Sentenza n. 129/1981

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti promossi con i ricorsi del Presidente della

Repubblica, del Presidente del Senato della Repubblica e del Presidente

della Camera dei deputati nei confronti della Corte dei conti - Sezione

I giurisdizionale, notificati il primo il 19 novembre 1980 e gli altri

due il 1 dicembre 1980, rispettivamente depositati nella Cancelleria

della Corte costituzionale in data 25 novembre, 5 e 17 dicembre 1980 e

iscritti ai nn. 32, 33 e 34 del registro conflitti 1980, per conflitti

di attribuzione sorti a seguito dei decreti 30 ottobre 1979-19 febbraio

1980, con i quali è stato prescritto ai Tesorieri dei tre organi

ricorrenti di presentare nel termine di sei mesi i conti relativi alle

gestioni degli anni dal 1969 al 1977.

Udito nell'udienza pubblica del 13 maggio 1981 il giudice relatore

Livio Paladin;

uditi gli avvocati Aldo Sandulli, per il Presidente della

Repubblica, Vezio Crisafulli, per il Presidente del Senato della

Repubblica, e Paolo Barile, per il Presidente della Camera dei

deputati.

Ritenuto in fatto :

1. - Con altrettanti decreti emessi il 30 ottobre 1979, su istanza

del Procuratore generale, la Sezione I giurisdizionale della Corte dei

conti ha prescritto ai tesorieri della Camera dei deputati, del Senato

della Repubblica e della Presidenza della Repubblica il termine di mesi

sei per la presentazione dei conti relativi alle gestioni degli anni

dal 1969 al 1977.

Nei decreti in questione si premette che, "ai sensi dell'art. 103

Cost., la Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di

contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge"; e

pertanto "giudica, con giurisdizione contenziosa" - ai sensi dell'art.

44 del r.d. 12 luglio 1934, n. 1214 "sui conti dei tesorieri, dei

ricevitori, dei cassieri e degli agenti incaricati di riscuotere, di

pagare, di conservare e di maneggiare danaro pubblico o di tenere in

custodia valori e materie di proprietà dello Stato". Di qui la

conseguenza - messa in luce da questa Corte, nella sentenza n. 114 del

1975 - che "è principio generale del nostro ordinamento che il

pubblico danaro proveniente dalla generalità dei contribuenti e

destinato al soddisfacimento dei pubblici bisogni debba essere

assoggettato alla garanzia costituzionale della correttezza della sua

gestione, garanzia che si attua con lo strumento del rendiconto

giudiziale": cui non è consentito sottrarsi a nessun ente gestore di

mezzi di provenienza pubblica e a nessun agente contabile che abbia

comunque maneggio di danaro e di valori di proprietà dell'ente". Nei

riguardi dei contabili degli stessi organi costituzionali dello Stato,

pur dotati "di uno specialissimo regime di autonomia", dovrebbe dunque

affermarsi "l'obbligo della resa del conto delle loro gestioni ad un

giudice indipendente ed imparziale", quale la Corte dei conti; senza di

che ne discenderebbe "un privilegio anacronistico", tanto meno

giustificabile in quanto "afferente la posizione giuridica di soggetti

svolgenti attività meramente strumentali" (o facenti parte "di un

apparato burocratico di regime giuridico eguale a quello di ogni altro

apparato dell'Amministrazione dello Stato, previsto proprio per tenere

indenne il titolare della suprema carica dello Stato da incombenze di

gestione e dalle connesse responsabilità d'ordine amministrativo o

contabile", come si verificherebbe nel caso del Segretariato generale

della Presidenza della Repubblica). Ed il sindacato sul comportamento

di tali soggetti non implicherebbe alcuna menomazione delle prerogative

spettanti alla Camera dei deputati, al Senato della Repubblica ed al

Capo dello Stato.

Depositati il 19 febbraio 1980, i predetti decreti sono stati

quindi inviati - con note del direttore della segreteria presso la

Procura generale della Corte dei conti, datate 21 marzo 1980 - alla

Presidenza della Repubblica, nonché alle Presidenze della Camera dei

deputati e del Senato della Repubblica, affinché si provvedesse "alla

notificazione giudiziale nei confronti del Tesoriere".

2. - In relazione a tali atti, ha sollevato conflitto di

attribuzione il Presidente della Repubblica, con ricorso depositato il

18 luglio 1980 (al quale ha preso parte, "per quanto di ragione",

sottoscrivendolo e "formulando le medesime richieste", il Segretario

generale della Presidenza), perché venga "dichiarato il difetto di

potere della Corte dei conti ad esercitare la giurisdizione contabile

nei confronti del tesoriere della Presidenza della Repubblica",

annullando il decreto 30 ottobre 1979-19 febbraio 1980 della Sezione I

giurisdizionale, la relativa istanza 2 novembre 1978 del Procuratore

generale, la nota 21 marzo 1980 della Procura generale della Corte,

nonché "ogni altro atto preordinato, connesso e conseguenziale".

Posto che fra i poteri dello Stato rientrerebbero tanto la

Presidenza della Repubblica quanto la Corte dei conti, nell'esercizio

della funzione giurisdizionale, il ricorso argomenta l'ammissibilità

dell'azione anche "sotto il profilo oggettivo": dal momento che la

Presidenza della Repubblica agirebbe "a salvaguardia della propria

autonomia costituzionale", risultante da una serie di norme della

Costituzione (come quelle dettate negli artt. 87, 88, 90, 91, "nonché

dai principi consuetudinari relativi alla posizione degli organi

costituzionali, che partecipano della sovranità".

Nel merito, il ricorso contesta che quella contabile sia una

giurisdizione "costituzionalmente riservata" alla Corte dei conti e sia

stata comunque definita dalla Costituzione, anziché formare oggetto -

come già rilevato da questa Corte - di "puntuali specificazioni

legislative". Per contro, la Corte dei conti pretenderebbe di

assoggettare alla propria giurisdizione i tesorieri degli organi

costituzionali, in virtù di una diretta ed immediata applicazione

dell'art. 103 Cost.; per di più sostenendo la natura "meramente

amministrativa" dell'apparato della Presidenza della Repubblica e delle

relative attività. Ma, in realtà, il Segretariato di tale Presidenza

(con i suoi uffici e servizi) non potrebbe esser ridotto ad una di

quelle" Amministrazioni dello Stato", cui si riferisce il testo unico

n. 1214 del 1934. Non a caso, né prima né dopo che entrasse in

vigore la Costituzione repubblicana, gli agenti degli organi dello

Stato non inquadrati nella pubblica amministrazione, quali gli organi

costituzionali (ivi compresa la Real Casa) non sarebbero mai stati

sottoposti al giudizio di conto. Lo vieterebbe il principio

costituzionale non scritto, "ma ricavabile e ricavato dal sistema", che

garantisce l'autonomia e l'inviolabilità della Presidenza della

Repubblica; laddove la sottoposizione al giudizio di conto

implicherebbe la verifica di tutti gli atti della gestione che stanno a

monte delle poste contabili e ne condizionano la regolarità.

Con ciò stesso, però, il giudizio di conto comprometterebbe

quella riservatezza che rappresenta - si afferma - "un aspetto

assolutamente essenziale e imprescindibile" della funzione

presidenziale (ivi compreso l'organismo "ausiliario" costituito dal

Segretariato generale). Né gioverebbe richiamare gli assunti della

sentenza n. 114 del 1975, che riguarderebbe - in via di principio - la

sola gestione contabile degli enti locali, già tradizionalmente

sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti, senza potersi

estendere agli organi sovrani, come questa Corte avrebbe più volte

precisato, in particolar modo nella sentenza n. 143 del 1968.

Conclusivamente, nel ricorso si accenna che analoghe considerazioni

varrebbero a risolvere il problema della cosiddetta autodichia degli

organi costituzionali: rispetto alla quale, tuttavia, il problema

dell'esenzione dal giudizio di conto si presenterebbe in termini del

tutto diversi, dal momento che nessuna norma costituzionale darebbe

fondamento alla pretesa della Corte dei conti.

3. - Con ricorso depositato il 18 luglio 1980 ha sollevato

conflitto anche il Presidente della Camera dei deputati, previa

deliberazione dell'Ufficio di presidenza, datata 19 giugno e quindi

adottata dall'intera Assemblea nella seduta del 2 luglio 1980:

chiedendo che questa Corte neghi alla Corte dei conti la spettanza del

"potere di giurisdizione contabile nei confronti della Camera dei

deputati" e di conseguenza annulli il decreto 19 febbraio 1980 della

Sezione I giurisdizionale e la nota 21 marzo 1980 della Procura

generale della Corte stessa.

Nel ricorso si assume che l'esercizio della giurisdizione contabile

cui la Corte dei conti avrebbe così dato inizio, configurerebbe

"un'ipotesi di lesione delle competenze e dell'autonomia

costituzionalmente garantite alla Camera dei deputati". Posto che la

Camera disporrebbe della legittimazione attiva a sollevare conflitto di

attribuzione tra i poteri dello Stato, in quanto "organo costituzionale

all'interno del sistema bicamerale", e che la Sezione I giurisdizionale

della Corte dei conti sarebbe passivamente legittimata, in quanto

"titolare in via esclusiva del potere di giurisdizione contabile", il

ricorso argomenta che sussisterebbero anche i presupposti oggettivi

d'un conflitto. La Camera dei deputati sarebbe infatti sottoposta ad un

"ordine proveniente da un potere esterno": ordine che ne violerebbe

l'indipendenza, garantita "dal sistema costituzionale" e, in

particolare, dagli artt. 55, 56, 63-69 e 72 della Costituzione.

In realtà, il secondo comma dell'art. 103 Cost., nell'affidare

alla Corte dei conti la competenza in materia di contabilità pubblica,

avrebbe avuto "come punto di riferimento la funzione della Corte stessa

quale organo di controllo sulla utilizzazione del pubblico danaro", in

base al secondo comma dell'art. 100. La tesi che la giurisdizione

contabile si estenda ai tesorieri delle assemblee parlamentari

condurrebbe invece "all'assurda conseguenza che le Camere sarebbero

sottoposte al controllo del medesimo organo a mezzo del quale esse

esercitano il potere costituzionale di controllo del Governo e delle

pubbliche amministrazioni". Non a caso, la stessa Corte dei conti

avrebbe finora pacificamente escluso dalla giurisdizione contabile -

come risulterebbe, per esempio, dalle relazioni sul rendiconto

generale dello Stato per il 1966 e per il 1967 - gli atti contabili

della Camera. Il giudizio di conto implicherebbe necessariamente,

infatti, un giudizio sulla gestione; ed un tale esercizio della

giurisdizione contabile potrebbe addirittura coinvolgere "decisioni che

le Camere ritengano invece di mantenere segrete". Inoltre, poiché il

regolamento della Camera (con particolare riguardo agli artt. 12 e 66)

disciplinerebbe compiutamente l'erogazione della spesa, ne verrebbe

lesa l'autonomia regolamentare di tale Assemblea.

Del resto, anche dalla disciplina legislativa e regolamentare

vigente in materia di contabilità pubblica si ricaverebbe la

sottrazione degli organi costituzionali in genere, e della Camera dei

deputati in specie, alla giurisdizione contabile della Corte dei conti.

Il citato testo unico n. 1214 del 1934 concernerebbe la sola

"amministrazione governativa in senso tecnico"; mentre il regolamento

di procedura dettato dal r.d. 13 agosto 1933, n. 1038 (come pure il

testo unico n. 2440 del 1923 ed il r.d. n. 827 del 1924) sarebbe

coerentemente riferito ai soli "agenti comunque collegati ad organi del

potere esecutivo".

Questa stessa Corte avrebbe più volte ribadito "che gli organi

costituzionali non sono in alcun modo sottoposti al controllo e alla

giurisdizione contabile". In tal senso il ricorso richiama la

motivazione delle sentenze n. 143 del 1968 e n. 110 del 1970 (nonché

le decisioni n. 17 del 1965 e n. 33 del 1968).

Infine, il ricorso fa notare che "l'esistenza di un giudizio

esterno all'organo costituzionale implica la possibilità di ordini e

di sanzioni, non solo nei confronti dei tesorieri, ma anche degli

uffici della Camera dei deputati". Oltre alla resa del conto, la Corte

dei conti potrebbe infatti condannare gli agenti contabili della Camera

ad una pena pecuniaria ed alla compilazione d'ufficio del conto

medesimo; potrebbe proporne la sospensione e la destituzione; potrebbe

ancora, in fase istruttoria, ordinare la produzione di atti ed accedere

agli uffici per acquisire ulteriori elementi di giudizio.

4. - Analogo conflitto è stato altresì sollevato dal Presidente

del Senato della Repubblica, previa deliberazione 17 giugno 1980 del

Consiglio di presidenza, adottata dall'intera Assemblea nella seduta

del 2 luglio 1980.

Il ricorso, depositato anch'esso il 18 luglio 1980, rinnova alla

Corte la richiesta di "dichiarare che non spetta alla Corte dei conti

(Sezione I giuridizionale per le materie di contabilità pubblica) il

potere di estendere la giurisdizione contabile al tesoriere del Senato

della Repubblica", annullando di conseguenza il decreto 30 ottobre

1979-19 febbraio 1980 e " per quanto possa occorrere" - la predetta

nota del 21 marzo 1980.

Sulla base di argomentazioni consimili a quelle svolte per il

Presidente della Camera, anche la difesa del Senato sostiene la

legittimazione attiva di tale Assemblea e la legittimazione passiva

della Corte dei conti: quest'ultima costituirebbe bensì "un complesso

organizzatorio strutturalmente unitario"; ma le attribuzioni assegnate

dalla legge alle varie sue componenti sarebbero tra loro "distinte e

differenziate". D'altronde, sussisterebbe il requisito oggettivo del

conflitto, sia perché la Sezione I giurisdizionale della Corte dei

conti addurrebbe a fondamento della propria pretesa l'art. 103 Cost.,

sia perché il Senato rivendicherebbe invece la propria autonomia

contabile, "in forza di principi costituzionali da sempre osservati",

recepiti e presupposti dagli artt. 55, 56 e 63-69 Cost., nonché

specificati dal regolamento dell'Assemblea in questione.

Nel merito, ferma restando la rigorosa esclusione di qualsiasi

controllo della Corte dei conti sulla erogazione delle spese previste

nel bilancio del Senato, il ricorso osserva che la stessa giurisdizione

contabile non sarebbe provvista di una incondizionata "capacità

espansiva", ma incontrerebbe un limite nell'indipendenza degli organi

partecipi del potere sovrano. In tal senso andrebbe letta la citata

sentenza n. 114 del 1975, richiamata dall'impugnato decreto della

Sezione I giurisdizionale. Senza di che - si afferma - ne discenderebbe

"una sorta di sindacato sugli organi politici ordinatori delle spese",

anche a tacere degli oneri connessi ad "adempimenti disposti da

Commissioni d'inchiesta e destinati a rimanere segreti" (o

dell'approvazione dello stesso bilancio preventivo in seduta segreta).

D'altra parte, i poteri di ingerenza nella gestione del bilancio

esplicabili dal magistrato contabile sarebbero " praticamente

indeterminati" (già in forza dell'art. 28 del ricordato regolamento di

procedura del 1933). Sicché ne deriverebbe "una serie di obblighi di

facere in capo agli organi del Senato preposti alla gestione del

bilancio e al governo del personale", che potrebbero addirittura

contrastare con "specifici poteri" spettanti al Senato medesimo ed

implicherebbero comunque "interferenze nei rapporti tra il Senato e i

suoi dipendenti".

5. - Ai sensi dell'art. 37 della legge n. 87 del 1953, "riservato

ogni definitivo giudizio sull'ammissibilità e sul merito dei ricorsi",

questi sono stati dichiarati ammissibili con ordinanza n. 150 del 1980

(fatta eccezione per la "partecipazione dei Segretario generale della

Presidenza al giudizio promosso dal Presidente della Repubblica").

Conseguentemente, la predetta ordinanza e i relativi ricorsi sono stati

tutti notificati alla Sezione I giurisdizionale della Corte dei conti,

in data 19 novembre da parte del Presidente della Repubblica, in data 1

dicembre 1980 da parte dei Presidenti della Camera e del Senato.

Per altro, la Sezione I giurisdizionale non si è costituita nel

presente giudizio. Hanno invece depositato memorie le difese della

Camera dei deputati e del Senato della Repubblica; mentre la difesa del

Presidente della Repubblica si è limitata ad addurre - "a fini di

documentazione" - le vigenti norme regolamentari, concernenti il

servizio di tesoreria (e i relativi controlli) presso il Segretariato

generale della Presidenza.

a) Riaffermata la sussistenza dei requisiti soggettivi ed oggettivi

del conflitto, la memoria riguardante la Camera dei deputati insiste

nell'assunto che la giurisdizione contabile non potrebbe estendersi -

in base al tuttora vigente art. 44 del r.d. 1214 del 1934 - anche nei

confronti degli organi costituzionali. "La capacità espansiva e

sostanzialmente innovativa" dell'art. 103, secondo comma, della

Costituzione non implicherebbe - come avvertito da questa stessa Corte,

nella sentenza n. 102 del 1977 - né l'"assoluta ... generalità"

ditale previsione, né la "sua immediata operatività in tutti i casi".

Nemmeno il "legislatore futuro" potrebbe del resto "varcare il limite

costituito dall'autonomia-indipendenza della Camera dei deputati". Tale

limite opererebbe, invece, "anche nei confronti della funzione

giurisdizionale": con particolare riguardo all'ordinamento contabile

della Camera, nell'ambito del quale non si potrebbero comunque

distinguere la funzione " gestionale" e la funzione di "maneggio".

Sotto questo aspetto, gli assunti della Sezione I giurisdizionale

della Corte dei conti sarebbero errati, poiché "l'obbligo di

rendiconto vincolerebbe direttamente funzioni esercitate

congiuntamente non solo da funzionari ma anche da parlamentari"; mentre

il giudizio di conto si estenderebbe - corrispondentemente - "a

sindacare ... le finalità giustificative delle spese", coinvolgendo ad

un tempo il comportamento dei funzionari e quello dei parlamentari

stessi. Dal regolamento di amministrazione e contabilità della Camera

risulterebbe, infatti, che "tutto il procedimento, dal momento della

gestione ... a quello dell'effettivo pagamento, si svolge con la

costante presenza, accanto ai funzionari, dei deputati Questori". Ciò

starebbe a significare che "non soltanto la gestione dei fondi è nelle

mani dell'organo politico, ma che lo è anche la fase successiva del

maneggio del denaro e dei valori": donde una serie di "inammissibili

interferenze funzionali", che la pretesa della Corte dei conti verrebbe

a determinare nei confronti della Camera dei deputati.

b) A loro volta, le note illustrative per il Senato della

Repubblica, ricostruita la lunga vicenda delle pretese della Corte dei

conti nei riguardi degli organi costituzionali, premettono che la linea

di condotta della Sezione I giurisdizionale potrebbe non esser

condivisa dall'intera Corte.

In ogni caso, dal regolamento di amministrazione e contabilità del

Senato si ricaverebbero fin d'ora puntuali garanzie di correttezza

nella gestione del pubblico denaro: sia nei confronti del competente

istituto di credito, sia nei rapporti fra funzionari, senatori questori

e Presidente del Senato stesso. Per contro, "anche se formalmente

rivolte al contabile", le disposizioni della Corte dei conti si

risolverebbero sempre - in realtà - "in obblighi imposti

all'Amministrazione da cui il contabile dipende". "L'applicazione al

Senato dei principi che la Corte dei conti ha affermato ...

implicherebbe perciò l'obbligo da parte del Senato stesso di

modificare sul punto il proprio regolamento di amministrazione e,

conseguentemente, la Convenzione con la Banca", rinunciando - in

particolar modo - "al controllo giornaliero sull'esecuzione degli

ordinativi di riscossione e dei mandati di pagamento". Più in

generale, ne deriverebbe necessariamente "una sorta di soggezione

dell'Assemblea, dei suoi organi politici e degli uffici amministrativi

da loro dipendenti ad un estraneo potere": con la conseguente lesione

"della indipendenza e dell'autonomia organizzatoria costituzionalmente

garantita al Senato". Considerato in diritto :

1. - I ricorsi per conflitto di attribuzione, proposti dal

Presidente della Repubblica, dal Presidente della Camera dei deputati e

dal Presidente del Senato della Repubblica, nei confronti della Sezione

I giurisdizionale della Corte dei conti, riguardano i contemporanei ed

analoghi decreti, datati 30 ottobre 1979 e depositati il 19 febbraio

1980, con cui tale Sezione ha prescritto ai tesorieri della Presidenza

della Repubblica, della Camera e del Senato il termine di mesi sei per

la presentazione dei conti relativi alle gestioni degli anni dal 1969

al 1977. Pertanto i tre giudizi, già riuniti mediante l'ordinanza n.

150 del 1980, si prestano ad essere decisi con unica sentenza.

2. - Nella predetta ordinanza, "riservato ogni definitivo giudizio

sull'ammissibilità e sul merito dei ricorsi", la Corte li ha

dichiarati ammissibili, in applicazione dell'art. 37, terzo comma,

della legge n. 87 del 1953. Le argomentazioni allora svolte vanno

confermate in questa fase del procedimento, tanto più che sul punto

non sono state sollevate eccezioni di sorta.

Sotto il profilo soggettivo, può dunque ripetersi che non è

dubbia la legittimazione a promuovere conflitti di attribuzione tra i

poteri dello Stato, spettante ai Presidenti delle Camere, sulla base di

conformi deliberazioni delle rispettive assemblee parlamentari; poiché

l'una e l'altra sono "competenti a dichiarare definitivamente la

volontà del potere cui appartengono" (come stabilito dall'art. 37,

primo comma, della legge n. 87 del 1953), con particolare riguardo ai

casi in cui si tratti di attribuzioni rivendicate in nome

dell'indipendenza e dell'autonomia di ciascun ramo del Parlamento. Del

pari, legittimato è il Presidente della Repubblica, che ricorre

anch'esso per salvaguardare la propria autonomia, sostenendo che il

Segretariato generale della Presidenza svolgerebbe compiti serventi

rispetto alla "funzione presidenziale", costituzionalmente garantita,

non già rispetto ad una "funzione amministrativa" genericamente

assunta. Né può contestarsi la legittimazione passiva della Sezione I

giurisdizionale della Corte dei conti: anche nell'ambito della

giurisdizione contabile, quello giurisdizionale è un potere "diffuso"

(cfr. la sentenza n. 231 del 1975), sicché ogni sua componente,

nell'esercizio di funzioni giurisdizionali delle quali si ritenga

titolare, può essere parte di conflitti.

Sotto il profilo oggettivo, è ben vero che la Sezione I

giurisdizionale della Corte dei conti - non costituitasi negli attuali

giudizi - non ha inteso determinare una situazione di conflitto,

ledendo l'indipendenza e l'autonomia dei ricorrenti, che anzi i decreti

impugnati affermano esplicitamente di voler lasciare integre; e lo

conferma la circostanza che i decreti stessi impongono la presentazione

dei conti ai tesorieri e non agli organi costituzionali di appartenenza

(sebbene la notificazione giudiziale sia stata effettuata per il

tramite delle rispettive Presidenze).

Tuttavia, ciò non toglie che i ricorrenti considerino invece

menomata, qualora la giurisdizione contabile si estenda ai loro

tesorieri (ed agli altri agenti del tipo indicato dall'art. 44 del r.d.

12 luglio 1934, n. 1214), una sfera di competenza costituzionalmente

tutelata. Tale prospettazione è sufficiente a dimostrare che "esiste

la materia di un conflitto" (in base all'art. 37, quarto comma, della

legge n. 87 del 1953), anche se nei casi in esame non si controverte

circa la spettanza di una stessa attribuzione, ma circa l'estensione

della giurisdizione propria della Corte dei conti, nel rapporto con

l'autonomia organizzativa e funzionale rivendicata dai tre organi

costituzionali che hanno sollevato conflitto.

È infatti consolidato, nella giurisprudenza di questa Corte, il

criterio per cui la figura dei conflitti di attribuzione, sia tra lo

Stato e le Regioni sia tra i poteri dello Stato, "non si restringe alla

sola ipotesi di contestazione circa l'appartenenza del medesimo potere,

che ciascuno dei soggetti contendenti rivendichi per sé, ma si estende

a comprendere ogni ipotesi in cui dall'illegittimo esercizio di un

potere altrui consegua la menomazione di una sfera di attribuzioni

costituzionalmente assegnate all'altro soggetto" (cfr. la sentenza n.

110 del 1970).

3. - Nel merito, i decreti impugnati si fondano sulla comune

premessa che l'art. 103, secondo comma, della Costituzione riservi ed

attribuisca senz'altro alla Corte dei conti la giurisdizione in

qualunque materia di contabilità pubblica: elevando a principio di

generalissima portata, riferibile anche ai tesorieri degli organi

costituzionali ricorrenti, la disposizione dell'art. 44 del r.d. n.

1214 del 1934, per cui la Corte dei conti giudica "sui conti dei

tesorieri, dei ricevitori, dei cassieri e degli agenti incaricati di

riscuotere, di pagare, di conservare e di maneggiare danaro pubblico o

di tenere in custodia valori e materie di proprietà dello Stato". A

sostegno della sua tesi, la Sezione I giurisdizionale richiama la

sentenza di questa Corte n. 114 del 1975, per desumerne - come già si

è ricordato in narrativa - che lo strumento del rendiconto giudiziale"

e l'apposito "giudizio sul conto" debbano trovare immediata

applicazione nei riguardi di tutti coloro che maneggino danaro o

custodiscano valori o materie, nell'ambito degli ordinamenti della

Presidenza della Repubblica, della Camera dei deputati e del Senato

della Repubblica.

Senonché la giurisprudenza finora elaborata da questa Corte,

quanto alla giurisdizione della Corte dei conti nelle materie di

contabilità pubblica, non conforta la tesi della Sezione I

giurisdizionale. In primo luogo, non è pertinente il richiamo della

sentenza n. 114 del 1975, poiché tale decisione ha risolto un problema

ben lontano da quello in esame, dichiarando l'illegittimità

costituzionale di una legge della Regione Trentino-Alto Adige, nella

parte in cui questa rendeva eventuali anziché necessari i giudizi sui

conti degli agenti contabili dei rispettivi enti locali, e facendo

valere in tal senso la specifica esigenza di non determinare "una

palese situazione di disparità di trattamento ... rispetto agli agenti

contabili degli enti locali del restante territorio nazionale"; sicché

i citati assunti della motivazione non possono venire universalizzati,

estrapolandoli dal contesto della decisione stessa.

In secondo luogo, questa Corte ha più volte ritenuto - a partire

dalla sentenza n. 110 del 1970 - che "il principio dell'art. 103

conferisca capacità espansiva alla disciplina dettata dal testo unico

del 1934 per gli agenti contabili dello Stato, consentendone

l'estensione a situazioni non espressamente regolate in modo

specifico". Ma in quella stessa pronuncia si avverte che l'espandersi

della giurisdizione costituzionalmente attribuita alla Corte dei conti,

lungi dall'essere incondizionato, deve considerarsi circoscritto

"laddove ricorra identità oggettiva di materia, e beninteso entro i

limiti segnati da altre norme e principi costituzionali". Ed in questi

termini si è ancor più chiaramente espressa la sentenza n. 102 del

1977: nella quale la Corte - sia pure dichiarando inammissibili le

proposte questioni di legittimità costituzionale delle norme sulla

responsabilità civile degli amministratori e dipendenti degli enti

locali - ha in sostanza escluso che il precetto stabilito dal secondo

comma dell'art. 103 Cost. sia caratterizzato da una "assoluta (e non

tendenziale) generalità "e sia dunque dotato d'immediata operatività

in tutti i casi".

In terzo luogo, determinante è la contrapposizione che la

ricordata sentenza n. 110 del 1970 ha operato, di fronte alla

giurisdizione contabile della Corte dei conti, fra le attribuzioni

delle assemblee regionali e quelle spettanti alle assemblee

parlamentari. Nell'argomentare che le prime si svolgono "a livello di

autonomia", mentre le seconde sono collocate "a livello di sovranità",

la Corte ne ha infatti ricavato che "deroghe alla giurisdizione ...

sono ammissibili soltanto nei confronti di organi immediatamente

partecipi del potere sovrano dello Stato, e perciò situati al vertice

dell'ordinamento, in posizione di assoluta indipendenza e di reciproca

parità". Pur precisando che deroghe del genere sono "sempre di stretta

interpretazione", tale sentenza respinge pertanto - in un modo

inequivoco - la meccanica assimilazione fra i tesorieri dei Consigli

regionali e quelli degli organi costituzionali; e fa trasparire, almeno

per quanto riguarda le Camere del Parlamento, l'opposta convinzione che

i loro agenti contabili rimangano esenti dall'apposito giudizio di

conto, in nome delle "prerogative riservate agli organi supremi dello

Stato".

4. - Questo orientamento va ora tenuto fermo, nel risolvere i casi

in esame.

A tale fine, dev'essere anzitutto analizzato l'intero complesso

delle fonti normative e delle norme Vigenti in materia. Al riguardo i

decreti impugnati presuppongono, infatti, che nessun ostacolo si

frapponga all'esercizio della giurisdizione contabile nei confronti dei

tesorieri della Presidenza della Repubblica, della Camera dei deputati

e del Senato della Repubblica: salvo un "privilegio anacronistico", che

soltanto di fatto li svincolerebbe dall'obbligo di rendere il conto

delle loro gestioni, senza alcun fondamento suscettibile di

giustificare la conseguente disapplicazione degli artt. 103 Cost. e 44

del r.d. n. 1214 del 1934. Ma i termini della questione non sono così

semplici.

Occorre considerare, al contrario, che la disciplina dettata dalle

norme costituzionali scritte, quanto al regime organizzativo e

funzionale degli apparati serventi gli organi costituzionali, non è

affatto compiuta e dettagliata. Ad integrazione di esse ed in

corrispondenza alle peculiari posizioni degli organi medesimi, si sono

dunque affermati principi non scritti, manifestatisi e consolidatisi

attraverso la ripetizione costante di comportamenti uniformi (o

comunque retti da comuni criteri, in situazioni identiche o analoghe):

vale a dire, nella forma di vere e proprie consuetudini costituzionali.

Tale, in particolar modo, è stato ed è il caso dei rapporti fra gli

organi costituzionali in esame e la Corte dei conti quale giudice

sull'attività gestoria degli agenti contabili dell'amministrazione

dello Stato. Effettivamente, sotto il vigore dello Statuto albertino,

per quanto risulta a questa Corte, non si è mai dubitato che i

tesorieri della Real Casa e delle due Camere del Parlamento fossero

esentati dalla giurisdizione contabile. Né quell'"antica prassi", alla

quale accennano esplicitamente i decreti concernenti i tesorieri della

Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, è stata interrotta

dall'instaurazione dell'ordinamento repubblicano: sia perché i

soggetti che diversamente avrebbero dovuto presentare il conto non

hanno ritenuto di essere obbligati a siffatti adempimenti; sia perché

la Corte dei conti - con la sola eccezione d'una serie di note del 15

gennaio 1968, che per altro non hanno avuto alcun seguito - non ha

rivolto loro alcuna intimazione, riconoscendo in sostanza di non poter

esercitare in questo campo la sua giurisdizione.

D'altronde, non sarebbe fondato sostenere che si tratti di una

prassi irrilevante dal punto di vista del diritto costituzionale.

L'esenzione dei loro agenti contabili dai giudizi di conto rappresenta,

viceversa, il diretto riflesso della spiccata autonomia di cui tuttora

dispongono i tre organi costituzionali ricorrenti. Tale autonomia si

esprime anzitutto sul piano normativo, nel senso che agli organi in

questione compete la produzione di apposite norme giuridiche,

disciplinanti l'assetto ed il funzionamento dei loro apparati serventi;

ma non si esaurisce nella normazione, bensì comprende - coerentemente

- il momento applicativo delle norme stesse, incluse le scelte

riguardanti la concreta adozione delle misure atte ad assicurarne

l'osservanza. Rispetto alla materia del presente conflitto, ciò

significa da un lato che spetta alle Camere del Parlamento ed alla

Presidenza della Repubblica dettare autonomamente le disposizioni

regolamentari che ognuno di tali organi ritenga più opportune per

garantire una corretta gestione delle somme affidate ai rispettivi

tesorieri; e comporta d'altro lato che rientri nell'esclusiva

disponibilità di detti organi, senza di che la loro autonomia verrebbe

dimezzata, l'attivazione dei corrispondenti rimedi, amministrativi od

anche giurisdizionali.

Relativamente alle assemblee parlamentari, è dunque in tal senso

che va inteso il primo comma dell'art. 64 Cost., per cui "ciascuna

Camera adotta il proprio regolamento"; ed è questa la chiave del

problema in esame, indipendentemente dai molti altri articoli della

Costituzione, su cui fanno leva i ricorsi della Camera dei deputati e

del Senato della Repubblica. Ma la conclusione non può essere diversa

nei riguardi della Presidenza della Repubblica, malgrado per essa non

sussista alcuna previsione costituzionale analoga a quella concernente

i regolamenti parlamentari. Al di là del testo dell'ultimo comma

dell'art. 83 Cost., che si limita a rinviare alla legge la

determinazione dell'"assegno" e della "dotazione" spettanti ai

Presidente della Repubblica, è infatti indiscusso in dottrina che

anche quest'organo abbisogni di un proprio apparato, non solo e non

tanto per amministrare i beni rientranti nella "dotazione" stessa,

quanto per consentire un efficiente esercizio delle funzioni

presidenziali, garantendo in tal modo la non-dipendenza del Presidente

rispetto ad altri poteri dello Stato; sicché il Segretariato generale

della Presidenza della Repubblica non può essere riduttivamente

configurato - come invece si legge nel relativo decreto della Sezione I

giurisdizionale della Corte dei conti - quale "apparato burocratico di

regime giuridico eguale a quello di ogni altro apparato

dell'amministrazione dello Stato". Non a caso, il secondo comma

dell'art. 3 della legge 9 agosto 1948, n. 1077, dispone che "il

Segretario generale della Presidenza della Repubblica è nominato e

revocato con decreto del Presidente della Repubblica", sia pur

"controfirmato dal Presidente del Consiglio dei ministri, sentito il

Consiglio dei ministri"; ed è il Presidente della Repubblica che

approva - in virtù del terzo comma del citato articolo - il cosiddetto

"regolamento interno" ed i "provvedimenti relativi al personale", sia

pure su proposta del Segretario generale. Per quanto non siano

completamente assimilabili ai regolamenti delle Camere, anche i

regolamenti approvati a questa stregua dal Presidente della Repubblica

debbono considerarsi sorretti da un implicito fondamento costituzionale

(in vista del quale la legge n. 1077 del 1948 assume sul punto - come

è stato chiarito già nel corso dei lavori preparatori di essa - un

carattere ricognitivo piuttosto che attributivo); tanto più che fonti

del genere, se così non fosse, non potrebbero legittimamente inserirsi

nell'attuale sistema degli atti normativi dello Stato.

Da tutto questo consegue che il problema dei rapporti fra il

giudice contabile, la Presidenza della Repubblica e le Camere del

Parlamento non può essere risolto limitandosi a notare che la Carta

costituzionale non introduce in proposito alcuna esplicita deroga,

rispetto a quella norma di generalissima portata che si vorrebbe

desumere dal secondo comma dell'art. 103 Cost. Vero è, viceversa, che

l'esenzione dai giudizi di conto s'inserisce in un regime

fondamentalmente comune a tutti gli organi costituzionali ricorrenti,

rinsaldato da una lunga tradizione e radicato nell'autonomia spettante

agli organi stessi.

5. - I tre ricorsi vanno pertanto accolti.

In via di principio, la giurisdizione sui conti giudiziali è retta

da un impulso d'ufficio, determinante processi di tipo inquisitorio,

che prescindono dalle istanze delle amministrazioni; ed anzi presenta -

allo stato attuale dell'ordinamento - un carattere necessario e

continuo, risolvendosi inevitabilmente in tanti giudizi quanti sono i

conti che periodicamente si susseguono. Pur investendo le sole gestioni

degli agenti contabili (dalle quali debbono restar distinte - a questi

specifici effetti - le gestioni degli ordinatori della spesa), i

predetti giudizi di conto non sono pertanto compatibili con le autonome

valutazioni, costituzionalmente spettanti alla Presidenza della

Repubblica, alla Camera dei deputati ed al Senato della Repubblica.

Ma da ciò non discende per nulla, circa gli agenti contabili degli

organi in questione, che non venga assicurata una corretta gestione del

danaro pubblico, nonché degli altri valori e materie di proprietà

dello Stato. Nell'ambito degli apparati della Presidenza della

Repubblica e delle assemblee parlamentari, puntuali garanzie sono

offerte fin d'ora dalle rispettive norme regolamentari (si vedano, in

particolar modo, gli articoli 27, 28 e 65 del regolamento di

contabilità per i servizi del Segretariato generale della Presidenza

della Repubblica, approvato con decreto presidenziale 11 settembre

1980, n. 42; gli artt. 9, 25 lett. g), 26, 27, 28, 32, 37 e 39 del

regolamento di amministrazione e contabilità del Senato della

Repubblica, adottato il 23 ottobre 1940; gli artt. 9, 32, 33, 35 e 38

del corrispondente regolamento di amministrazione e contabilità della

Camera dei deputati).

Né si può dire che l'esonero dai giudizi di conto necessari valga

ad escludere i rapporti in esame dalla giurisdizione in genere. Anche a

non voler considerare la giurisdizione penale, che nei riguardi dei

tesorieri degli organi costituzionali ricorrenti non soffre eccezioni

di sorta, residuano pur sempre le azioni esercitabili dagli stessi

interessati. Ma non compete alla Corte precisare in questa sede quali

siano i procedimenti, utilizzabili ad iniziativa di parte, che meglio

si armonizzino con le posizioni peculiari della Presidenza della

Repubblica e delle assemblee parlamentart.