Sentenza n. 125/1976

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale del d.m. 3 marzo 1975

(norme tecniche per le costruzioni in zone sismiche), promosso con

ordinanza emessa il 21 maggio 1975 dal pretore di Messina nel

procedimento penale a carico di Basile Fabio, iscritta al n. 329 del

registro ordinanze 1975 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 242 del 10 settembre 1975.

Udito nella camera di consiglio dell'11 marzo 1976 il Giudice

relatore Leonetto Amadei.

Ritenuto in fatto :

In data 13 dicembre 1972 l'ufficio del genio civile di Messina

inoltrava al locale pretore un verbale di accertamento di inosservanza,

da parte dell'architetto Fabio Basile, delle norme tecniche per la

costruzione, ricostruzione e riparazione dei fabbricati nelle zone

sismiche, emanate con la legge 25 novembre 1962, n. 1684.

Sulla base del rapporto, il pretore contestava al Basile la

contravvenzione di cui all'art. 10 della legge 6 agosto 1967, n. 765, e

i delitti di cui agli artt. 13, 25 e 26 della legge 25 novembre 1962,

n. 1684, ed emetteva contro di lui, in data 17 settembre 1974, decreto

di citazione a giudizio.

Nel corso del dibattimento il pretore ha sollevato d'ufficio, con

ordinanza del 21 maggio 1975, la questione di legittimità

costituzionale, in riferimento agli artt. 76 e 77, primo comma, della

Costituzione, dell'intero D.M. 3 marzo 1975 ed in particolare delle

disposizioni di cui alla lettera C2 e C3 (Approvazione delle norme

tecniche per le costruzioni in zone sismiche) emanato ad integrazione

della legge 2 febbraio 1974, n. 64 -, provvedimenti per la costruzione

con particolari prescrizioni per le zone sismiche -, sostitutiva della

legge 25 novembre 1962, n. 1684.

La questione è stata sollevata avendo la difesa del Basile chiesto

l'applicazione delle nuove disposizioni di legge in quanto più

favorevoli.

2. - Nella motivazione dell'ordinanza di rimessione degli atti alla

Corte costituzionale, il pretore rileva, in via preliminare, che se la

richiesta della difesa del Basile potrebbe creare delle perplessità,

dato il previsto meccanismo di successione tra la legge vecchia e

quella nuova, tuttavia non potrebbe essere scartata a priori. Osserva,

a riguardo, che se è pur vero che la legge n. 64 del 1974 commina con

l'art. 20 sanzioni più miti per chi violi le prescrizioni in essa

legge contenute, tuttavia, con il successivo art. 23, lascerebbe

sopravvivere la precedente legge fino all'entrata in vigore dei decreti

ministeriali (art. 3), aventi lo scopo di predisporre norme tecniche di

applicazione diverse secondo varie zone del territorio nazionale.

Pertanto, solo con l'entrata in vigore del D.M. 3 marzo 1975 sarebbe

concessa una sanatoria per le numerose situazioni irregolari, in tema

di limiti di altezza, accertate prima della entrata in vigore della

legge e, quindi, anche per i fatti di cui al procedimento in corso.

Peraltro, un giudizio sulla influenza e sui tempi di applicazione

della nuova disciplina, per quel che attiene alle inadempienze maturate

sotto l'imperio della vecchia legge e in corso ancora di giudizio, non

sarebbe possibile in quanto il D.M. 3 marzo 1975, entrato in vigore l'8

maggio, stesso anno, presenterebbe, a parere del pretore, aspetti di

incostituzionalità. La legge n. 64 del 1974 infatti, avrebbe,

nell'estendere a tutto il territorio dello Stato i nuovi criteri di

ordine generale in tema di costruzioni sismiche, previsto che le norme

tecniche di applicazione vengano fissate con successivi decreti

ministeriali da emanarsi dal Ministro dei lavori pubblici, di concerto

con quello dell'interno e previo ausilio di organi tecnici (Consiglio

superiore dei lavori pubblici, Consiglio nazionale delle ricerche)

entro sei mesi dalla entrata in vigore della legge. Orbene il D.M. 3

marzo 1975 sarebbe stato emanato fuori termine in quanto la legge, che

ne prevede l'emanazione (n. 64 del 1974), sarebbe entrata in vigore il

5 aprile 1974, essendo stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 21

marzo 1974. Inoltre, lo stesso D.M. irromperebbe oltre la delega

poiché non prevederebbe alcuna limitazione di altezza al di fuori di

quella in funzione della larghezza stradale (lett. C2 e C3), mentre la

legge delegante (art. 4) disporrebbe che le norme tecniche contenute

nei decreti dovrebbero riguardare le altezze massime degli edifici sia

in relazione al sistema costruttivo, sia alla larghezza stradale, sia

al grado di sismicità della zona, elementi tutti che dovrebbero

considerarsi, sul piano interpretativo della norma, come concorrenti e

non già alternativi.

Tale aspetto interpretativo della norma porterebbe, a parere del

giudice a quo, a dovere sviluppare nell'altra indagine, che si

profilerebbe come pregiudiziale sulle altre, quella relativa alla

natura dei decreti delegati di cui trattasi, ossia se essi debbano

considerarsi quali regolamenti delegati o come leggi delegate in quanto

solo in questo caso sarebbe stato possibile sollevare la proposta

questione di legittimità costituzionale.

Il proponente riterrebbe, comunque, doversi riguardare ai decreti

previsti dall'art. 3 della legge 1974 come a leggi delegate, sia per i

precedenti legislativi che avrebbero regolato la materia ad essi

relativa, sia per l'insieme della stessa legge delegante, dalla quale

sembrerebbe che il legislatore abbia voluto creare tutti i "presupposti

di una funzione legislativa delegata, quali la limitazione del tempo,

la definizione dell'oggetto, la determinazione di principi e criteri

direttivi".

Non vi è costituzione di parte e non è intervenuto il Presidente

del Consiglio dei ministri. Considerato in diritto :

1. - La questione di legittimità costituzionale sulla quale la

Corte è chiamata a decidere riguarda il D.M. 3 marzo 1975 -

Approvazione delle norme tecniche per le costruzioni sismiche-, ed è

stata posta in riferimento agli artt. 76 e 77 della Costituzione.

La questione è inammissibile.

2. - L'art. 1 della legge 2 febbraio 1974, n. 64 - Provvedimenti

per la costruzione con particolari prescrizioni per le zone sismiche -

nel regolare in modo organico e con disposizioni di carattere generale,

da valere per tutto il territorio nazionale, la disciplina delle

costruzioni sia pubbliche che private, attribuisce al Ministro per i

lavori pubblici e al Ministro degli interni la competenza ad emanare di

concerto norme tecniche riguardanti i vari elementi costruttivi

circoscritti alle indicazioni di massima di cui al terzo comma dello

stesso articolo.

Nell'art. 3 della legge vengono disciplinate, pure con indicazione

dei criteri e delle modalità da seguire, tutte le costruzioni la cui

sicurezza possa comunque interessare la pubblica incolumità, da

realizzarsi in zone dichiarate sismiche. Anche in questo caso viene

demandata al Ministro per i lavori pubblici, di concerto col Ministro

per l'interno, la emanazione di norme tecniche a carattere specifico,

suscettibili, in prosieguo, di modifiche e di aggiornamento con la

medesima procedura ogni qual volta occorra in relazione al progredire

delle conoscenze dei fenomeni sismici.

Nella complessità e ampiezza della competenza attribuita al

Ministro dei lavori pubblici il pretore ha ritenuto di dover

intravedere una vera e propria delega legislativa con le conseguenze

giuridiche e costituzionali proprie delle leggi delegate.

3. - La Corte ritiene che i decreti ministeriali di cui trattasi

non hanno valore di legge ordinaria per cui le disposizioni in essi

contenute non ricadono sotto gli artt. 76 e 77 della Costituzione e

pertanto rimangono soggette solo al regime degli atti amministrativi.

Infatti, la legge n. 64 del 1974 non accenna né induce a ritenere

che il legislatore abbia voluto operare una delega dell'esercizio di

quella potestà legislativa che costituzionalmente spetta solo alle

Camere. Il legislatore ha inteso solo, nella legge, rimettere al potere

del Ministro, organo amministrativo, la specificazione dei criteri

tecnici da seguire per le costruzioni nelle zone sismiche sulla base

delle indicazioni di massima a carattere generale contenute nella legge

stessa.

A parte l'inammissibilità di una delega legislativa ad un

Ministro, vale rilevare che dal contesto stesso della legge e della

precisazione degli elementi sui quali il Ministro può intervenire,

emerge con chiarezza che, nel caso, vi è stato solo il riconoscimento

di una potestà regolamentare di natura del tutto particolare,

correlativa ad esigenze pratiche di esecuzione e di sviluppo delle

costruzioni e alle necessità di adeguare e armonizzare i criteri

generali a diverse e mutevoli situazioni ambientali da individuarsi,

caso per caso, secondo concrete esigenze tecniche che solo organi

amministrativi qualificati sono in grado di poter fissare e precisare

nel tempo e nello spazio.