Sentenza n. 128/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, terzo

comma, lettere b) e d), 5 e 6 del decreto legislativo 30 giugno 1993,

n. 266, recante "Riordinamento del Ministero della sanità, a norma

dell'art. 1, primo comma, lett. h), della legge 23 ottobre 1992, n.

421", promosso con ricorso della Regione Lombardia, notificato il 1

settembre 1993, depositato in cancelleria l'11 successivo ed iscritto

al n. 50 del registro ricorsi 1993;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1994 il Giudice relatore

Enzo Cheli;

Uditi l'avv. Valerio Onida per la Regione Lombardia e l'avv. dello

Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 1 settembre 1993 la Regione

Lombardia ha sollevato questione di legittimità costituzionale nei

confronti degli artt. 1, terzo comma, lett. b) (limitatamente alle

parole "verifica comparativa dei costi e dei risultati conseguiti

dalle Regioni"); 1, terzo comma, lett. d); 5 e 6 (nella parte in cui

prevede come organi periferici del Ministero della sanità gli uffici

veterinari per gli adempimenti CEE) del decreto legislativo 30 giugno

1993, n. 266, recante "Riordinamento del Ministero della sanità, a

norma dell'art. 1, primo comma, lett. h), della legge 23 ottobre

1992, n. 421", per violazione degli artt. 76, 117, 118, e dei commi

secondo e terzo della VIII disposizione transitoria e finale della

Costituzione.

Nel ricorso si premette che l'art. 1, primo comma, lett. h), della

legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la

razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di

sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza

territoriale), ha delegato il Governo ad "emanare, per rendere piene

ed effettive le funzioni che vengono trasferite alle Regioni e alle

Province autonome, entro il 30 giugno 1993, norme per la riforma del

Ministero della sanità cui rimangono funzioni di indirizzo e

coordinamento, nonché tutte le funzioni attribuite dalle leggi dello

Stato per la sanità pubblica" e che, in attuazione di tale delega,

è stato emanato il decreto legislativo 30 giugno 1993, n. 266.

La Regione ricorrente afferma che tale decreto, anziché "rendere

piene ed effettive" le funzioni delle Regioni, ha di fatto ampliato

le attribuzioni del Ministero e degli istituti da esso dipendenti,

invadendo la sfera di competenza costituzionale attribuita alle

Regioni e ponendosi, di conseguenza, in contrasto con gli artt. 117 e

118 della Costituzione, nonché con i criteri direttivi della delega,

conferita con l'art. 1, primo comma, lett. h), della legge n. 421 del

1992.

2. - In primo luogo, ad avviso della ricorrente, la lesione

lamentata verrebbe a derivare dall'art. 1, terzo comma, lett. b), del

decreto n. 266, ove si attribuisce al Ministero della sanità una

funzione di "verifica comparativa dei costi e dei risultati

conseguiti dalle Regioni", funzione destinata a consentire un

controllo statale non previsto dalla Costituzione sull'attività

sanitaria delle stesse Regioni.

In secondo luogo, l'art. 1, terzo comma, lett. d), del decreto

legislativo n. 266, nel definire le funzioni del Ministero della

sanità con espressioni estremamente generiche ("sanità pubblica,

sanità pubblica veterinaria, nutrizione e igiene degli alimenti"),

non avrebbe attuato in modo corretto la direttiva contenuta nell'art.

1, primo comma, lett. h), della legge di delegazione n. 421, ove si

stabilisce che al Ministero spettano, oltre alle funzioni di

indirizzo e coordinamento, solo le ulteriori "funzioni attribuite

dalle leggi dello Stato per la sanità pubblica". La legge delega

esigerebbe, infatti, che le ulteriori funzioni appartenenti al

Ministero della sanità, oltre a quella di indirizzo e coordinamento,

siano specificamente identificate dalle leggi dello Stato che volta a

volta ne attribuiscono l'esercizio al Ministero, mentre questo non si

verificherebbe nella norma impugnata a causa della vaghezza e della

genericità del suo contenuto.

In terzo luogo, la Regione rileva che l'art. 5 del decreto

legislativo n. 266 prevede l'istituzione di una Agenzia statale per i

servizi sanitari regionali, dotata di personalità giuridica,

sottoposta alla vigilanza del Ministero della sanità e destinata a

svolgere compiti di "supporto delle attività regionali, di

valutazione comparativa dei costi e dei rendimenti dei servizi resi

ai cittadini e di segnalazione di disfunzioni e sprechi nella

gestione delle risorse personali e materiali e nelle forniture, di

trasferimento delle innovazioni e delle sperimentazioni in materia

sanitaria". Secondo la ricorrente, anche in questo caso saremmo in

presenza di vere e proprie funzioni di controllo sull'attività delle

amministrazioni regionali in materia sanitaria, funzioni affidate ad

un organismo statale e che, non trovando fondamento nella disciplina

costituzionale relativa ai controlli dello Stato sulle Regioni,

sarebbero in grado di ledere gravemente le attribuzioni regionali.

Inoltre, l'attività di controllo relativa alla valutazione

comparativa dei costi e dei rendimenti dei servizi resi ai cittadini

verrebbe a duplicare l'attività di controllo attribuita (anch'essa

illegittimamente) al Ministero della sanità dall'art. 1, comma

terzo, lett. b).

Infine, passando ad esaminare l'art. 6 del decreto legislativo in

questione, la Regione sottolinea che tale norma prevede come organi

periferici del Ministero della sanità, tra gli altri, gli "uffici

veterinari per gli adempimenti CEE". Tale previsione ricalca quella

già espressa nel decreto legislativo 30 gennaio 1993, n. 27

(Attuazione della direttiva 89/608/CEE relativa alla mutua assistenza

tra autorità amministrative per assicurare la corretta applicazione

della legislazione veterinaria e zootecnica) e nel decreto del

Ministro della sanità 18 febbraio 1993 (Determinazione di funzioni e

compiti degli uffici veterinari del Ministero della sanità), atti

impugnati dalla stessa Regione davanti a questa Corte rispettivamente

con il ricorso n. 18 del 1993 e con il ricorso per conflitto di

attribuzioni n. 14 del 1993.

Sostiene in proposito la ricorrente che - come già accaduto con

il decreto legislativo 30 gennaio 1993, n. 27, e con il decreto del

Ministro della sanità del 18 febbraio 1993 - anche l'art. 6 del

decreto legislativo 30 giugno 1993, n. 266, elencando tra gli organi

periferici del Ministero della sanità gli "uffici veterinari per gli

adempimenti CEE", avrebbe determinato una riappropriazione da parte

dello Stato di funzioni amministrative già trasferite e spettanti

alla sfera regionale.

Dopo aver ricordato che l'art. 27 del d.P.R. 24 luglio 1977, n.

616, ha trasferito interamente alla competenza regionale le funzioni

in materia di controllo e vigilanza veterinaria - mentre l'art. 30

dello stesso d.P.R. n. 616 ha riservato allo Stato soltanto le

funzioni concernenti "i rapporti internazionali e la profilassi

internazionale, marittima, aerea e di frontiera" - la Regione

Lombardia sottolinea che, in relazione ai residui compiti di

profilassi internazionale in materia veterinaria, lo Stato ha

conservato un apparato periferico costituito dagli uffici veterinari

di confine, di dogana interna, di porto e di aeroporto di cui al

d.P.R. 31 luglio 1980, n. 614. Senonché il decreto legislativo 30

gennaio 1993, n. 27, nel disciplinare i controlli veterinari interni

in conformità alle direttive comunitarie, avrebbe attribuito a

taluni dei ricordati uffici statali - ribattezzati "uffici veterinari

del Ministero della sanità per gli adempimenti degli obblighi

comunitari" - competenze di vigilanza e di controllo veterinario

spettanti alle Regioni, dal momento che le attività di tali uffici

non avrebbero alcun riferimento con i rapporti internazionali, ma

realizzerebbero, nel quadro della normativa comunitaria, forme di

controllo interno sul rispetto della legislazione veterinaria. A sua

volta, l'art. 6 del decreto legislativo 30 giugno 1993, n. 266,

menzionando gli "uffici per gli adempimenti CEE" distintamente dagli

"uffici veterinari di confine, porto e aeroporto", renderebbe

evidente come si sia inteso creare uffici periferici del Ministero

distinti e con competenze diverse rispetto agli uffici disciplinati

dal d.P.R. 31 luglio 1980, n. 614. Il Governo avrebbe così tentato -

in violazione dei criteri espressi nella delega conferita con l'art.

1, primo comma, lett. h), della legge n. 421 del 1992 nonché in

violazione degli artt. 117, 118 e VIII disposizione transitoria e finale della Costituzione - di ampliare e potenziare l'apparato

periferico del Ministero della sanità, le cui originarie funzioni di

profilassi internazionale veterinaria risulterebbero ridotte per

effetto della realizzazione del mercato unico e del conseguente

abbattimento delle frontiere fra gli Stati della Comunità.

3. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, per chiedere il rigetto del ricorso.

Nella memoria di costituzione si afferma preliminarmente che il

decreto impugnato non avrebbe vanificato il fine indicato dalla legge

di delegazione in ordine all'esigenza di garantire pienezza ed

effettività delle funzioni regionali in materia sanitaria, dal

momento che le competenze statali sarebbero state delineate nel

rispetto di tale direttiva, pur senza, di contro, ignorare le

peculiarità che verrebbero a connotare in termini più ristretti

l'autonomia regionale in questo settore. In particolare, l'Avvocatura

rileva che - anche in base alla giurisprudenza della Corte

costituzionale - l'assistenza sanitaria ed ospedaliera, sebbene

compresa nell'elenco di cui all'art. 117 della Costituzione, non si

risolverebbe in una materia pienamente assimilabile agli altri

settori di competenza regionale e ciò sia per la particolare

intensità dei limiti cui sono in tal campo sottoposte la

legislazione e l'amministrazione regionali, sia per le peculiari

forme e modalità di finanziamento della relativa spesa pubblica, sia

per i tipici rapporti che l'ordinamento vigente stabilisce fra le

varie specie di enti ed organismi cooperanti ed interagenti nella

materia medesima.

Sarebbero, pertanto, infondate le censure indirizzate nei

confronti dell'art. 1, terzo comma, lett. b), del decreto legislativo

n. 266, in connessione con l'art. 5 dello stesso decreto. Tali

disposizioni non implicherebbero, infatti, l'istituzione di nuovi

controlli sulla attività e sugli atti delle Regioni, mentre, di

contro, in materia di assistenza sanitaria, l'autonomia regionale

risulta subordinata al rispetto di livelli delle prestazioni che

vanno assicurati con uniformità su tutto il territorio nazionale, a

garanzia del diritto alla salute e delle compatibilità della spesa

pubblica.

Priva di consistenza sarebbe anche la censura proposta contro la

lett. d) dell'art. 1, terzo comma, del decreto impugnato. Al riguardo

l'Avvocatura ricorda che la legge delegante n. 421 del 1992 ha

espressamente riservato al Ministero le funzioni attribuite dalle

leggi dello Stato per la sanità pubblica, mentre per quanto riguarda

il settore della "nutrizione ed igiene degli alimenti", non

esisterebbero argomenti per dubitare della sua pertinenza allo Stato.

Infine, con riferimento alla censura formulata nei confronti

dell'art. 6, nella memoria si richiamano le difese già prospettate

nei ricorsi relativi al decreto legislativo n. 27 del 1993 ed al

decreto ministeriale 18 febbraio 1993. In particolare, la difesa

dello Stato contesta che nella precedente disciplina il carattere

statale delle competenze in materia di controlli veterinari potesse

derivare soltanto dal luogo del loro esercizio (posti di confine),

sottolineando di contro come la CEE - al fine di garantire gli Stati

membri da possibili pregiudizi agli interessi sanitari conseguenti

all'apertura delle frontiere interne - abbia introdotto, con apposite

direttive, nuove misure compensative e sostitutive da applicarsi

all'interno dei territori nazionali.

La diversa dislocazione territoriale delle attività richieste

alle autorità degli Stati membri non avrebbe, quindi, mutato la

sostanza delle funzioni in tema di profilassi già spettanti allo

Stato né avrebbe inciso sulle ragioni che tuttora giustificano

l'attribuzione di tali funzioni alla competenza statale.

La Presidenza del Consiglio chiede pertanto alla Corte di

dichiarare infondate le questioni proposte. Considerato in diritto

1. - Formano oggetto dell'impugnativa proposta dalla Regione

Lombardia alcune disposizioni contenute nel decreto legislativo 30

giugno 1993 n. 266 - recante "Riordinamento del Ministero della

sanità, a norma dell'art. 1, comma primo, lett. h), della legge 23

ottobre 1992, n. 421" - e, in particolare, l'art. 1, comma terzo,

lett. b) (limitatamente alle parole "verifica comparativa dei costi e

dei risultati conseguiti dalle Regioni), l'art. 1, comma terzo, lett.

d), l'art. 5 e l'art. 6.

Tali disposizioni vengono censurate con riferimento agli artt. 76,

117, 118 ed ai commi secondo e terzo dell'VIII disposizione

transitoria e finale della Costituzione sul presupposto che:

a) l'art. 1, comma terzo, lett. b), nell'attribuire al

Ministero della sanità una funzione di "verifica comparativa dei

costi e dei risultati conseguiti dalle Regioni", avrebbe introdotto

una forma di controllo sull'attività regionale in materia sanitaria

non prevista dalla Costituzione;

b) l'art. 1, comma terzo, lett. d), nell'attribuire allo stesso

Ministero le funzioni in materia di "sanità pubblica, sanità

pubblica veterinaria, nutrizione e igiene degli alimenti", avrebbe

adottato una definizione delle competenze statali non compatibile con

la delega espressa dall'art. 1, primo comma, lett. h), della legge 23

ottobre 1992, n. 421, e suscettibile, pertanto, di invadere la

competenza spettante alle Regioni, ai sensi degli artt. 117 e 118, in

materia di assistenza sanitaria;

c) l'art. 5, nell'istituire una Agenzia per i servizi sanitari

regionali, con compiti di supporto delle attività regionali, di

valutazione comparativa dei costi e dei rendimenti dei servizi e di

segnalazione di disfunzioni e sprechi, avrebbe anch'esso introdotto

funzioni di controllo sull'attività regionale non fondate nella

Costituzione e suscettibili di menomare l'autonomia regionale;

d) l'art. 6, nell'elencare tra gli organi periferici del

Ministero della sanità gli uffici veterinari per gli adempimenti

CEE, avrebbe confermato l'esistenza di uffici periferici del

Ministero diversi da quelli di confine, di dogana interna, di porto e

di aeroporto elencati nel d.P.R. 31 luglio 1980, n. 614, affidando

agli stessi funzioni che - in quanto non attinenti alla "sfera dei

rapporti internazionali" e della "profilassi internazionale" (di cui

all'art. 6, comma primo, lett. a), della legge 23 dicembre 1978 n.

833) - risulterebbero già trasferite e, comunque, spettanti alla

competenza regionale.

2. - Le questioni non sono fondate.

Va in primo luogo escluso che le competenze conferite al Ministero

della sanità dall'art. 1, comma primo, lett. b) del decreto

legislativo n. 266 del 1993 in ordine alla "verifica comparativa dei

costi e dei risultati conseguiti dalle Regioni" - così come le

attribuzioni riconosciute all'Agenzia per i servizi sanitari

regionali dall'art. 5, comma primo, dello stesso decreto in ordine ai

"compiti di supporto delle attività regionali, di valutazione

comparativa dei costi e dei rendimenti dei servizi resi ai cittadini

e di segnalazione di disfunzioni e sprechi nella gestione delle

riserve personali e materiali e nelle forniture, di trasferimento

dell'innovazione e della sperimentazione in materia sanitaria" -

siano tali da configurare forme di controllo in senso proprio diverse

da quelle delineate in sede costituzionale e, pertanto, suscettibili

di limitare indebitamente l'autonomia regionale.

Le funzioni in esame, anche quando presentano un contenuto di

valutazione dell'attività regionale, non comportano, infatti - a

differenza di quanto accade nell'attività di controllo in senso

tecnico - un riesame di tali attività in vista dell'adozione di

specifiche misure destinate a incidere (anche con effetti

paralizzanti) nella sfera del soggetto controllato, quanto a

raccogliere elementi informativi e di comparazione in grado di

orientare lo Stato (e, in particolare, il Ministero della sanità) ai

fini della determinazione delle scelte di politica sanitaria

nazionale funzionali al miglioramento della qualità dell'assistenza.

Si tratta, dunque, di funzioni collegate a quell'attività di

"coordinamento del sistema informativo sanitario" che viene

richiamato dallo stesso art. 1, primo comma, lett. b) del decreto

legislativo n. 266 tra le competenze statali e che, se pur

strumentali, risultano necessarie sia rispetto al fine

dell'ottimizzazione delle prestazioni sanitarie sia rispetto ai

compiti riservati allo Stato in tema di programmazione sanitaria, di

determinazione degli "standards" delle prestazioni da assicurare

uniformemente sul territorio nazionale, nonché di distribuzione

della spesa pubblica tra le diverse aree territoriali, alla luce

degli indirizzi fissati, ai fini del riordinamento del Servizio

sanitario nazionale, dall'art. 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421.

Né si potrebbe, di contro, affermare che tra le funzioni in esame

- assegnate rispettivamente al Ministero ed all'Agenzia - sussista

una sovrapposizione tale da dar adito ad una incompatibilità, una

volta che si tenga presente che le attività di valutazione

comparativa svolte dai due organismi, oltre ad essere orientate su

piani diversi, concorrono ad arricchire e completare il quadro delle

conoscenze utili ai fini delle scelte politiche ed amministrative da

adottare tanto a livello statale che regionale, nel rispetto del

principio di cooperazione tra Stato e Regioni ripetutamente affermato

da questa Corte anche con riferimento al settore in esame (v. sentt.

nn. 356 del 1992; 279 del 1992; 49 del 1991; 338 del 1989).

3. - In secondo luogo va riconosciuta l'infondatezza della censura

formulata nei confronti dell'art. 1, comma terzo, lett. d) del

decreto legislativo in esame, in relazione al fatto che la

genericità delle espressioni adottate con tale disposizione al fine

di individuare le funzioni ministeriali sarebbe tale da violare

l'indirizzo espresso dall'art. 1, comma primo, lett. h), della legge

n. 421 con riferimento alle funzioni da riservare al Ministero della

sanità. Se è vero, infatti, che la norma in questione pecca di

genericità - quando fa riferimento, per individuare le funzioni

riservate allo Stato, alla "sanità pubblica, sanità pubblica

veterinaria, nutrizione ed igiene degli alimenti" - è anche vero che

la stessa non incorre in un eccesso rispetto all'oggetto delimitato

nella legge di delegazione, dove si individua la sfera residuata al

Ministero, oltre che nelle funzioni di indirizzo e coordinamento, in

"tutte le funzioni attribuite dalle leggi dello Stato per la sanità

pubblica". Risulta evidente, infatti, che la norma delegata - sia

attraverso il richiamo generico alle funzioni in tema di "sanità

pubblica" sia attraverso la specificazione, nell'ambito di questa

categoria più generale, delle funzioni in tema di "sanità pubblica

veterinaria" e di "nutrizione ed igiene degli alimenti" - non ha

nulla aggiunto o modificato rispetto alla riserva enunciata nella

norma di delegazione, con riferimento alle singole leggi dello Stato

che hanno, di volta in volta, riservato al Ministero funzioni in tema

di sanità pubblica. Mancano, pertanto, i presupposti dell'eccesso di

delega che viene denunciato sotto il profilo in esame.

4. - Infondata si prospetta, infine, la censura formulata nei

confronti dell'art. 6, con riferimento alla conferma, espressa con

tale disposizione, della presenza, nell'apparato periferico del

Ministero della sanità, degli uffici veterinari per gli adempimenti

CEE già istituiti, in attuazione della direttiva CEE 89/608, con il

decreto legislativo 30 gennaio 1993, n. 27 e regolati nelle loro

competenze dal decreto del Ministero della sanità 18 febbraio 1993.

La Regione Lombardia, con tale censura, ricalca sostanzialmente i

motivi di impugnativa già enunciati sia nel ricorso n. 18 del 1993,

proposto avverso alcune norme del decreto legislativo n. 27 del 1993,

sia nel ricorso per conflitto di attribuzioni n. 14 del 1993,

proposto nei confronti del decreto del Ministro della sanità 18

febbraio 1993: ricorsi già decisi da questa Corte con le sentenze

nn. 382 e 458 del 1993.

Con queste sentenze le doglianze prospettate dalla Regione

Lombardia - sotto profili analoghi a quelli enunciati nel ricorso in

esame - sono state disattese in base alla motivazione che: a) pur in

presenza del mercato unico europeo e del superamento dei controlli

doganali di frontiera, l'esistenza di uffici veterinari per gli

adempimenti CEE, come uffici statali, conserva il suo fondamento

nella riserva statale sanzionata dall'art. 6, lett. a) della legge n.

833 del 1978 in tema di "rapporti internazionali" e di "profilassi

internazionale" in materia veterinaria, una volta constatato che le

funzioni conferite agli uffici stessi mirano ad "assicurare, in

rapporto alla Comunità ed agli altri Stati membri, il sistema dei

controlli unitariamente e complessivamente considerato, ed a

garantire la mutua assistenza tra Stati e la collaborazione con la

Commissione CEE" (sent. 382 del 1993); b) nell'ambito della

"profilassi internazionale" di cui all'art. 6 lett. a) della legge n.

833, deve ritenersi compreso anche il sistema dei controlli

veterinari disciplinati dalle direttive comunitarie, ove si consideri

che, in relazione alla specialità della materia, la dizione

"internazionale" adottata da questa norma va intesa nel significato

più comprensivo di "esterna al territorio nazionale", venendo così

a includere anche i rapporti tra gli Stati membri della Comunità

(sent. 458 del 1993).

Tali argomentazioni non possono non valere anche rispetto alla

censura in esame, che è riferita, pur nella diversità della

disposizione impugnata, allo stesso oggetto.