Sentenza n. 131/1963

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, lett. q,

e 7 della legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 20

novembre 1962, recante norme sull'ordinamento del Governo

dell'Amministrazione centrale della Regione, promosso con ricorso del

Commissario dello Stato per la Regione siciliana, notificato il 28

novembre 1962, depositato nella cancelleria della Corte costituzionale

il 7 dicembre dello stesso anno ed iscritto al n. 15 del Registro

ricorsi 1962.

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Presidente della

Regione siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 12 giugno 1963 la relazione del

Giudice Giuseppe Chiarelli;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe

Guglielmi, per il Presidente del Consiglio dei Ministri, e l'avv.

Giuseppe Guarino, per la Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

L'Assemblea regionale siciliana, nella seduta del 20 novembre 1962,

ha approvato una legge sull'"Ordinamento del Governo

dell'Amministrazione centrale della Regione".

All'art. 2 di essa sono elencate le attribuzioni del Presidente

della Regione e si dice, alla lett. q, che questi "provvede al

mantenimento dell'ordine pubblico nel territorio della Regione a norma

dell'art. 31 dello Statuto e svolge ogni altra attribuzione

conferitagli dallo Statuto e da disposizioni legislative e

regolamentari".

Inoltre, all'art. 7, si comprende tra gli uffici nei quali è

ordinata la Presidenza della Regione un "Ispettorato regionale di

polizia", con compiti di "collaborazione all'attività del Presidente

per quanto concerne l'esercizio delle funzioni indicate nella lettera q

dell'art. 2" e di "polizia amministrativa".

Con atto 28 novembre 1962, depositato il 7 dicembre successivo, il

Commissario dello Stato ha impugnato le dette norme per violazione

dello Statuto della Regione.

Si osserva nell'atto di impugnazione che la disciplina dei poteri

di polizia non rientra tra le materie attribuite alla competenza

legislativa della Regione dagli artt. 14 e 17 dello Statuto per la

Regione siciliana, e che i poteri di polizia, di cui all'art. 31 dello

Statuto stesso, competono al Presidente della Regione quale organo

statale. Pertanto, l'Assemblea regionale si sarebbe attribuita una

competenza legislativa che non le appartiene, anche se per l'art. 2,

lett. q, impugnato non si ha che la trasposizione, con una lieve

variante, di parte del testo dell'art. 31 dello Statuto.

Ma la istituzione dell'Ispettorato regionale di polizia sarebbe

censurabile anche nell'ipotesi che l'Assemblea avesse ritenuto di

legiferare in base all'art. 14, lett. p, dello Statuto, che le

attribuisce la legislazione esclusiva in materia di "ordinamento degli

uffici e degli enti regionali". Lo Statuto speciale, infatti, ha

tassativamente disposto che i poteri di polizia attribuiti al

Presidente della Regione vanno esercitati solo per mezzo dell'apparato

di polizia statale.

Comunque, la creazione di un ufficio regionale di polizia sarebbe

in ogni caso illegittima, non essendo state emanate le norme di

attuazione.

Il ricorso, regolarmente notificato, è stato pubblicato nella

Gazzetta Ufficiale n. 320 del 15 dicembre 1962.

Si sono costituiti nel presente giudizio il Commissario dello

Stato, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, e

la Regione, a mezzo dell'avv. Giuseppe Guarino.

Nelle deduzioni, depositate il 27 dicembre, la difesa della Regione

ha sostenuto che il Presidente regionale contemplato dall'art. 31 dello

Statuto siciliano non è il Presidente-persona, ma il

Presidente-organo, è cioè l'organo della Regione, risultante da un

titolare esterno e da una organizzazione interna, con la quale si

inserisce nella polizia statale. Pertanto, l'art. 7 della legge

regionale non sarebbe illegittimo, perché non crea un organo destinato

a svolgere attività esterna, ma disciplina esclusivamente la detta

organizzazione interna. Ed ugualmente non lo sarebbe l'art. 2, il

quale richiama, solo per ragioni di chiarezza e sistematicità, l'art.

31 dello Statuto.

La conferma dell'esattezza dell'esposta interpretazione si avrebbe

nel fatto che l'Ispettorato regionale di polizia, quale ufficio interno

della Regione, già esiste, senza che lo Stato ne abbia mai contestato

la legittimità. Si conclude, quindi, per l'inammissibilità o,

subordinatamente, per l'infondatezza del ricorso.

Agli argomenti addotti nelle deduzioni della Regione l'Avvocatura

dello Stato ha replicato, in una memoria depositata il 28 maggio 1963,

che le disposizioni dello Statuto relative al Presidente della Regione

si riferiscono al Presidente come organo individuale, e non all'ufficio

di Presidenza, e che, in particolare, l'art. 31 attribuisce il

mantenimento dell'ordine pubblico al Presidente regionale quale organo

(individuale) decentrato dello Stato, escludendo in modo assoluto che

nell'esercizio dell'attività di polizia decentrata il Presidente possa

avvalersi degli uffici regionali. Il sesto comma dell'art. 7 sarebbe

pertanto illegittimo, in quanto prevede che l'Ispettorato regionale di

polizia collabora col Presidente al mantenimento dell'ordine pubblico,

ed esorbita dalla competenza legislativa regionale. E sarebbe altresì

illegittima l'attribuzione al detto Ispettorato dell'esercizio della

polizia amministrativa, senza alcuna specificazione, in quanto

l'Ispettorato non è un corpo speciale, come richiesto dall'art. 31.

Ugualmente incostituzionale sarebbe l'art. 2, anche se rinvia all'art.

31, per la mancanza nella Regione di competenza, sia legislativa che

amministrativa, in materia di polizia di sicurezza.

La difesa della Regione, nella memoria depositata il 30 maggio, ha

ribadito che Presidente e Governo regionale si inseriscono, in materia

di polizia, nella organizzazione statale, in quanto e nel modo in cui

sono organi della Regione. Scendendo, poi, all'esame della legge

impugnata, la memoria osserva che questa, poiché riguarda

l'ordinamento del Governo e dell'Amministrazione centrale della

Regione, non poteva non enumerare le funzioni del Presidente, le quali

trovano, tutte, il loro fondamento nello Statuto. Ma, ciò facendo, la

legge non ha inteso minimamente modificare le norme statutarie, come

risulta dal richiamo all'art. 31, contenuto nell'art. 2, lett. q, e

dall'art. 12 delle norme transitorie. Ciò premesso, la memoria

sviluppa la tesi secondo la quale l'art. 47 riguarda la organizzazione

degli uffici interni della Presidenza; organizzazione che non poteva

non essere disciplinata dalla legge, per render possibile il

funzionamento di questi uffici in relazione a ciascuna attribuzione

conferita al Presidente. La legge 20 novembre 1963, conclude la

memoria, ha limitato la discrezionalità del Presidente, il quale non

potrà scegliere liberamente gli uffici interni di cui avvalersi per i

compiti di polizia statale, ma dovrà ricorrere esclusivamente a quelli

già addetti ai compiti di polizia regionale.

Nella discussione orale le difese delle parti hanno ribadito i

rispettivi argomenti. Considerato in diritto :

Il ricorso del Commissario dello Stato investe gli artt. 2 e 7

della legge sull'ordinamento del Governo e dell'Amministrazione

centrale della Regione siciliana, approvata dall'Assemblea regionale il

20 novembre 1962, in quanto l'art. 2, lett. q, richiamandosi all'art.

31 dello Statuto, comprende tra le attribuzioni del Presidente ivi

elencate il mantenimento dell'ordine pubblico, e l'art. 7 comprende tra

gli uffici, mediante i quali il Presidente della Regione esplica le

attribuzioni di sua competenza, un "Ispettorato regionale di polizia".

Il ricorso è fondato.

È fuori dubbio, e non forma oggetto di discussione tra le parti,

che la funzione di provvedere al mantenimento dell'ordine pubblico nel

territorio della Regione è attribuita dall'art. 31 dello Statuto

siciliano al Presidente della Regione nella qualità di organo dello

Stato. Ma può ritenersi ugualmente certo che il Presidente non può

esercitare questa funzione mediante uffici ed organi della Regione.

Se, infatti, è vero che, come rileva la difesa della Regione, il

Presidente di questa è investito di funzioni statali non come persona

fisica, ma in quanto copre l'ufficio di Presidente della Regione (si

ha, cioè una specie di unione reale e non personale), resta tuttavia

distinta la figura della presidenza della Regione, come organo di

questa ultima, da quella del Presidente della Regione, come ufficio

pubblico con distinte funzioni, di organo regionale e di organo

statale; o, in altre parole, come organo di due enti diversi, ciascuno

con proprio ordinamento e con propria organizzazione.

Certo, anche la Presidenza della Regione può avere una propria

organizzazione di uffici ausiliari; ma attraverso questa organizzazione

non possono essere trasferite ad uffici e ad agenti dipendenti dalla

Regione funzioni che sono del Presidente come organo dello Stato.

Diverso è il caso dell'ente che agisce come organo di un altro ente, e

che non può non servirsi della propria organizzazione e del proprio

apparato: il Presidente della Regione non è un ente che, come tale,

non può agire se non attraverso una propria organizzazione e un

proprio apparato, ma è, come si è detto, un ufficio che, essendo

investito di funzioni regionali e di funzioni statali, è distintamente

incardinato nell'ordinamento dell'ente Stato e dell'ente Regione, senza

la possibilità che nella sua figura vengano a confondersi o a

sovrapporsi le rispettive organizzazioni di questi due enti.

Né vale il dire che, nella specie, le funzioni attribuite

all'Ispettorato regionale di polizia dall'art. 7 si esauriscono nella

organizzazione interna della Presidenza della Regione. A parte il

fatto che non si vede come l'esercizio di funzioni di polizia, sia pure

di collaborazione con l'attività del Presidente, possa esaurirsi

nell'ambito interno dell'Amministrazione, è lo Statuto ad impedire che

il Presidente possa svolgere la funzione di provvedere al mantenimento

dell'ordine pubblico mediante organi regionali. L'art. 31 di esso,

infatti, dispone che "al mantenimento dell'ordine pubblico provvede il

Presidente regionale a mezzo della polizia dello Stato, la quale nella

Regione dipende disciplinarmente, per l'impiego e l'utilizzazione, dal

Governo regionale". Il Governo della Regione, dunque, può disporre

dell'impiego e dell'utilizzazione della polizia statale, servendosi dei

poteri che lo Statuto gli attribuisce; ma è escluso che al

mantenimento dell'ordine pubblico si possa provvedere a mezzo di una

polizia diversa dalla statale. È chiaro, pertanto, il contrasto tra

la riportata norma dell'art. 31 e la formula adottata nell'art. 7 della

legge de qua: "Ispettorato regionale di polizia - Collaborazione

all'attività del Presidente per quanto concerne l'esercizio delle

funzioni indicate nella lett. q dell'art. 2 - Polizia amministrativa".

Altrettanto evidente è la violazione delle norme statutarie sulla

competenza legislativa della Regione. Dall'art. 31 dello Statuto

siciliano discende che solo una legge costituzionale potrebbe

stabilire, in sede di revisione, che il Presidente regionale possa

servirsi di organi non appartenenti alla polizia statale; e, d'altra

parte, solo una legge della Repubblica può stabilire l'ordinamento

degli organi di polizia, di cui il Presidente e il Governo della

Regione possono disporre. Con le impugnate norme la Regione ha,

pertanto, travalicato i limiti della competenza legislativa fissati

dagli artt. 14 e 17 dello Statuto siciliano, i quali, coerentemente con

l'art. 31, non comprendono la materia dell'ordinamento della polizia.

Anche per quanto riguarda la polizia amministrativa deve

dichiararsi illegittima la impugnata disposizione dell'art. 7, perché,

in attuazione dell'ultimo capoverso dell'art. 31 dello Statuto

siciliano, si sarebbe potuto prevedere la organizzazione di corpi

speciali, destinati alla tutela di particolari servizi od interessi, ma

non poteva farsi una generica attribuzione delle funzioni di polizia

amministrativa all'Ispettorato regionale.

Va ugualmente dichiarata l'illegittimità dell'art. 2, lett. c, che

si richiama all'art. 31 dello Statuto siciliano, perché nel sistema

della legge l'art. 2, lett. q, e l'art. 7, parte impugnata, sono tra

loro collegati, insieme esorbitando dalla competenza regionale.