Sentenza n. 126/1996

ha pronunciato la seguente sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale del decreto legislativo 17

marzo 1995, n. 220 (Attuazione degli artt. 8 e 9 del regolamento CEE

n. 2092/91 in materia di produzione agricola ed agro-alimentare con

metodo biologico), promossi con ricorsi delle Province autonome di

Trento e Bolzano, notificati il 5 luglio 1995, depositati in

cancelleria il 13 e 14 luglio 1995, ed iscritti ai nn. 40 e 41 del

registro ricorsi 1995;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 9 gennaio 1996 il giudice relatore

Gustavo Zagrebelsky;

Uditi gli avvocati Sergio Panunzio e Rolando Riz per la Provincia

autonoma di Bolzano, Valerio Onida per la Provincia autonoma di

Trento e l'avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente

del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.1. - Con separati ricorsi le Province autonome di Trento e di

Bolzano hanno impugnato il decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 220

(Attuazione degli articoli 8 e 9 del regolamento CEE n. 2092/91 in

materia di produzione agricola ed agro-alimentare con metodo

biologico) nell'intero testo (la Provincia di Bolzano) o in molte

delle sue norme (entrambe le ricorrenti), assumendo la violazione

dell'art. 76 della Costituzione e di altri parametri statutari e di

attuazione dello Statuto nonché di norme interposte.

1.2. - In particolare la Provincia autonoma di Trento rivolge le

sue censure avverso tutte le norme (tranne l'art. 6) e gli allegati

del decreto legislativo richiamato, di cui illustra preventivamente

il contenuto. Ricorda che, in precedenza, con decreto del Ministro

dell'agricoltura in data 23 maggio 1992, n. 338 si era ritenuto di

poter dare applicazione ai medesimi artt. 8 e 9 del regolamento CEE

n. 2092 del 1991, ma la Corte costituzionale con la sentenza n. 278

del 1993 aveva annullato siffatto provvedimento perché privo di

idonea base legale. Successivamente la legge comunitaria per il 1993

(legge 22 febbraio 1994, n. 146) all'art. 42 aveva disposto la delega

al Governo per l'attuazione delle menzionate disposizioni

comunitarie, dettando gli opportuni criteri e principi direttivi, e

su quella base è stato emanato il decreto legislativo ora impugnato.

In primo luogo nel ricorso si assume la violazione dell'art. 76 della

Costituzione, in quanto il decreto legislativo de quo è stato

emanato il 17 marzo 1995, ma pubblicato solo il 5 giugno successivo,

quando ormai era decorso il termine per l'esercizio della delega (1

anno dall'entrata in vigore della legge delegante n. 146 del 1994,

avvenuta il 19 marzo 1994). In proposito la ricorrente osserva che la

giurisprudenza costituzionale - secondo la quale, ai fini del

rispetto del termine della delega, è sufficiente che il

provvedimento legislativo sia emanato prima della scadenza, anche se

non pubblicato - da un canto non è condivisa da tutta la dottrina e

dall'altro non tiene conto del mutamento normativo intervenuto, per

il quale tali provvedimenti legislativi non sono più soggetti al

controllo della Corte dei conti. La violazione dell'art. 76 della

Costituzione, per il venir meno del potere del Governo alla scadenza

del termine, ridonderebbe così in lesione dell'autonomia

provinciale. In secondo luogo si sostiene la violazione dei criteri

della delega, poiché le norme di estremo dettaglio del provvedimento

legislativo impugnato non sarebbero rispettose né dell'art. 6, primo

comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, che disciplina l'applicazione dei

regolamenti comunitari all'interno dello Stato, devolvendo alle

regioni le relative funzioni, né dell'art. 9 della legge comunitaria

per il 1990 (legge n. 86 del 1989) che addirittura per l'attuazione

delle direttive CEE prevede una diretta competenza delle province

autonome, né degli artt. 2 e 42 della legge delegante n. 146 del

1994, secondo cui, da un canto, le amministrazioni interessate

provvedono "all'attuazione dei decreti legislativi con le ordinarie

strutture amministrative" e, dall'altro, l'autorità di controllo è

individuata "d'intesa con le regioni", non essendo a tale scopo

sufficiente il generico parere reso dalla Conferenza Stato-regioni.

In terzo luogo si denuncia la invasione di competenze provinciali in

una materia di legislazione esclusiva, così riducendosi la Provincia

autonoma al rango di semplice esecutrice di attività amministrative

interamente guidate e disciplinate dal Ministero. A sostegno delle

censure la ricorrente osserva che con legge provinciale 10 giugno

1991, n. 13 sono state dettate norme in materia di agricoltura

biologica in perfetta conformità alle norme comunitarie, cosicché

il decreto legislativo impugnato si viene illegittimamente a

sovrapporre alla legislazione provinciale vigente.

Da ultimo si rappresenta anche il contrasto con l'art. 2 del

decreto legislativo 16 marzo 1992 n. 266, che detta le nuove norme di

attuazione in materia di rapporti tra leggi statali e leggi regionali

e provinciali, a meno di non poter interpretare il decreto

legislativo impugnato nel senso che esso non sia direttamente

applicabile nel territorio provinciale, ma imponga solo un "ipotetico

obbligo di adeguamento".

Escluso il ricorrere di esigenze unitarie ed escluso altresì che,

nella specie, possa configurarsi una grande riforma

economico-sociale, il decreto legislativo in esame violerebbe

conclusivamente l'art. 8, n. 21, l'art. 9, n. 3 e l'art. 16 dello

Statuto speciale (d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670) nonché le relative

norme di attuazione, ed in particolare l'art. 6 del d.P.R. 19

novembre 1987 n. 526 e l'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo

1992 n. 266.

1.3. - La Provincia autonoma di Bolzano impugna il decreto

legislativo sia nel suo complesso, sia con particolare riferimento

agli artt. 1; 2; 3, commi 1 e 3; 4, commi 2, 3 e 4; 5, primo comma;

6, commi 2 e 3; 8, commi 1, 2, 3, 4 e 5.

La ricorrente ricorda le proprie competenze statutarie di tipo

esclusivo in materia di agricoltura (art. 8, n. 21, e 16 dello

Statuto) e di tipo concorrente in materia di commercio (art. 9, n. 3,

dello Statuto); ricorda altresì le norme di attuazione dello Statuto

che hanno consentito l'esercizio di dette competenze e specificamente

il d.P.R. 23 marzo 1974, n. 279 e il d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526

(art. 6), e precisa di avere, con legge provinciale 30 aprile 1991,

n. 12, dettato norme per la regolamentazione e la promozione

dell'agricoltura biologica e della produzione integrata, anticipando

così il contenuto delle disposizioni del regolamento n. 2092/91/CEE

del Consiglio del 24 giugno 1991. Poiché, una volta emanato il

suindicato regolamento, spetta solo alla Provincia autonoma, nelle

materie di propria competenza, di provvedere alla attuazione delle

norme comunitarie nel caso che queste abbisognino di una normazione

integrativa per la loro esecuzione, il decreto legislativo, che detta

un'analitica disciplina del controllo sulle specifiche produzioni

agricole, è, nel suo complesso, lesivo delle competenze provinciali.

Difatti o il regolamento comunitario è sufficientemente dettagliato

ed allora alla Provincia compete l'attività amministrativa di

esecuzione, mentre lo Stato può intervenire solo con atti di

indirizzo e coordinamento in presenza dei necessari presupposti;

oppure il regolamento comunitario richiede una disciplina integrativa

di diritto interno, ed allora spetta alla Provincia di legiferare,

potendo lo Stato solo stabilire "principi e norme costituenti i

limiti indicati negli artt. 4 e 5 dello Statuto" cui, soltanto in un

secondo momento, la legislazione provinciale deve essere adeguata

(art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992). Nella specie, lo

Stato non ha emanato un atto di indirizzo, né ha stabilito una

disciplina legislativa di principio per indirizzare la successiva

legislazione provinciale; ma ha dettato una disciplina analitica ed

esaustiva, direttamente applicabile anche nell'ordinamento della

Provincia di Bolzano, togliendo ad essa ogni spazio di autonomia.

Ma il decreto legislativo è anche lesivo delle competenze

provinciali per il modo con cui ha disciplinato la materia,

caratterizzato da un assoluto centralismo che riserva alla Provincia

un ruolo del tutto secondario e subordinato, nonostante la

titolarità di competenze anche di tipo esclusivo.

Vengono così analiticamente denunciati:

a) l'art. 1, che individua nel Ministero delle risorse agricole,

alimentari e forestali l'unica autorità italiana preposta al

controllo oltreché al coordinamento delle attività amministrative e

tecnico-scientifiche inerenti il regolamento comunitario. La

avocazione al Ministero dei poteri e delle responsabilità in ordine

al controllo - non imposta dalla norma comunitaria, la quale non può

che rinviare all'ordine delle competenze costituzionalmente stabilito

all'interno degli Stati membri - è lesiva delle competenze

provinciali, considerando altresì che la stessa formula lessicale

usata dalla norma comunitaria consente una pluralità di autorità di

controllo;

b) l'art. 3, commi 1 e 3, che attribuisce al solo Ministro il

potere di autorizzare gli organismi privati che intendono svolgere

attività di controllo, e l'art. 2 che istituisce un comitato di

valutazione degli organismi di controllo con compiti consultivi,

composto di 9 membri tutti nominati dal Ministro, con la prevalente

presenza di rappresentanti ministeriali.

L'accentramento di detti compiti non è nemmeno giustificato dal

fatto che gli organismi autorizzati possono esercitare la propria

attività su tutto il territorio nazionale (ed a tal fine è

richiesto, nell'allegato II, tra i requisiti la disponibilità di

strutture organizzative "in almeno quattro regioni"), perché questa

è una scelta non obbligata dal regolamento comunitario. Né si può

ritenere che la presenza nel Comitato di un rappresentante della

Provincia, quando si tratti di esprimere pareri sulle richieste di

autorizzazione che interessano la Provincia stessa, sia sufficiente a

garantire il rispetto delle competenze, perché anzi è riscontrabile

un ulteriore profilo di censura per la violazione del principio di

leale collaborazione che deve presiedere ai rapporti tra lo Stato e

gli enti dotati di autonomia, specie se differenziata, e deve

concretizzarsi in un'apposita intesa;

c) l'art. 4, commi 2, 3 e 4, che detta una disciplina dettagliata

e accentratrice della vigilanza sugli organismi di controllo,

riservando alle regioni e alle province autonome un ruolo del tutto

secondario; ad esse infatti è riconosciuto solo il potere di

proporre al Ministro la revoca dell'autorizzazione, ma tale proposta

non è vincolante e non preclude la possibilità che il Ministro

proceda autonomamente; il tutto, in violazione del principio di leale

collaborazione il cui rispetto avrebbe comportato la previsione di

un'intesa;

d) l'art. 5, secondo comma, che impone agli organismi di

controllo di trasmettere al Ministero e alle regioni o province

autonome interessate il "piano" dei controlli da effettuare,

riconoscendo nel contempo solo al Ministro il potere di formulare

rilievi in ordine al detto piano;

e) l'art. 6, commi 2 e 3, che impone agli operatori, importatori

da paesi terzi, di notificare tale attività solo al Ministero e non

anche alla Provincia autonoma;

f) l'art. 8, commi da 1 a 5, che detta una minuziosa disciplina

in tema di albi ed elenchi di produttori, preparatori o raccoglitori,

che le regioni e le province devono istituire, senza che a ciò

corrisponda un obbligo comunitario che imponga la previsione

normativa; né la istituzione (art. 9) di un elenco nazionale può

giustificare la ingerenza dello Stato nella disciplina di elenchi

regionali e provinciali.

Viene inoltre denunciato l'art. 1 del provvedimento legislativo per

violazione dell'art. 76 della Costituzione, sotto l'ulteriore profilo

della inosservanza della legge di delega (legge n. 146 del 1994) che

all'art. 42 aveva indicato, tra i criteri, quello dell'intesa per

l'individuazione dell'autorità competente al controllo. Al riguardo

si osserva che, anche se non richiesta dalla legge di delega,

l'intesa sarebbe comunque necessaria in base al solo principio di

leale collaborazione.

2. - Si è costituito in entrambi i giudizi il Presidente del

Consiglio dei ministri, per il tramite dell'Avvocatura generale dello

Stato, limitandosi a chiedere che i ricorsi siano dichiarati

inammissibili ovvero siano respinti.

3. - Nell'imminenza della udienza di discussione la Provincia

autonoma di Bolzano ha presentato una memoria nella quale precisa

che, in assenza delle deduzioni difensive della Presidenza del

Consiglio, non può che ribadire le censure già formulate nel

ricorso introduttivo.

Nell'occasione ricorda che dagli atti parlamentari risulta che la

9ª Commissione del Senato, chiamata ad esprimere il parere sullo

schema di decreto legislativo (art. 1, quarto comma, della legge

comunitaria per il 1993), aveva, da un canto, rilevato che il testo

del Governo era carente per aver escluso le regioni e le province

autonome dalla gestione della materia (intervento del sen. Borroni

del 15 marzo 1995) e, dall'altro, auspicato la modifica dello stesso

testo, in modo da prevedervi anche un'attività di programmazione da

parte delle regioni (parere del 15 marzo 1995). Nonostante ciò, il

provvedimento legislativo è stato approvato nell'originario impianto

centralistico e perciò in violazione delle competenze provinciali,

come già evidenziato nel ricorso.

4. - Anche l'Avvocatura generale dello Stato ha presentato una

memoria, unica per entrambi i ricorsi, nella quale sostiene la

infondatezza di tutte le censure, sia per quanto concerne la presunta

inosservanza del termine e dei criteri della delega, sia per ciò che

attiene più specificamente alla asserita violazione delle competenze

provinciali.

In particolare la difesa dello Stato osserva che la legge di delega

(art. 42, secondo comma, lett. a, della legge 22 febbraio 1994, n.

146 - legge comunitaria per il 1993) pone come criterio direttivo che

l'autorità di controllo per le attività amministrative e

tecnico-scientifiche inerenti l'applicazione del regolamento

comunitario sia individuata "d'intesa con le regioni". Orbene, prima

dell'adozione del decreto legislativo impugnato - che individua tale

autorità nel Ministero per le risorse agricole, alimentari e

forestali - risulta che l'autorità centrale si sia attivata per

raggiungere l'intesa anche con le Province autonome. Ed invero, una

volta trasmesso lo schema del provvedimento legislativo in questione

(nota ministeriale 17 novembre 1994 n. 4528), la Provincia autonoma

di Trento ha formulato talune osservazioni e modifiche (note 4

gennaio e 9 marzo 1995), nessuna delle quali però riguardante

l'individuazione del Ministero quale unica autorità di controllo.

Inoltre la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le

regioni e le province autonome, nella seduta del 2 marzo 1995, ha

espresso sullo schema di decreto legislativo parere favorevole, con

osservazioni che non riguardano l'individuazione di detta autorità,

il che consente di ritenere superate anche le osservazioni contrarie

della Provincia autonoma di Bolzano in precedenza svolte (nota 1

dicembre 1994). Va poi considerato che la legge di delega impone che

l'autorità di controllo sia unica ed unitaria, al fine di soddisfare

quelle esigenze di coordinamento e di omogeneità già sottolineate

dalla ricordata sentenza n. 278 del 1993 della Corte costituzionale.

È quindi logico e conseguenziale che spetti a tale autorità il

potere di autorizzare gli organismi che intendano svolgere il

controllo sulle attività della specifica produzione agricola (art. 3

del decreto legislativo), e la previsione del previo parere

obbligatorio del Comitato di valutazione (art. 2) - con composizione

in parte variabile con i rappresentanti delle regioni e delle

province autonome di volta in volta interessate - lungi dal

contrastare con i criteri della delega, appare rispettosa del ruolo

regionale e provinciale; né è riscontrabile tra i principi e

criteri della delega l'auspicata parcellizzazione degli organismi di

controllo, nel senso che alle province autonome spetti di autorizzare

gli organismi operanti esclusivamente nel proprio territorio, perché

al contrario ciò contrasterebbe con le esigenze di uniformità,

coordinamento ed omogeneità sottese all'attuazione delle

disposizioni comunitarie. E, d'altra parte, anche il pretendere che

il parere del Comitato di valutazione di cui all'art. 2 sia

vincolante, oltreché obbligatorio, contrasterebbe con le suddette

esigenze, perché il comitato si sostituirebbe illegittimamente

all'autorità di controllo. Ancora è pretestuosa la doglianza che

l'art. 4, nel prevedere un concorrente potere di vigilanza delle

province autonome sugli organismi di controllo autorizzati, limiti

tale potere alla sola proposta di revoca dell'autorizzazione, sia

perché la potestà di iniziativa del procedimento di revoca

condiziona la stessa adozione del provvedimento e sia perché la

revoca, come contrarius actus, non può che provenire dalla medesima

autorità che ha autorizzato.

Quanto al piano-tipo di controllo degli organismi autorizzati (art.

5), ne è prevista l'approvazione "d'intesa" con le regioni e le

province autonome e ciò garantisce che siano evitate le paventate

decisioni unilaterali. Inoltre, in tema di notifiche relative alle

importazioni (art. 6), l'autorità competente a riceverle non può

che essere individuata nel Ministero perché il rischio di ingresso

nel territorio dello Stato di prodotti non rispondenti ai requisiti

coinvolge l'intera economia nazionale di settore e non solo gli

interessi di questa o quella regione o provincia autonoma.

Infine, quanto agli albi degli operatori e dei controllori del

processo di produzione dell'agricoltura biologica, è la stessa legge

di delega (art. 42, secondo comma, lett. d) che impone di individuare

i criteri per la loro formazione e gli artt. 8 e 9 del decreto

legislativo impugnato non fanno altro che attuare quel precetto con

le necessarie specificazioni. Considerato in diritto

1. - Le Province autonome di Trento e Bolzano sottopongono al

controllo di costituzionalità il decreto legislativo 17 marzo 1995,

n. 220 (Attuazione degli articoli 8 e 9 del regolamento CEE n.

2092/91 in materia di produzione agricola ed agro-alimentare con

metodo biologico).

Ad avviso delle ricorrenti, il predetto decreto legislativo, in

toto o nelle sue singole disposizioni, sarebbe incostituzionale,

nell'ordine: a) per essere stato emanato oltre il termine conferito

al Governo dalla legge di delegazione (art. 42 della legge 22

febbraio 1994, n. 146), a norma dell'art. 76 della Costituzione; b)

per aver violato, sotto diversi aspetti, le competenze attribuite

alle Province di Trento e di Bolzano in materia di agricoltura e di

commercio, e c) per essere stata unilateralmente individuata

l'autorità di controllo, di cui si parlerà in prosieguo, al di

fuori dell'intesa prescritta dal predetto art. 42 della legge n. 146

del 1994.

2. - Le questioni sollevate con i due ricorsi sono in parte

identiche, in parte distinte ma concorrenti nel comune intento

dell'annullamento del decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 220. I

relativi giudizi possono pertanto riunirsi, per essere decisi

congiuntamente.

3. - La questione proposta con la prima doglianza, pregiudiziale

alle altre due, è inammissibile. Secondo la giurisprudenza di questa

Corte (tra le molte, sentenza n. 302 del 1988), le Regioni, così

come le Province autonome di Trento e di Bolzano, sono abilitate a

ricorrere contro le leggi e gli atti aventi forza di legge dello

Stato non in presenza di un qualsiasi possibile vizio di

costituzionalità, ma soltanto quando il vizio dedotto possa

determinare, in quanto tale, una lesione della sfera di attribuzioni

costituzionalmente garantita loro, sotto l'aspetto della ripartizione

delle competenze o del modo di esercizio delle stesse. Nella specie,

la asserita violazione del termine di esercizio della delega da parte

del legislatore delegato non ha nulla a che vedere con la difesa

dell'ambito delle competenze costituzionali delle ricorrenti, a

presidio delle quali è previsto il ricorso di costituzionalità in

via diretta contro le leggi e gli atti aventi forza di legge dello

Stato.

4. - La questione proposta con la seconda doglianza, relativa alla

violazione delle attribuzioni statutariamente riconosciute alle

Province ricorrenti, è invece fondata.

4.1.1. - Il regolamento CEE n. 2092/91 del Consiglio dei ministri

del 24 giugno 1991, relativo al metodo di produzione biologico di

prodotti agricoli e alle modalità di indicazione di tale metodo sui

prodotti agricoli e sulle derrate alimentari, agli artt. 8-11

disciplina il "sistema di controllo" circa il rispetto delle norme,

poste dal regolamento medesimo, da parte dei soggetti che operano nel

settore di attività in esso considerato. In particolare, l'art. 8

stabilisce che (par. 1) "gli operatori che producono, preparano o

importano da un paese terzo i prodotti di cui all'art. 1 ai fini

della loro commercializzazione devono: a) notificare tale attività

all'autorità competente dello Stato membro in cui l'attività stessa

è esercitata ...; b) assoggettare la loro azienda al regime di

controllo di cui all'art. 9" e che (par. 2) "gli Stati membri

designano un'autorità o un organismo per la ricezione delle

notifiche". L'art. 9 (come modificato dal regolamento n. 1935/95,

art. 1, n. 19) stabilisce poi che (par. 1) "gli Stati membri

instaurano un sistema di controllo gestito da una o più autorità di

controllo designate e/o da organismi privati riconosciuti ai quali

gli operatori che producono, preparano o importano da paesi terzi i

prodotti di cui all'art. 1 debbono essere soggetti" e che (par. 4)

"per l'attuazione del sistema di controllo affidato a organismi

privati, gli Stati membri designano un'autorità incaricata del

riconoscimento e della sorveglianza di tali organismi".

4.1.2. - A tali articoli 8 e 9 del regolamento comunitario, il

Governo italiano aveva ritenuto di dare attuazione in via

regolamentare, con decreto del Ministro dell'agricoltura 25 maggio

1992, n. 338, ma questa Corte, con sentenza n. 278 del 1993, su

ricorso di alcune Regioni ad autonomia ordinaria, ne ha disposto

l'annullamento per "violazione delle norme che disciplinano la fonte

e le modalità di esercizio del potere regolamentare del Governo",

indipendentemente quindi da ragioni concernenti il rispetto delle

norme costituzionali sostanziali, regolative delle competenze dello

Stato e delle Regioni nelle materie interessate dal predetto

regolamento. Successivamente la legge 22 febbraio 1994, n. 146

("legge comunitaria" per il 1993), all'art. 42, ha disposto la delega

al Governo all'attuazione in via legislativa, entro un anno

dall'entrata in vigore della legge stessa, delle sopra menzionate

norme regolamentari comunitarie, sentita la Conferenza permanente per

i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento

e di Bolzano e previo parere delle competenti Commissioni

parlamentari, a norma del quarto comma dell'art. 1 della legge

medesima. Il secondo comma dell'art. 42 in questione ha stabilito,

quali principi e i criteri diretti nei confronti del legislatore

delegato:

a) l'individuazione dell'autorità di controllo, d'intesa con le

Regioni, per le attività amministrative e tecnico-scientifiche

inerenti l'applicazione dei regolamenti comunitari;

b) la disciplina degli organismi pubblici e privati incaricati

delle attività di controllo della produzione agricola e della

trasformazione e commercializzazione delle produzioni ottenute con il

metodo dell'agricoltura biologica, con la specificazione dei

requisiti dei medesimi;

c) la disciplina del riconoscimento delle autorità e degli

organismi preposti alla ricezione delle notifiche;

d) l'individuazione dei criteri per la formazione degli albi

degli operatori e dei controllori del processo di produzione

dell'agricoltura biologica.

Lo stesso secondo comma dell'art. 42 della legge menzionata ha

inoltre richiamato, quale limite del legislatore delegato, le

disposizioni contenute nell'art. 2 della legge medesima, tra le quali

figura la lettera b), nella quale si dispone che nelle materie di

competenza delle Regioni a statuto ordinario e speciale e delle

Province autonome di Trento e di Bolzano saranno osservati l'articolo

9 della legge 9 marzo 1989, n. 86, e l'art. 6, primo comma, del

decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616

(disposizioni, queste ultime, che riguardano l'attuazione e

l'applicazione da parte delle Province autonome di Trento e di

Bolzano, oltre che delle Regioni speciali e ordinarie, delle

direttive e dei regolamenti comunitari).

4.1.3. - Sulla base delle norme così stabilite, è stato emanato

il decreto legislativo n. 220 del 1995, ora impugnato. L'art. 1

indica nel Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali

l'"autorità preposta al controllo" e al coordinamento delle

attività amministrative e tecnico-scientifiche inerenti

l'applicazione della regolamentazione comunitaria in materia di

agricoltura biologica, di cui al regolamento CEE del Consiglio n.

2092/91 del 24 giugno 1991, e successive modifiche e integrazioni.

Secondo il decreto legislativo delegato, quindi, il Ministero è

l'organo "preposto al controllo", ma il controllo sulle attività di

produzione agricola, di preparazione e di importazione di prodotti

ottenuti secondo il metodo dell'agricoltura biologica è svolto da

"organismi autorizzati" dal Ministero medesimo, a norma del

successivo art. 3. Tali "organismi autorizzati", di cui il Ministero

istituisce l'elenco (art. 9, terzo comma), sono sottoposti, a norma

dell'art. 4, alla vigilanza del Ministero, nonché delle Regioni e

Province autonome, per le strutture ricadenti nel territorio di

propria competenza. La revoca dell'autorizzazione agli "organismi"

suddetti, che non siano più in possesso dei requisiti prescritti, è

disposta dal Ministero delle risorse agricole, alimentari e

forestali, anche su proposta regionale o provinciale. Sul rilascio e

sulla revoca dell'autorizzazione ministeriale esprime parere un

"comitato di valutazione degli organismi di controllo", previsto

dall'art. 2 e formato da nove componenti, nominati con decreto del

Ministro delle risorse agricole, alimentari e forestali, di cui tre

scelti tra funzionari del Ministero medesimo, tre funzionari

designati rispettivamente dai Ministeri dell'industria, del commercio

e dell'artigianato, della sanità, del commercio con l'estero, e tre

designati dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le

Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, a norma dell'art.

4 del d.P.R. 16 dicembre 1989, n. 418. Inoltre, il comitato è

integrato di volta in volta da un rappresentante designato da

ciascuna delle Regioni e Province autonome in cui il richiedente

l'autorizzazione abbia dichiarato di essere presente (terzo comma).

Il controllo esercitato dagli "organismi autorizzati" è svolto, a

norma dell'art. 5, secondo un piano-tipo predisposto annualmente

dall'organismo medesimo, sul quale le Regioni, le Province autonome e

il Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali possono

formulare rilievi e osservazioni. A tale piano devono essere

apportate le modifiche che eventualmente siano state richieste del

Ministero. A norma dell'art. 6, gli operatori che producono o

preparano i prodotti agricoli biologici, cui si riferisce il

regolamento comunitario, notificano la loro attività alle Regioni e

alle Province autonome nel cui territorio è ubicata l'azienda,

mentre della notifica dell'attività di importazione è destinatario

il Ministero. Gli articoli 8 e 9 prevedono gli elenchi degli

operatori dell'agricoltura biologica, istituiti dalle Regioni e dalle

Province autonome, e un elenco nazionale in cui sono ricompresi gli

operatori già iscritti in quelli regionali e gli importatori. Altre

disposizioni contenute nel decreto legislativo impugnato stabiliscono

norme applicative, prive di autonomia da quelle principali.

4.2. - Di fronte alla predetta normativa statale, la quale

indubitabilmente dispone, in via principale, in materia di

agricoltura e, per un aspetto marginale (relativo all'etichettatura

dei prodotti, per la riconoscibilità non ingannevole da parte dei

consumatori), in materia di commercio, stanno le norme,

costituzionali e non, poste a garanzia dell'autonomia provinciale.

L'art. 8 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Testo unico delle leggi

costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto

Adige) attribuisce alle Province autonome di Trento e di Bolzano

competenza legislativa primaria in materia di agricoltura (numero 21)

e l'art. 9 attribuisce loro competenza legislativa ripartita in

materia di commercio (numero 3). Inoltre, l'art. 6 del d.P.R. 19

novembre 1987, n. 526 (Estensione alla Regione Trentino-Alto Adige ed

alle Province autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del

decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616), ha

stabilito che "spetta ... alle province di Trento e di Bolzano, nelle

materie di cui agli articoli ... 8 e 9 dello Statuto, provvedere

all'attuazione dei regolamenti della comunità europea, ove questi

richiedano una normazione integrativa o un'attività amministrativa

di esecuzione". Infine, a differenza di quanto dispone l'art. 71,

lettera d), del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 in ordine alle

attribuzioni delle Regioni a autonomia ordinaria, non vale rispetto

alle competenze in materia di agricoltura, aventi natura primaria,

delle Province autonome di Trento e Bolzano la riserva statale in

ordine alle funzioni concernenti "la disciplina e il controllo di

qualità nonché la certificazione varietale dei prodotti agricoli e

forestali e delle sostanze di uso agrario e forestale", funzioni che

potrebbero essere invocate a proposito dell'intervento pubblico in

materia di agricoltura biologica.

4.3. - Il raffronto tra la disciplina dettata dalla normativa

statale impugnata e la garanzia costituzionale apprestata alle

competenze legislative e amministrative delle Province autonome nella

materia in questione rende palese l'esistenza di un contrasto che

comporta una limitazione, o addirittura un'espropriazione di queste

ultime, tanto più evidente in quanto si tratti di competenze

primarie.

Il decreto legislativo n. 220 del 1995, infatti, opera una

concentrazione presso il Ministero delle risorse agricole, alimentari

e forestali di tutte le attività amministrative decisorie,

necessarie all'attuazione del regolamento CEE n. 2092/91. Rispetto

all'impostazione di fondo prescelta dal legislatore delegato, il

ruolo delle Regioni e delle Province autonome assume un carattere del

tutto marginale e pressoché privo di significato autonomo. La

presenza nel "comitato di valutazione", attraverso i tre componenti

designati dalla Conferenza dei Presidenti e il rappresentante della

Regione o Provincia autonoma, di cui all'art. 2, è largamente

minoritaria e, inoltre, la loro partecipazione inerisce ad una

funzione meramente consultiva nei confronti del Ministero. La

vigilanza regionale sugli "organismi autorizzati", prevista nell'art.

4, è finalizzata esclusivamente all'eventuale proposta, non

vincolante, di revoca dell'autorizzazione da parte, ancora, del

Ministero. Le Regioni e le Province autonome ricevono annualmente i

"piani-tipo" presentati da tali organismi e su di essi possono

formulare rilievi e osservazioni che, a norma dell'art. 5, non sono

vincolanti, poiché tali sono soltanto le modifiche apportate dal

Ministero. Infine, alle Regioni e alle Province autonome è

attribuita un'attività meramente notarile, come la ricezione della

notifica dell'inizio dell'attività (o del prosieguo) degli operatori

(art. 6) e l'istituzione degli elenchi degli operatori medesimi (art.

8).

5. - Che la normativa statale non tanto interferisca con

l'esercizio delle competenze costituzionalmente assegnate alle

Province ricorrenti, ma addirittura ne sottragga loro una porzione,

non è dunque dubitabile. Ma il giudizio sulla legittimità

costituzionale di tale normativa non può esaurirsi nella predetta

constatazione, dovendosi allargare all'esame delle conseguenze che,

sui rapporti di competenza tra lo Stato e le Province autonome e,

più in generale, le Regioni, discendono dall'esistenza di una

normativa comunitaria che - come quella in questione - richiede la

predisposizione di strutture, procedure e competenze decisorie

attuative, nell'ambito di ciascuno Stato-membro. È principio

indubitabile che la partecipazione dell'Italia al processo di

integrazione europea e agli obblighi che ne derivano deve coordinarsi

con la propria struttura costituzionale fondamentale, della quale fa

parte integrante la struttura regionale dello Stato (compresa la

particolarità della posizione delle Province autonome di Trento e

Bolzano, entro l'organizzazione della Regione Trentino-Alto Adige).

Tale necessario coordinamento ha dato luogo a un lungo e, in alcuni

passaggi, tormentato processo di affinamento di principi e istituti.

L'equilibrio che ne deriva può sintetizzarsi come segue.

a) L'attuazione negli Stati membri delle norme comunitarie deve

tener conto della struttura (accentrata, decentrata, federale) di

ciascuno di essi, cosicché l'Italia è abilitata, oltre che tenuta

dal suo stesso diritto costituzionale, a rispettare il suo

fondamentale impianto regionale. Pertanto, ove l'attuazione o

l'esecuzione di una norma comunitaria metta in questione una

competenza legislativa o amministrativa spettante a un soggetto

titolare di autonomia costituzionale, non si può dubitare che (come

affermato dalla giurisprudenza di questa Corte, fin dalla sentenza n.

304 del 1987), normalmente, ad esso spetti agire in attuazione o in

esecuzione, naturalmente entro l'ambito dei consueti rapporti con lo

Stato e dei limiti costituzionalmente previsti nelle diverse materie

di competenza regionale (e provinciale): rapporti e limiti nei quali

lo Stato è abilitato all'uso di tutti gli strumenti consentitigli, a

seconda della natura della competenza regionale (e provinciale), per

far valere gli interessi unitari di cui esso è portatore. Sono

espressione di tali principi tanto gli articoli 6 del d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616 e 9 della legge 9 marzo 1989, n. 86 (Norme

generali sulla partecipazione dell'Italia al processo normativo

comunitario e sulle procedure di esecuzione degli obblighi

comunitari), quanto, in relazione alla Regione Trentino-Alto Adige e

alle Province autonome di Trento e Bolzano, gli artt. 6 e 7 del

d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla Regione

Trentino-Alto Adige e alle Province autonome di Trento e Bolzano

delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24

luglio 1977, n. 616).

b) Tuttavia, poiché dell'attuazione del diritto comunitario

nell'ordinamento interno, di fronte alla comunità europea (oggi,

Unione europea), è responsabile integralmente e unitariamente lo

Stato (ex plurimis, sentenze nn. 382 del 1993 e 632 del 1988), a

questo - ferma restando, secondo quanto appena detto, la competenza

"in prima istanza" delle Regioni e delle Province autonome - spetta

una competenza, dal punto di vista logico, "di seconda istanza",

vòlta a consentire a esso di non trovarsi impotente di fronte a

violazioni del diritto comunitario determinate da attività positive

o omissive dei soggetti dotati di autonomia costituzionale. Gli

strumenti consistono non in avocazioni di competenze a favore dello

Stato, ma in interventi repressivi o sostitutivi e suppletivi -

questi ultimi anche in via preventiva, ma cedevoli di fronte

all'attivazione dei poteri regionali e provinciali normalmente

competenti - rispetto a violazioni o carenze nell'attuazione o

nell'esecuzione delle norme comunitarie da parte delle Regioni e

delle Province autonome di Trento e Bolzano. La grande varietà di

ipotesi in cui si verifica la suddetta esigenza di fornire allo Stato

strumenti normativi ed esecutivi adeguati a far fronte alla sua

responsabilità di ordine comunitario - il cui rispetto costituisce

esso stesso essenziale interesse nazionale - è testimoniata non solo

dalle previsioni legislative (ad esempio, per la disciplina in

generale, art. 6, secondo e terzo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977 e

artt. 9 e 11 della legge 9 marzo 1989, n. 86, nonché, rispetto alla

Regione Trentino-Alto Adige e alle sue province, art. 8 del d.P.R. 19

novembre 1987, n. 526), ma anche dalle numerose decisioni di questa

Corte, nelle quali si è variamente confrontata l'esigenza di

garanzia del principio autonomistico e del suo contemperamento con la

necessaria dotazione in capo allo Stato di poteri congrui, anche in

via d'urgenza, rispetto alle sue responsabilità comunitarie

(sentenze nn. 458 del 1995; 316 del 1993; 453 e 349 del 1991; 448 del

1990; 632 del 1988; 433 e 304 del 1987; 81 del 1979 e 182 del 1976).

Tra tali poteri spiccano quelli di legislazione di principio e di

dettaglio suppletiva e cedevole e quelli di indirizzo e coordinamento

riconosciuti dall'art. 9 della legge 9 marzo 1989, n. 86.

c) Infine, e in deroga a quanto detto circa il rispetto del

quadro costituzionale interno delle competenze, le norme comunitarie

possono legittimamente prevedere, per esigenze organizzative proprie

dell'Unione europea, forme attuative di sé medesime, e quindi

normative statali derogatrici di tale quadro della normale

distribuzione costituzionale delle competenze interne, salvo il

rispetto dei principi costituzionali fondamentali e inderogabili.

Così ha ritenuto questa Corte con la sentenza n. 399 del 1987,

confermata dalla sentenza n. 224 del 1994, nella quale si è detto,

con riferimento alle Province autonome del Trentino-Alto Adige, che

la "particolare forza propria delle norme poste nello Statuto

speciale (non) può essere tale da giustificare la sopravvivenza di

competenze provinciali ..., una volta che le stesse vengano a

contrastare con discipline adottate in sede comunitaria nonché con

il riassetto organico dell'intera materia operato, in attuazione

della normativa comunitaria, nell'ambito del diritto interno. In

questi casi la competenza provinciale non può restare immutata, una

volta che sia divenuto inoperante, in conseguenza della nuova

disciplina attuativa introdotta dal legislatore statale,

l'"originario presupposto" su cui la competenza stessa risultava

fondata" ... (così ancora, da ultimo, nella sentenza n. 458 del

1995). Inutile dire, peraltro, che questa situazione non è quella

normale e deve pertanto derivare con evidenza dalla normativa

comunitaria, sulla base di esigenze organizzative che ragionevolmente

facciano capo all'Unione europea stessa. Così, per esempio, è

avvenuto nei casi decisi da questa Corte con le sentenze n. 382 del

1993 e n. 389 del 1995 (rispettivamente in materia di controlli

veterinari alle frontiere e di predisposizione e attuazione di

programmi operativi in materia di pesca). Nel primo caso,

l'accentramento delle funzioni presso l'amministrazione statale è

stato giustificato dalla circostanza che la direttiva comunitaria

faceva riferimento "a un'attività unitaria a livello nazionale degli

Stati membri" e, nel secondo, la medesima soluzione organizzativa,

pur con la precisazione della necessaria intesa tra Stato e Regione,

si è imposta - secondo quanto risulta dalla norma comunitaria - sia

per la richiesta "unicità" dell'attività programmatoria e di

intervento dello Stato, sia per la previsione della relativa

"decisione unica" da parte della Commissione europea, avente come

destinatari gli Stati come tali e concernente l'approvazione delle

proposte nazionali.

6.1. - Il caso di specie, nel quale si verifica l'anzidetta

alterazione dell'ordine normale delle competenze previsto dallo

statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, deve essere risolto alla

stregua dei principi ora enunciati, con riferimento, in particolare,

a quello enunciato sub c). L'art. 9 del regolamento CEE n. 2092/91 -

dopo aver previsto al n. 1 "un sistema di controllo gestito da una o

più autorità di controllo designate e/o da organismi privati

riconosciuti" - stabilisce al n. 4 che, ove il sistema di controllo

sia affidato a organismi privati (come è avvenuto in Italia col

sistema degli "organismi riconosciuti"), "gli Stati membri designano

un'autorità incaricata del riconoscimento e della sorveglianza di

tali organismi". All'espressione ora evidenziata, nella logica del

regolamento comunitario, non può essere assegnato, anche

letteralmente, il significato di un'unica autorità centrale. Del

resto, specialmente in presenza dei poteri statali indicati alla

lettera b) del precedente punto 5, idonei ad assicurare l'osservanza

degli obblighi comunitari da parte delle Province ad autonomia

speciale nella materia in questione, mancano ragioni costringenti per

considerare necessaria la scelta del legislatore di accentrare presso

organi statali le funzioni di controllo, in senso lato, in materia di

agricoltura biologica.

Una contraria interpretazione apparirebbe già a prima vista come

una forzatura, rispetto all'esigenza di cui la norma comunitaria è

espressione, che è quella di prevedere un controllo pubblico e

quindi, come testualmente detto, un'autorità incaricata dello stesso

(indipendentemente dalla sua configurazione), nel caso in cui il

sistema di attuazione del regolamento comunitario si incentri su

poteri attribuiti a soggetti privati autorizzati (come è nella

scelta del legislatore italiano). D'altro canto, e a riprova, nel

diverso caso in cui il sistema di controllo instaurato dallo Stato si

basi non su soggetti (o "organismi") privati, ma su poteri pubblici,

il già citato n. 1 dell'art. 9 testualmente prevede la possibile

esistenza di "una o più autorità di controllo", le quali, data la

loro natura, non danno luogo (a differenza degli organismi privati)

all'esigenza di un loro riconoscimento e di una loro sorveglianza.

È dunque lo stesso regolamento comunitario a non voler imporre alcun

sistema accentrato, quando si tratti di autorità pubbliche di

controllo, e non si vede per quale motivo a tale accentramento

dovrebbe pervenirsi - con conseguente espropriazione a danno delle

competenze provinciali - nel caso in cui il sistema prescelto dallo

Stato faccia perno invece su soggetti privati, a loro volta da

sottoporre a "riconoscimento e sorveglianza" pubblici.

6.2. - Caduto così l'argomento fondamentale sul quale giustificare

la sottrazione alle Province ricorrenti e l'assegnazione

all'amministrazione statale delle funzioni in questione, si deve

dichiarare l'incostituzionalità dell'impugnato decreto legislativo

n. 220 del 1995. Stante l'unitarietà della disciplina in esso

contenuta basata - sull'incostituzionale spostamento a livello

governativo di funzioni provinciali - tale declaratoria non può non

investirlo nel suo complesso. Tuttavia, la declaratoria di

illegittimità costituzionale del decreto legislativo in esame -

dipendendo dalla violazione di parametri concernenti la posizione

costituzionale particolare dei soggetti ricorrenti - deve

corrispondere alla dimensione del vizio accertato, e pertanto

l'annullamento che a tale declaratoria consegue opera solo

relativamente all'ordinamento delle Province autonome di Trento e di

Bolzano. A seguito della presente decisione, restano in vigore nel

territorio della Regione Trentino-Alto Adige, le leggi provinciali di

Trento 10 giugno 1991, n. 13 e di Bolzano 30 aprile 1991, n. 12 -

impregiudicato il problema della loro conformità al nuovo quadro

normativo comunitario - adottate in epoca anteriore alla

regolamentazione comunitaria, rispetto alla quale l'impugnato decreto

legislativo costituiva attuazione. Alle eventuali esigenze di

garanzia di un quadro nazionale, nel quale trovi armonico posto tanto

la particolare situazione delle Province ricorrenti quanto la

responsabilità che di tale quadro e della sua rappresentazione

unitaria di fronte alla Commissione (art. 15 del regolamento CEE n.

2092/91) lo Stato assume nei confronti dell'Unione europea, potrà

farsi fronte attraverso l'esercizio dei poteri più sopra indicati

(punto 5, lettera b).

7. - La dichiarazione d'incostituzionalità per violazione delle

norme sulle competenze delle Province ricorrenti assorbe ogni altra

censura prospettata, in particolare la pretesa violazione da parte

del legislatore delegato dell'art. 42 della legge 22 febbraio 1994,

n. 146, là ove prevede (secondo comma, lettera a) che

l'individuazione dell'autorità di controllo avvenga "d'intesa con le

regioni". Né l'esame di questo punto sarebbe rilevante in una

prospettiva rovesciata, per sostenere che, essendosi tale "intesa" in

ipotesi realizzata tra lo Stato e le Province ricorrenti, la

normativa conseguente del decreto legislativo delegato, in quanto

concordata, sarebbe, per così dire, immune dal giudizio di

costituzionalità per vizio d'incompetenza. L'ordine costituzionale

delle competenze, infatti, essendo indisponibile, non può dipendere

da accordi.