Sentenza n. 13/1960

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente della Regione siciliana con

ricorso notificato il 23 dicembre 1959, depositato nella cancelleria

della Corte costituzionale il 31 dicembre 1959 ed iscritto al n. 22 del

Registro ricorsi 1959, per conflitto di attribuzione tra la Regione

siciliana e lo Stato, sorto a seguito del decreto del Presidente della

Repubblica 26 agosto 1959, n. 875, con il quale è stata disposta la

soppressione della linea ferroviaria a scartamento ridotto Licata -

Agrigento Bassa, nonché della linea di diramazione Margonia -

Canicattì.

Udita nell'udienza pubblica del 17 febbraio 1960 la relazione del

Giudice Nicola Jaeger;

uditi gli avvocati Antonio Ramirez e Leopoldo Piccardi, per il

ricorrente, e il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe

Guglielmi, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Con decreto n. 779 in data 27 luglio 1957 il Ministro per i

trasporti "visto il R.D.L. 21 dicembre 1931, n. 1575, con quale il

Ministero era autorizzato a sostituire parzialmente o totalmente i

servizi ferroviari con mezzi automobilistici"; vista la proposta della

Direzione generale delle ferrovie dello Stato (Servizio commerciale e

del traffico) e sentito il parere del Consiglio di amministrazione,

disponeva:

"Art.

1. - L'Amministrazione delle ferrovie dello Stato è

autorizzata a sopprimere i servizi ferroviari sulla linea Agrigento -

Licata e sulla diramazione Margonia - Canicattì".

"Art.

2. - In luogo del soppresso servizio ferroviario sarà

istituito un autoservizio da autorizzarsi dalla Regione a norma delle

vigenti disposizioni di legge".

Successivamente, con decreto n. 712 in data 28 luglio 1958,

l'Assessore delegato ai trasporti e comunicazioni della Regione

siciliana, visti il decreto - legge e il decreto ministeriale sopra

ricordati e "la proposta dell'Amministrazione delle ferrovie dello

Stato, di cui alla nota 20 marzo 1958, n. C. C. 790, con la quale si

stabiliscono le condizioni da cui deve essere regolato il servizio

automobilistico sostitutivo del servizio ferroviario viaggiatori e

merci" fra l'altro, sulla linea Agrigento - Licata con la diramazione

Margonia - Canicattì, nonché una istanza della Azienda Siciliana

Trasporti in data 17 giugno 1958, n. 14.999, "da cui risulta che

l'Amministrazione ferroviaria ha già concluso apposite intese con

l'A.S.T. (Azienda Siciliana Trasporti), ente di diritto pubblico

regionale, circa le condizioni e modalità, sia tariffarie che di

servizio degli istituendi servizi sostitutivi", autorizzava detta

Azienda a stipulare la convenzione relativa con l'Amministrazione delle

ferrovie dello Stato, dettando talune prescrizioni al riguardo.

Con decreto n. 875 in data 26 agosto 1959 il Presidente della

Repubblica, richiamate le leggi vigenti in materia e il decreto 26

luglio 1957, n. 779, del Ministro per i trasporti, su proposta del

Ministro stesso e sentito il Consiglio dei Ministri, disponeva:

È soppressa la linea ferroviaria a scartamento ridotto Licata -

Agrigento Bassa, nonché la linea di diramazione Margonia -

Canicattì".

Con atto notificato al Presidente del Consiglio dei Ministri presso

l'Avvocatura generale dello Stato il 23 dicembre 1959, la Regione

siciliana ha proposto ricorso per il regolamento di competenza

conseguente al conflitto di attribuzione, provocato dal decreto del

Presidente della Repubblica 26 agosto 1959, n. 875, che era stato

pubblicato nella Gazzetta ufficiale n. 259 del 27 ottobre 1959.

Nel ricorso si conclude perché la Corte costituzionale voglia

"sospendere preliminarmente l'esecuzione del provvedimento impugnato.

Ritenere e dichiarare che, di seguito alla soppressione del servizio

sulla linea Agrigento Licata e sulla diramazione Margonia Canicatti,

già esercitato dall'Amministrazione delle ferrovie dello Stato,

disposta col decreto ministeriale n. 779 del 26 luglio 1957, la linea

stessa, con tutti i suoi accessori e pertinenze, è passata nella sfera

di competenza e, quindi, in proprietà della Regione. Conseguentemente

ritenere e dichiarare che il decreto del Presidente della Repubblica n.

875 del 26 agosto 1959 ha invaso la sfera di competenza della Regione

siciliana, emettendo tutte le statuizioni conseguenziali".

A sostegno di tali conclusioni la Regione, richiamate numerose

disposizioni vigenti e in particolare quelle del decreto presidenziale

17 dicembre 1953, n. 1113, con cui vennero emanate le norme di

attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia di

comunicazioni e trasporti, afferma che la soppressione del servizio

ferroviario sulla linea in questione sarebbe già avvenuta con il

decreto ministeriale n. 779 del 26 luglio 1957; aggiunge che tale

soppressione ha fatto immediatamente sorgere la competenza della

Regione sulla linea anzidetta e su tutte le sue pertinenze, con la

conseguenza che la Regione può decidere di gestire la linea

ferroviaria sia in proprio sia dandola in concessione, può decidere di

trasformare la linea in strada rotabile, può decidere di smantellarla

parzialmente o totalmente; contesta che le norme degli artt. 32 e 33

dello Statuto siciliano possano essere interpretate nel senso che il

momento del passaggio dei beni dallo Stato alla Regione sia quello

dell'entrata in vigore dello Statuto stesso.

A detta della ricorrente, con l'impugnato provvedimento lo Stato ha

continuato a disporre di una linea non più sua, invadendo la sfera di

competenza della Regione, e poiché l'esecuzione del provvedimento

stesso, che avrebbe ordinato lo smantellamento della linea e delle sue

pertinenze, importerebbe un grave ed evidente danno per la Regione, ne

sarebbe giustificata la sospensione a norma dell'art. 40 della legge n.

87 del 1953. Altro vizio importante illegittimità deriverebbe dalla

mancata partecipazione al Consiglio dei Ministri del Presidente della

Regione.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri si e costituito, con il

patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, depositando le proprie

deduzioni in data 12 gennaio 1960, nelle quali si conclude perché la

Corte voglia dichiarare la nullità e, subordinatamente, la

infondatezza del ricorso con ogni conseguenziale pronunzia. A sostegno

di tali conclusioni si osserva anzitutto che le norme sulle

notificazioni per i giudizi davanti alla Corte costituzionale,

contenute nella Legge 11 marzo 1953, n. 87, non sono state modificate

da quelle della legge 25 marzo 1958, n. 260, perché non ricorre qui il

concetto di giurisdizione amministrativa o speciale; quindi, poiché la

notificazione è stata eseguita presso l'Avvocatura generale dello

Stato, essa è assolutamente nulla, con il conseguente inutile decorso

dei termini previsti dall'art. 39 della legge n. 87 del 1953 e

l'irricevibilità del ricorso.

Nel merito la difesa dello Stato afferma che il decreto

ministeriale n. 779 del 26 luglio 1957 non poteva interpretarsi come

soppressione definitiva della linea ferroviaria e rinunzia ad avvalersi

della facoltà di sostituirla con servizi automobilistici, poiché

questi provvedimenti non sarebbero neppure rientrati nella competenza

del Ministro, ma del Governo. Soprattutto, però, in relazione ai fini

che la Regione si sarebbe proposta di raggiungere col ricorso e che di

questo costituiscono la specifica conclusione, la difesa dello Stato

afferma decisamente, richiamando un precedente già deciso dalla Corte

costituzionale, che la linea soppressa, con tutti i suoi accessori e

pertinenze, non è passata in proprietà della Regione, ma è rimasta

di proprietà dello Stato, passando dal suo demanio al suo patrimonio

disponibile.

Entrambe le parti hanno depositato memorie, nelle quali hanno

ribadito le proprie conclusioni, illustrando più ampiamente gli

argomenti a sostegno di esse. La difesa della Regione ha insistito

particolarmente sulla estensione della competenza legislativa e

amministrativa regionale rispetto a tutti i servizi di comunicazione e

di trasporto che si svolgono esclusivamente nell'ambito del relativo

territorio, alla sola condizione che non si tratti di servizi

esercitati dalle Ferrovie dello Stato. Ha poi affermato che il servizio

automobilistico, il quale dovrebbe sostituire il servizio ferroviario,

rientra certamente nella competenza della Regione; che, pertanto, il

provvedimento dell'autorità statale sarebbe subordinato ad un

provvedimento di competenza regionale, mentre nella specie le autorità

centrali dello Stato avrebbero manifestato il loro intendimento di

rendere obbligatoria per la Regione siciliana, con il loro operato,

l'istituzione di un servizio automobilistico destinato a sostituire la

soppressa linea ferroviaria. Distinte due parti nel contenuto del

provvedimento statale, quella in cui si manifesta la volontà

dell'Amministrazione ferroviaria di non continuare l'esercizio del

servizio e l'altra in cui se ne dispone la soppressione, la difesa

della Regione vede in questa seconda parte uno sconfinamento della

sfera dei poteri spettanti allo Stato, perché a questo punto il

servizio sarebbe diventato di interesse regionale e competerebbe alla

Regione decidere se, come tale, esso debba continuare od essere

soppresso. Essa riafferma infine la tesi del trasferimento dei beni al

demanio regionale, ricordando una precedente decisione della Corte

costituzionale in tema di beni del demanio marittimo, rispetto ai quali

la Regione rivendicava il diritto di disposizione.

Nella memoria della difesa dello Stato si richiama la tesi della

nullità del ricorso; si insiste sulla incompetenza del Ministro dei

trasporti a disporre la soppressione di una linea ferroviaria, che

potrebbe essere determinata - dal Governo - solo dopo un congruo

periodo di sospensione del servizio, che ne dimostri la non necessità;

si contesta che la competenza della Regione in materia abbia carattere

derivativo, in quanto essa sorgerebbe invece a titolo originario e non

potrebbe parlarsi di successione della Regione allo Stato; si rileva

che il potere di disporre dei beni e degli impianti ferroviari spetta

alla Amministrazione delle ferrovie, azienda autonoma, e che

accogliendo la tesi della Regione si arriverebbe all'assurdo che ogni

modificazione del tracciato di una linea nel territorio della Sicilia

importerebbe l'acquisto da parte di questa di tutte le installazioni

del tracciato, precedente; si nega, infine, che la mancata

partecipazione del Presidente della Regione alla seduta del Consiglio

dei Ministri determini la nullità dei provvedimenti nelle materie che

interessano la Regione, anche perché il Presidente, quando interviene,

eserciterebbe una attribuzione non regionale, ma statale.

All'udienza i difensori delle parti hanno ulteriormente illustrato

le proprie deduzioni. Considerato in diritto :

1. - La difesa dello Stato ha sostenuto in via preliminare la

nullità della notificazione e conseguentemente del ricorso della

Regione, perché esso venne notificato al Presidente del Consiglio dei

Ministri presso l'Avvocatura generale dello Stato, mentre le

disposizioni degli artt. 41 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (in

aggiunta alle quali deve essere menzionato il primo comma dell'art. 27

delle Norme integrative per i giudizi approvate dalla Corte

costituzionale il 16 marzo 1956), non prevedono tale forma di

notificazione.

La difesa stessa esclude che siano applicabili nei giudizi davanti

alla Corte costituzionale le norme della legge 25 marzo 1958, n. 260,

poiché la Corte non può essere qualificata come un organo della

giurisdizione amministrativa o speciale. È quindi necessario risolvere

anzitutto tale questione, che si presenta per la prima volta all'esame

della Corte.

In proposito si deve rilevare che la Corte esercita essenzialmente

una funzione di controllo costituzionale, di suprema garanzia della

osservanza della Costituzione della Repubblica da parte degli organi

costituzionali dello Stato e di quelli delle Regioni.

È vero che la sua attività si svolge secondo modalità e con

garanzie processuali ed è disciplinata in modo da rendere possibile il

contraddittorio fra i soggetti e gli organi ritenuti più idonei, e

pertanto legittimati, a difendere davanti ad essa interpretazioni

eventualmente diverse delle norme costituzionali. Tutto ciò riguarda

soltanto, però, la scelta del metodo considerato più idoneo dal

legislatore costituente per ottenere la collaborazione dei soggetti e

degli organi meglio informati e più sensibili rispetto alle questioni

da risolvere ed alle conseguenze della decisione, tanto è vero che nei

casi, in cui la questione di legittimità costituzionale sorge in

relazione ad una controversia concernente singoli interessati, l'organo

giurisdizionale competente a risolvere tale controversia conserva il

potere di deciderne tutte le altre questioni, ed anche quello di

valutare la rilevanza della questione di legittimità costituzionale

rispetto ad essa; mentre la Corte è chiamata a risolvere la questione

di legittimità, astraendo dai rapporti di essa con la controversia

principale e persino dalle successive vicende processuali di questa

(estinzione del processo per rinuncia accettata, morte dell'imputato

ecc.: cfr. art. 22 delle Norme integrative). La sua decisione,

concernendo la norma in sé, concorre non tanto alla interpretazione ed

alla attuazione, quanto all'accertamento della validità delle norme

dell'ordinamento e, quando ne dichiara la illegittimità

costituzionale, ha - come è noto - efficacia erga omnes.

È pertanto da respingere l'opinione che la Corte possa essere

inclusa fra gli organi giudiziari, ordinari o speciali che siano, tante

sono, e tanto profonde, le differenze tra il compito affidato alla

prima, senza precedenti nell'ordinamento italiano, e quelli ben noti e

storicamente consolidati propri degli organi giurisdizionali.

Si deve osservare anche che la partecipazione di una

Amministrazione dello Stato ai procedimenti davanti alla Corte

costituzionale non è certamente frequente, non essendo dubbio che

quando la legge prevede il così detto intervento del Presidente del

Consiglio dei Ministri, legittimato attivamente o passivamente (art.

20, terzo comma; art. 23, quarto comma; art. 25, terzo comma; art. 31,

secondo comma; art. 32, secondo comma; art. 33, secondo comma; art.

35, primo comma, legge 11 marzo 1953, n. 87; art. 27, primo comma,

Norme integrative approvate dalla Corte), essa vi ravvisa non il capo

di una Amministrazione, ma il rappresentante dello Stato inteso come

ordinamento unitario. A chiarimento del concetto può non essere

superfluo ricordare la disposizione dell'art. 35 della legge n. 87 del

1953, che, prevedendo il ricorso di una Regione alla Corte

costituzionale per promuovere la decisione sulla competenza prevista

dall'art. 127 della Costituzione, prescrive che tale ricorso deve

essere notificato al Presidente del Consiglio dei Ministri ed ai

Presidenti delle due Camere del Parlamento: organi tutti, che non

possono essere certamente considerati quali titolari di interessi in

conflitto, ma solo come rappresentanti degli organi investiti di sfere

di attribuzioni, rispetto alla delimitazione delle quali possono

sorgere le questioni, la cui soluzione è affidata alla Corte

costituzionale.

Queste considerazioni inducono a ritenere, da un lato, esatta la

premessa posta dall'Avvocatura generale dello Stato, che fra le

notificazioni regolate espressamente dalla citata legge del 1958 non

possono ritenersi comprese quelle previste nei procedimenti davanti

alla Corte costituzionale, riguardino esse il Presidente del Consiglio

dei Ministri ovvero i Presidenti delle due Camere del Parlamento;

quindi la forma corretta, alla stregua delle disposizioni vigenti, è

quella della notificazione diretta al destinatario, non presso

l'Avvocatura dello Stato.

D'altro lato, il carattere sopra ricordato dei procedimenti e la.

natura della funzione affidata alla Corte nel sistema delle garanzie

costituzionali inducono a non attribuire ad una irregolarità commessa

nel corso di una notificazione le stesse conseguenze che essa potrebbe

avere in un processo avente ad oggetto un conflitto intersubbiettivo di

interessi. Qui, più che in ogni altro caso, l'interesse generale esige

l'accertamento e l'attuazione della volontà della legge; e, nella

specie, la delimitazione delle attribuzioni assegnate da norme

costituzionali rispettivamente allo Stato ed alle Regioni. Attenendosi

a principi analoghi, la Corte ha ripetutamente posto in luce come, dato

lo speciale carattere e lo scopo dei giudizi di legittimità

costituzionale, anche quando essi siano proposti in via principale, non

possano avere rilievo istituti specialmente elaborati dalla

giurisprudenza amministrativa, come quelli della inammissibilità del

ricorso per acquiescenza o per il carattere confermativo del

provvedimento impugnato (sentenze 7 marzo 1957, n. 44; 7 luglio 1958,

n. 54; 30 dicembre 1958, n. 77; 18 maggio 1959, n. 30).

Tenuto conto poi che è questa la prima volta che la questione si

è presentata, così che mancava ogni precedente atto a servire di

norma, e che un'altra notificazione dell'atto sarebbe di fatto

superflua perché entrambi i soggetti si sono costituiti ed hanno

svolto le proprie difese scritte e orali, la Corte non ritiene di

accogliere la eccezione di nullità proposta dall'Avvocatura generale

dello Stato.

2. - Nel merito si osserva anzitutto che il provvedimento cui si

riferisce il ricorso della Regione è un decreto del Presidente della

Repubblica, mediante il quale non si è fatto altro che porre in essere

l'ultimo atto di un complesso procedimento iniziato con il decreto

ministeriale n. 779 in data 27 luglio 1957. Contro questo provvedimento

la Regione siciliana non avanzò alcuna protesta né riserva, anzi

provvide a tutti i necessari adempimenti affinché, esso potesse avere

piena e relativamente sollecita esecuzione.

D'altra parte, anche la censura rivolta al decreto presidenziale

non concerne propriamente il provvedimento stesso, ma alcune delle sue

conseguenze, o meglio la mancanza di certe conseguenze, che dovrebbe

derivarne secondo la tesi della Regione, e precisamente quella del

trasferimento al suo patrimonio di tutti i beni attinenti alla linea

ferroviaria ed alla diramazione soppresse con il decreto medesimo.

La difesa della Regione attribuisce all'unica disposizione del

decreto "soppressa la linea ferroviaria a scartamento ridotto Licata -

Agrigento Bassa, nonché la linea di diramazione Margonia - Canicatti"

un duplice contenuto: l'ordine di soppressione della linea, contro il

quale essa non ha nulla da eccepire, riconoscendo che esso rientra

pienamente nelle attribuzioni dello Stato a norma delle disposizioni

vigenti (art. 17, lett. a, dello Statuto della Regione; art. 4 del

D.P.R. 17 dicembre 1953, n. 1113), ed un implicito atto di disposizione

dei beni attinenti alla linea ferroviaria, mediante il quale lo Stato

avrebbe trasferito i beni stessi dal proprio demanio al patrimonio

disponibile come conseguenza della soppressione della linea stessa. La

Regione, che non ravvisa veramente nella prima parte (esplicita) alcun

vizio censurabile, tanto più in quanto proprio su di essa fonda la sua

domanda relativa al trapasso dei beni sdemanializzati al patrimonio

regionale, denuncia invece la seconda parte (implicita) per una lacuna

che essa presenterebbe, non avendo dato atto di tale trapasso di beni,

fondato secondo la sua tesi sulla norma contenuta nell'art. 32 dello

Statuto speciale per la Regione siciliana.

Con tutto ciò, non è veramente del tutto chiara l'argomentazione

in base alla quale la difesa della Regione, la quale conclude per

l'assegnazione alla medesima della proprietà sui beni della linea

ferroviaria soppressa, giunge a tale conclusione attraverso una censura

dello stesso decreto presidenziale, che costituisce in realtà il

presupposto della sua domanda. Ma è chiaro invece che l'oggetto del

presente giudizio è, in via principale, la questione sulla

appartenenza allo Stato o alla Regione di una potestà pubblica

relativamente a certi beni, che la Regione assume trasferiti aI suo

patrimonio e lo Stato ritiene rimasti nel proprio; così che la specie

presenta notevole analogia con un'altra, che si è presentata

recentemente al giudizio della Corte costituzionale, e che dette

occasione a questa di affermare la propria competenza a giudicare della

appartenenza di un bene allo Stato o alla Regione, come presupposto del

legittimo esercizio delle potestà amministrative rispetto al bene

stesso (sentenza 18 maggio 1959, n. 31).

D'altra parte, le censure rivolte al decreto presidenziale del 1959

avrebbero potuto essere dirette piuttosto al decreto ministeriale del

1957, rispetto al quale la difesa della Regione muove pure alcuni

appunti, oltretutto tardivi e contraddittori, come quello di avere

posto dei limiti alla libertà di determinazione della Regione,

obbligandola a provvedere alla sostituzione del servizio ferroviario,

una volta che questo fosse stato soppresso, ma non formula conclusioni

di sorta.

3. - Precisato così l'oggetto del conflitto di attribuzione ed

accertato, proprio in base alle conclusioni contenute nel ricorso, che

la Regione non domanda l'annullamento del decreto presidenziale (e ciò

spiega perché l'accenno, fatto solo per inciso, ad un vizio dell'atto,

derivante dalla mancata partecipazione del Presidente della Regione

alla seduta del Consiglio dei Ministri che precedette l'emanazione del

provvedimento, non è stato poi né svolto adeguatamente, né posto a

base di una conclusione), la sola questione da risolvere è quella che

concerne la proprietà delle attrezzature della linea ferroviaria

soppressa.

La stessa difesa della Regione richiama, a sostegno delle proprie

tesi, la interpretazione data da questa Corte alle norme contenute

negli artt. 32 e 33 dello Statuto speciale (sentenza 4 giugno 1958, n.

37); ma il richiamo non è esatto, perché nel caso deciso con quella

sentenza si trattava di un bene, rispetto al quale la situazione

giuridica era rimasta immutata dalla data dell'entrata in vigore dello

Statuto, onde occorreva solo un atto di accertamento della situazione

stessa.

Nella controversia presente, invece, la Regione rivendica la

proprietà di un bene, che al momento dell'entrata in vigore dello

Statuto era indiscutibilmente compreso nel demanio dello Stato, e la

sua pretesa si fonda su un fatto nuovo, la soppressione della linea

ferroviaria, avvenuto ben tredici anni dopo l'approvazione di quello

Statuto.

La domanda della Regione deve pertanto essere respinta; e con ciò

rimane assorbita anche la questione concernente la sospensione del

decreto presidenziale n. 875 del 26 agosto 1959.