Sentenza n. 127/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 16 e 24 del

disegno di legge approvato il 19 luglio 1979 dall'Assemblea regionale

siciliana recante "Norme riguardanti l'Ente di sviluppo agricolo

(ESA), l'Istituto regionale della vite e del vino (IRVV), l'Azienda

siciliana trasporti (AST), l'Istituto regionale per il credito alla

cooperazione (IRCAC), la Cassa regionale per il credito alle imprese

artigiane (CRIAS) e l'Ente acquedotti siciliani (EAS)", promosso con

ricorso dal Commissario dello Stato per la Regione Sicilia,

notificato il 27 luglio 1979, depositato in cancelleria il 31

successivo ed iscritto al n. 17 del registro ricorsi 1979;

Visto l'atto di costituzione della Regione Sicilia;

Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1986 il Giudice

relatore Giuseppe Ferrari;

Uditi l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti, per il ricorrente,

e l'Avvocato Pietro Virga, per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 27 luglio 1979 il Commissario dello

Stato per la Regione siciliana ha sollevato questioni di legittimità

costituzionale dell'art. 16, in riferimento all'art. 65 Cost., e

dell'art. 24, in riferimento all'art. 51 Cost., della legge approvata

dall'Assemblea regionale siciliana il 19 luglio 1979, recante "Norme

riguardanti l'Ente di sviluppo agricolo (ESA), l'Istituto regionale

della vite e del vino (IRVV), l'Azienda siciliana trasporti (AST),

l'Istituto regionale per il credito alla cooperazione (IRCAC), la

Cassa regionale per il credito alle imprese artigiane (CRIAS) e

l'Ente acquedotti siciliani (EAS)" (promulgata con il n. 212 in data

14 settembre 1979 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale).

Si assume in ricorso che il predetto art. 16, nella parte in cui

prevede che i membri del - e i candidati al - Parlamento non possono

ricoprire la carica di amministratori, revisori o sindaci degli enti

di cui alla legge medesima e delle società cui gli enti stessi

partecipano direttamente o tramite società collegate, violerebbe

l'art. 65 Cost., che pone una riserva di legge statale in ordine ai

casi di ineleggibilità e di incompatibilità con l'ufficio di

deputato o di senatore. Né varrebbe obiettare che precedenti leggi

regionali già prevedono la incompatibilità tra "l'ufficio di membro

del Parlamento" e le cariche in questione, con la sola esclusione di

quelle ricoperte nell'Ente acquedotti siciliani (EAS), giacché la

legge in esame - afferma il Commissario dello Stato - avrebbe

determinato una novazione della fonte normativa disciplinante le

incompatibilità, consentendo dunque di "riproporre per tutti i

predetti enti la questione di legittimità costituzionale".

In contrasto con l'art. 51 Cost. si porrebbe poi l'art. 24 della

stessa legge laddove prevede che gli amministratori, i componenti dei

collegi sindacali ed i revisori dei conti degli enti pubblici,

dipendenti dalla Regione, dall'articolo stesso menzionati (ESPI, EMS,

AZASI, IRCAC, CRIAS, AST, ESA, IRVV ed EAS) non sono eleggibili a

consiglieri provinciali e comunali di comuni con popolazione

superiore a 25.000 abitanti ove non cessino dalle rispettive funzioni

almeno novanta giorni prima del compimento del quinquennio dalla data

delle precedenti elezioni comunali e provinciali.

La Corte costituzionale - continua il ricorso - con sentenza n.

108 del 1969 ha infatti chiarito che l'esercizio della potestà

legislativa primaria attribuita alla regione Sicilia dall'art. 14,

lettera o), dello Statuto speciale d'autonomia (r.d.lgs. 15 maggio

1946, n. 455), in materia di ordinamento degli enti locali, non può

dar vita a norme limitative del diritto d'elettorato passivo, qual è

disciplinato dalla legislazione elettorale statale, se non in

presenza di situazioni le quali siano esclusive per la Sicilia, ed in

ogni caso per motivi adeguati e ragionevoli, finalizzati alla tutela

di un interesse generale. Nella specie difetterebbe la prima

condizione, sicché la norma (che pur potrebbe essere "valutata dal

legislatore statale allo scopo di predisporre una disciplina unica ed

omogenea sul piano nazionale", attesi i lodevoli scopi che si

prefigge) violerebbe il principio di eguaglianza in materia

elettorale. Se tanto, peraltro, dovesse escludersi, la disposizione

sarebbe comunque censurabile sotto il diverso profilo della

irragionevole limitazione dell'ineleggibilità ai soli consigli

comunali e provinciali di comuni con popolazione superiore ai 25.000

abitanti, attesa l'uguale valenza che, anche nei comuni con

popolazione inferiore, assume la ratio della norma, mirante ad

evitare la possibile captatio benevolentiae degli elettori da parte

di soggetti che occupino determinate cariche.

2. - La Regione siciliana si è costituita in giudizio in persona

del suo Presidente, rilevando, quanto alle censure rivolte all'art.

16 della legge impugnata, che la disposizione è ripetitiva di altre

contenute in leggi regionali non impugnate nei termini (segnatamente,

dell'art. 21 della l.reg.sic. 21 dicembre 1973, n. 50) che

rimarrebbero tra l'altro in vigore quand'anche il ricorso non fosse

(in parte de qua) dichiarato inammissibile per acquiescenza; ed

inoltre che la norma non mira a modificare lo status dei membri del

Parlamento, ma si limita a stabilire i requisiti che debbono

possedere gli amministratori degli enti pubblici di nomina regionale,

ponendo un'incompatibilità già sancita dagli artt. 2 e 3 della

legge statale 13 febbraio 1953, n. 60, la quale, al fine di evitare

che i parlamentari possano essere interessati negli enti di carattere

economico, stabilisce l'incompatibilità tra l'ufficio di

parlamentare e le cariche di amministratori presso enti di tale

natura.

In ordine alle censure rivolte all'art. 24 si afferma che se la

(riconosciuta) potestà legislativa regionale in materia elettorale

dovesse intendersi come limitata a riproporre esclusivamente le

disposizioni statali, essa finirebbe con l'essere praticamente priva

di qualsiasi rilevanza; e, in secondo luogo, che un puntuale

riscontro nella legislazione statale si rinviene nell'art. 15, n. 3,

del T.U. per le elezioni comunali del 1967 (ma, rectius, del 1960)

laddove stabilisce che sono ineleggibili a consiglieri comunali gli

amministratori di enti sovvenzionati e, in genere, di enti erogatori

di pubblico denaro: nella specie, tutti gli enti considerati

dall'impugnata legge regionale non solo sono stati istituiti dalla

regione, ma dalla medesima sono sovvenzionati ed erogano, quindi,

denaro pubblico. Considerato in diritto

1. - In data 19 luglio 1979, l'Assemblea regionale siciliana

approvava un disegno di legge avente per oggetto "norme riguardanti

l'ente di sviluppo agricolo (ESA), l'istituto regionale della vite e

del vino (IRVV), l'azienda siciliana trasporti (AST), l'istituto

regionale per il credito alla cooperazione (CRIAS) e l'ente

acquedotti siciliani (EAS)". Ma il Commissario dello Stato presso la

regione siciliana, con ricorso notificato il 27 dello stesso mese di

luglio, impugnava, per sospetta violazione degli artt. 65 e 51 Cost.,

gli artt. 16 e 24 del suddetto atto normativo, che tuttavia, in

virtù dell'art. 29, cpv., dello Statuto siciliano, veniva dal

Presidente della regione egualmente promulgato e pubblicato nella sua

interezza - cioè, compresi i due articoli impugnati -, divenendo

così la legge regionale 14 settembre 1979, n. 212.

2. - L'art. 16 di tale legge stabilisce che "i membri del

Parlamento e quelli dell'Assemblea regionale siciliana, i candidati

al Parlamento ed all'Assemblea regionale siciliana, i presidenti e

gli assessori delle amministrazioni provinciali, i sindaci e gli

assessori dei Comuni con popolazione superiore a 20.000 abitanti, non

possono ricoprire la carica di amministratori, revisori o sindaci

degli enti di cui alla presente legge e delle società cui gli enti

stessi partecipano direttamente o tramite società collegate. La

decadenza dalla carica avviene automaticamente al verificarsi della

incompatibilità di cui sopra". Ed "enti di cui alla presente legge"

sembrano doversi ritenere anche l'ESPI (ente siciliano per la

promozione industriale), l'EMS (ente minerario siciliano) e l'AZASI

(azienda asfalti siciliani), i quali, benché non compresi nel titolo

della legge, sono tuttavia previsti dall'art. 24.

2.1. - Secondo il Commissario dello Stato, la trascritta

disposizione contrasterebbe - beninteso, nella parte riguardante i

membri del Parlamento ed i candidati ad esso -, sia con l'art. 65

Cost., sia con la giurisprudenza di questa Corte. L'art. 65 Cost.,

infatti, statuendo nel primo comma che "la legge determina i casi di

ineleggibilità e di incompatibilità con l'ufficio di deputato o di

senatore", va inteso - sostiene il ricorrente - nel senso che la

relativa potestà è riservata alla legge statale. Del resto, al

riguardo la Corte costituzionale ha già affermato (sentenza n. 60

del 1966) che "una fonte diversa da quella statale" non può "vietare

il cumulo di due cariche, delle quali una sia quella di membro del

Parlamento", in quanto "solo allo Stato spetta la competenza a

stabilire casi di incompatibilità con l'ufficio di deputato o di

senatore". Vero è - si legge ancora nel ricorso - che in ordine agli

istituti ed enti pubblici, anche economici, analoga incompatibilità

è prevista dal combinato disposto degli artt. 7, lettera a), ed 1

della legge statale 24 gennaio 1978, n. 14, ma limitatamente alle

cariche di presidente e di vice presidente. Ed è altresì vero -

conclude il Commissario dello Stato - che l'incompatibilità in

oggetto era stata già disposta con leggi regionali anteriori, ma

tale constatazione non osterebbe alla proposizione del ricorso,

giacché la legge di cui si contesta la legittimità avrebbe operato

una "novazione della fonte della disciplina dell'incompatibilità

concernente questi enti".

2.2. - Da parte sua, la Regione, intervenuta nel giudizio, ha

eccepito nell'atto di intervento, ribadito nella successiva memoria

ed illustrato nella discussione orale che le norme impugnate col

ricorso de quo sarebbero ripetitive di norme contenute in leggi

precedenti e non impugnate a suo tempo, deducendone che, quindi, lo

Stato avrebbe prestato acquiescenza. A parte, poi, la considerazione

che, stante la mancanza del quid novi, non sarebbe nella specie

configurabile l'asserita novazione legislativa, la difesa della

Regione fa rilevare che in ogni caso le anteriori disposizioni

rimarrebbero pur sempre in vigore.

3. - La legge regionale siciliana 21 dicembre 1973, n. 50

effettivamente prevedeva (art. 21) una incompatibilità del tutto

identica a quella denunciata, ma solo relativamente all'AZASI,

all'EMS, all'ESA ed all'ESPI (non anche, perciò, relativamente agli

altri enti indicati nell'impugnata legge n. 212 del 1979). Prima

ancora, inoltre, l'incompatibilità era stata, sì, prevista

relativamente all'AST (l.r. 13 marzo 1950, n. 22, art. 7, primo

comma), all'IRVV (l.r. 16 luglio 1950, n. 64, art. 3, quinto comma,

n. 1) ed all'IRCAC (l.r. 7 febbraio 1963, n. 12, art. 15), ma

limitata ai membri del Parlamento (non anche ai candidati) ed alla

carica di membro del consiglio d'amministrazione (non anche a quelle

di sindaco e di revisore). E relativamente alla CRIAS,

l'incompatibilità dei parlamentari (non anche dei candidati al

Parlamento) era stata disposta (l.r. 27 dicembre 1954, n. 50, art. 8,

primo comma, lettera a) anche per la carica di sindaco, oltre che di

amministratore (ma non per quella di revisore). Infine, relativamente

all'EAS, l'incompatibilità risulta stabilita per la prima volta

proprio con la legge impugnata.

La rassegna che precede mostra quanto scarsa aderenza alla realtà

normativa abbia l'eccezione formulata dalla difesa della Regione,

secondo cui le norme in esame sarebbero meramente ripetitive di norme

anteriori ed induce a negare alla dedotta eccezione valore

preclusivo, dovendosi conseguentemente riconoscere ingresso al

ricorso. Il vero è che la legislazione siciliana non contiene una

disposizione di carattere generale che preveda - come prevede,

invece, la precitata legge statale n. 14 del 1978 l'incompatibilità

per tutti gli enti pubblici, anche economici, avendo preferito

stabilirla di volta in volta per i singoli enti con distinti atti

normativi. Acquista allora verosimiglianza la congettura che con la

legge impugnata il legislatore siciliano, in tanto ha preso in

considerazione contestualmente tutti gli enti ivi indicati, in quanto

intendeva, dettando per essi una disciplina uniforme, regolare

l'intera materia.

4. - Nel merito, questa Corte ritiene di dovere confermare

l'orientamento giurisprudenziale già espresso a riguardo dell'art.

65, primo comma, Cost. nella ricordata pronuncia, con la quale

sentenziò che spetta solo al legislatore statale - e che, quindi, è

precluso a quello regionale, anche se fornito di potestà legislativa

primaria in materia elettorale - di determinare le cause di

incompatibilità, oltre che di ineleggibilità, con l'ufficio di

deputato o di senatore. Ne consegue che l'impugnato art. 16 della

legge regionale siciliana n. 212 del 1979 non può sfuggire alla

sanzione di illegittimità costituzionale nelle parti in cui ha

disposto l'incompatibilità dei membri del Parlamento e dei candidati

ad esso con le cariche di amministratore, revisore o sindaco degli

enti pubblici contemplati nella predetta legge. Ed è appena il caso

di precisare che, risultando la suddetta riserva di legge palesemente

stabilita per consentire o vietare - cioè, per disciplinare - le

ipotesi di contemporaneo esercizio di due o più cariche (oltre che

l'accesso ad esse), la portata della statuizione costituzionale non

si proietta nell'ambito dell'autonomia privata.

5. - La stessa legge regionale n. 212 del 1979 stabilisce all'art.

24, primo comma, che "gli amministratori e i componenti dei collegi

sindacali ed i revisori dei conti" di tutti gli enti ivi previsti

"non sono eleggibili a consiglieri provinciali e comunali di Comuni

con popolazione superiore a 25 mila abitanti".

Anche a tale disposizione muove censura il Commissario dello

Stato, il quale riconosce che la ratio della norma va individuata

nella finalità di impedire l'inquinamento della competizione

elettorale mediante la captatio benevolentiae degli elettori da parte

dei candidati che rivestano le suddette cariche nei suddetti enti, ma

rileva che nella specie risulterebbe violato l'art. 51 Cost., cioè

il principio di eguaglianza in tema di accesso agli uffici pubblici

ed alle cariche elettive. La Corte costituzionale - così argomenta -

ebbe a statuire (sentenza n. 108 del 1969) che la regione siciliana,

pur nell'esercizio della potestà legislativa primaria spettantele in

materia elettorale a riguardo degli enti territoriali, non può

prevedere cause di ineleggibilità a consigliere comunale e

provinciale nuove e diverse da quelle previste dal legislatore

statale, salvo che non ricorrano situazioni esclusive per la Sicilia

o motivi adeguati e razionali. Nella specie - conclude il ricorrente

-, né il legislatore statale prevede analoga ineleggibilità, né

ricorrerebbero le suddette situazioni o i suddetti motivi, sicché la

deroga alla disciplina stabilita dallo Stato non troverebbe alcuna

giustificazione.

5.1. - È ben vero che, con la summenzionata sentenza, questa

Corte ha enunciato che la regione siciliana "non è in condizione di

prevedere nuove o diverse cause di ineleggibilità..., se non in

presenza di situazioni concernenti categorie di soggetti, le quali

siano esclusive per la Sicilia..., ed in ogni caso per motivi

adeguati e ragionevoli, e finalizzati alla tutela di un interesse

generale". La testé trascritta enunciazione non va, tuttavia, intesa

nel senso che comporti tale limitazione al legislatore siciliano, da

interdirgli ogni discrezionalità per quanto attiene

all'apprezzamento delle condizioni ambientali. Lo stesso ricorrente

Commissario dello Stato riconosce che l'ineleggibilità in oggetto è

stata disposta al fine di impedire la formazione di clientele

elettorali attraverso l'uso strumentale delle suddette cariche. Ed

allora, se si pone mente: per un verso, al fatto che tali cariche si

prestano di per sé - e nell'esperienza concreta si sono prestate - a

divenire centri di potere e, quindi, di raccolta di voti; per altro

verso, alle particolari misure adottate dal legislatore statale in

vari campi nel territorio della regione, la disposta ineleggibilità

appare amalgamarsi con esse e, quindi, sorretta da un'adeguata

giustificazione.