i

criteri generali per l'installazione e l'impiego di apparecchiature a

risonanza magnetica per uso diagnostico. In particolare, tale

articolo prevede che: a) deve essere assicurata la massima

accessibilità alle predette apparecchiature in rapporto alle

caratteristiche oro-geografiche del territorio e alla prevalenza

delle affezioni morbose nel medesimo territorio; b) deve darsi

sviluppo preferenziale alle prestazioni ambulatoriali, integrate da

efficaci collegamenti tra strutture di ricovero e strutture

extraospedaliere; c) deve essere garantita l'utilizzazione ottimale

delle dotazioni strumentali in relazione alle competenze

professionali disponibili, attraverso il collegamento della

produttività di queste ultime alla potenzialità d'uso delle

dotazioni stesse.

Identico discorso vale per le statuizioni contenute nell'art. 4,

primo comma, in base alle quali la collocazione delle apparecchiature

a risonanza magnetica appartenenti al "gruppo A" (apparecchiature di

utilità clinica convalidata e caratterizzate da protocolli d'uso e

applicazioni largamente consolidati) deve avvenire in modo da

assicurare l'integrazione delle stesse con le strutture

specialistiche già esistenti, al fine di permettere un loro utilizzo

multispecialistico di diagnostica mediante immagini ovvero un

utilizzo monospecialistico limitatamente a unità autonome di

diagnosi e cura di elevata qualificazione cardiologica e/o

cardiochirurgica, neurologica e/o neurochirurgica e a ospedali

specializzati ortopedico-traumatologici. Lo stesso art. 4, primo

comma, peraltro, quando fa riferimento all'esigenza di adeguare la

collocazione delle apparecchiature considerate rispetto alla domanda

di prestazione attuale o prevista nell'area territoriale o nel bacino

di utenza potenziale, rinvia, per quanto riguarda la valutazione e la

quantificazione di quest'ultima, alle determinazioni della

programmazione sanitaria della regione o della provincia autonoma

interessata.

3. - Il ricorso merita un parziale accoglimento in relazione

all'art. 5, primo comma, la cui ultima proposizione va annullata per

lesione delle competenze attribuite alla Provincia autonoma di Trento

dagli artt. 9, n. 10, e 16 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige.

Tale articolo, se pure con una formulazione tutt'altro che

perspicua, stabilisce - nella sua prima proposizione - che il

presidio sanitario, il quale intenda installare un'apparecchiatura a

risonanza magnetica appartenente al "gruppo A", deve presentare alla

competente autorità sanitaria della regione o della provincia

autonoma interessata una proposta di installazione secondo il modello

descritto nell'allegato n. 2, corredata dalla dichiarazione di

conformità ai requisiti indicati nell'allegato n. 1. La competente

autorità sanitaria della regione o della provincia autonoma -

continua lo stesso articolo nelle due successive proposizioni - entro

e non oltre novanta giorni dal ricevimento della proposta, esprime un

parere di compatibilità rispetto alla propria programmazione

sanitaria, parere che, in caso di mancata risposta nei limiti di

tempo sopraindicati, si intende favorevole. In caso di parere

contrario - stabilisce infine l'articolo impugnato nella sua quarta

proposizione - è ammesso ricorso al Ministro della sanità, il quale

si esprimerà in merito, sentiti il Consiglio superiore di sanità e

la regione o la provincia autonoma interessata.

Più precisamente, l'articolo impugnato prevede che la proposta di

installazione delle apparecchiature diagnostiche a risonanza

magnetica, oltre a dover essere oggetto di una domanda per la

relativa autorizzazione del Ministro della sanità (ai sensi degli

artt. 1 e 2 del decreto ministeriale 29 novembre 1985), deve esser

comunicata alla competente autorità sanitaria della regione o della

provincia autonoma al fine di ottenere, nel termine di novanta

giorni, il parere di compatibilità dell'installazione proposta

rispetto alla programmazione sanitaria regionale o provinciale. Tale

parere è espressione di un'attività di collaborazione della regione

o della provincia autonoma nei confronti dell'esercizio di competenze

statali, chiaramente giustificata dalla indubbia incidenza sulla

programmazione sanitaria regionale o provinciale da parte della

installazione delle anzidette apparecchiature e della relativa

autorizzazione ministeriale.

Tuttavia, nel disciplinare tale forma di cooperazione, l'art. 5,

primo comma, prevede, nella sua proposizione finale, che,

nell'ipotesi in cui il parere regionale o provinciale fosse

contrario, questo può essere impugnato con ricorso al Ministro della

sanità, il quale si esprimerà in merito, sentiti il Consiglio

superiore di sanità e la regione o provincia autonoma interessata.

Questa disposizione, oltre a comportare uno snaturamento del parere

previsto, è indubbiamente lesiva del potere di programmazione

sanitaria e, più in generale, delle competenze amministrative

spettanti alla Provincia autonoma di Trento a norma degli artt. 9, n.

10, e 16 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige. Infatti,

come questa Corte ha costantemente affermato (v. sentt. nn. 229 del

1989, 53 del 1991 e 38 del 1992), la garanzia costituzionale

concernente l'autonomia delle regioni o delle province autonome

conferisce a quest'ultima un carattere politico e una connotazione di

essenzialità rispetto alla struttura pluralistica dell'ordinamento,

in base ai quali è precluso allo Stato privare di efficacia,

annullare o revocare con propri provvedimenti amministrativi atti

delle amministrazioni regionali o provinciali o da enti a queste

sottoposti.

Né, in senso contrario, può affermarsi che il potere

ministeriale contestato sia limitato a una verifica di compatibilità

della proposta di installazione con i requisiti richiesti dal decreto

stesso, tanto perché tale potere è configurato come riesame

generale del parere regionale o provinciale, quanto perché la

disposizione impugnata vincola il Ministro a decidere sul ricorso

dopo aver sentito anche la regione o la provincia autonoma

interessata.