Sentenza n. 123/1980

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente della Regione

Sardegna, notificato il 13 ottobre 1975, depositato in cancelleria il

23 successivo ed iscritto al n. 35 del registro 1975, per conflitto di

attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri,

sorto a seguito della determinazione 29 luglio 1975, n. 0211, del

Ministero dell'agricoltura e delle foreste, avente per oggetto

"Convenzione di Ramsar - Saline di Macchiareddu e Stagno di Santa Gilla

(Cagliari)".

Udito nell'udienza pubblica del 16 gennaio 1980 il Giudice relatore

Antonio La Pergola;

uditi l'avvocato Marco Vitucci, per la Regione Sardegna e

l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - La Regione autonoma della Sardegna ha, con ricorso in data 13

ottobre 1975, promosso conflitto di attribuzione nei confronti dello

Stato, per sentir dichiarare l'invasione della sfera di competenza ad

essa costituzionalmente garantita. La ricorrente impugna avanti a

questa Corte la determinazione del Ministero dell'agricoltura e foreste

del 29 luglio 1975 e ne chiede l'annullamento. Il provvedimento

impugnato dispone che le zone del demanio marittimo delle Saline di

Macchiareddu e dello Stagno di Santa Gilla siano - con la sola

eccezione delle aree interessate dal primo lotto funzionale dei lavori

per la realizzazione del porto industriale di Cagliari - vincolate ai

sensi della Convenzione di Ramsar. Nel ricorso si osserva che tale

Convenzione, firmata dal rappresentante italiano presso l'UNESCO in

data 10 gennaio 1975, non è stata ancora ratificata dall'Italia.

Ciascuno Stato che ne diviene parte è tenuto a designare entro il

proprio territorio, soprattutto come habitat di certe specie di uccelli

acquatici, almeno una zona umida di importanza internazionale, la quale

viene così sottoposta a vincolo di salvaguardia. La suddetta

determinazione del Ministero dell'agricoltura e foreste, prosegue la

ricorrente, è adottata in via definitiva: il Ministero degli affari

esteri è infatti invitato a darne comunicazione al rappresentante

italiano presso l'UNESCO, perché le zone ivi indicate siano designate

come zone umide e conseguentemente assoggettate al regime previsto

dall'anzidetta Convenzione.

Ciò premesso, la difesa della Regione deduce, tuttavia, che nella

specie non viene in questione il rispetto degli obblighi

internazionali. La Convenzione di Ramsar, si dice, non è ancora

ratificata, e in ogni caso essa non elenca tassativamente, né indica

altrimenti le zone da tutelare, ma lascia a ciascun contraente di

individuarle discrezionalmente: dove si tratta di zone incluse nel

territorio sardo, la proposta di assoggettarle a vincolo potrebbe,

quindi, emanare esclusivamente dagli organi regionali. La ricorrente

assume, precisamente, che gli interessi ecologici ed ornitologici

perseguiti dall'accordo internazionale corrispondono a materie di

competenza della Regione: urbanistica, caccia e pesca, esercizio dei

diritti demaniali sulle acque pubbliche e le saline, industria,

commercio ed esercizio industriale delle saline (art. 3, lett. f, i, l,

m, art. 4, lett. a, st. Sardegna). Il vincolo previsto dalla

Convenzione verrebbe, allora, necessariamente e sotto vario riguardo, a

pregiudicare l'esercizio dei relativi poteri di autonomia. Né il

Ministero dell'agricoltura e foreste, né il Ministero della marina

mercantile avrebbero, poi, alcun titolo per interloquire, essendo già

state trasferite alla Regione le loro competenze per le suddette

materie. Il Ministero degli affari esteri dovrebbe attenersi, sempre

per le zone ricadenti nel territorio sardo, alla proposta degli organi

regionali. Anche a voler ammettere che nel vincolo siano coinvolti

residui ed autonomi interessi di competenza statale, ne seguirebbe la

necessità di un'intesa tra la Regione ed altri organi della

amministrazione centrale, diversi da quelli che sono intervenuti nella

specie. In nessun caso sussisterebbe la competenza che lo Stato ha

preteso di esercitare unilateralmente. Del resto, si soggiunge, la

determinazione impugnata confligge con i provvedimenti regionali

concernenti il piano regolatore dell'area di sviluppo industriale di

Cagliari, in cui è previsto che parte delle zone soggette a vincolo

sia viceversa destinata agli impianti del porto industriale di

Cagliari; essa non sarebbe stata preceduta o giustificata da serie

indagini istruttorie né da alcuna ponderazione degli interessi

protetti in sede internazionale con altri interessi, di rilievo anche

nazionale, ed egualmente meritevoli di tutela, quali gli interessi che

si connettono con la realizzazione del porto industriale di Cagliari:

opera, questa, che il provvedimento impugnato priverebbe di una parte

dell'indispensabile superficie funzionale. Inoltre, la determinazione

impugnata sarebbe totalmente immotivata: e la carenza di motivazione

costituirebbe causa di invasione della competenza, offrendo la prova

del pregiudizio, che deriva alla Regione dall'omessa valutazione degli

interessi ricadenti nella sua sfera.

2. - Il Presidente del consiglio dei ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, deduce l'infondatezza del

ricorso. Il Ministero dell'agricoltura e foreste, si osserva, ha emesso

il provvedimento ora impugnato dalla Regione, anche in base ad altra

determinazione del Ministero della marina mercantile, in adempimento

dell'obbligo internazionale, posto dalla Convenzione di Ramsar, di

includere in apposito elenco i terreni paludosi da assoggettare a

tutela. Con ciò, non vi sarebbe invasione o menomazione della sfera

della Regione. Si tratta, dice l'Avvocatura, di materia che non ricade

nello ambito delle competenze regionali, e che comunque sicuramente lo

trascende, in quanto abbraccia interessi di importanza, oltretutto,

internazionale. Le materie previste nello statuto sardo, che vengono in

considerazione nella specie, non avrebbero diversa estensione dalle

altre elencate nell'art. 117 della Costituzione con riguardo alle

competenze delle regioni a statuto ordinario: come per le une, si

afferma, così per le altre, il trasferimento alle regioni delle

relative funzioni non include gli interventi in materia di protezione

della natura. L'art. 4, lettera h), del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11 -

"Trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni

amministrative e statali in materia di caccia e pesca" - configura

espressamente, in proposito, una riserva di competenza statale, la

quale si giustifica per la dimensione necessariamente generale e

statuale dell'interesse alla protezione della natura e della fauna,

costantemente affermata nella giurisprudenza di questa Corte, e nel

limite che ne risulta quanto all'ambito delle competenze regionali.

Inammissibile, infine, sarebbe la censura concernente il difetto di

motivazione dell'impugnata determinazione del Ministero

dell'agricoltura e foreste: la Regione non rivendicherebbe, qui,

attribuzioni proprie. D'altra parte, l'obbligo di motivare non sarebbe

nemmeno previsto, e risulterebbe comunque soddisfatto dall'anzidetta

determinazione: la quale, si dice, dovendo il vincolo ai fini della

Convenzione di Ramsar insistere su aree del demanio marittimo, richiama

una precedente delibera del Ministero della marina mercantile. In tal

richiamo starebbe appunto, per relazione, la motivazione del

provvedimento impugnato.

3. - Con ordinanza n. 17 del 1979, la Corte ha stabilito di dover

acquisire ulteriori elementi per il presente giudizio. Con detto

provvedimento, sospesa ogni pronunzia anche di natura istruttoria, si

ordina alla Presidenza del consiglio e alla Regione Sardegna di esibire

gli atti e i documenti richiamati nei rispettivi scritti difensivi; al

Ministero dell'agricoltura e foreste, di far pervenire gli atti ed i

documenti in base ai quali è stata adottata la determinazione

impugnata, nonché la planimetria cui essa si riferisce; al Ministero

degli affari esteri, di produrre la documentazione atta a chiarire se

lo Stagno di Santa Gilla debba o no ritenersi incluso nell'elenco delle

zone umide previsto dalla Convenzione di Ramsar: nella parte motiva

dell'ordinanza è infatti detto che, secondo la comunicazione del

Ministero degli affari esteri relativa all'entrata in vigore della

Convenzione di Ramsar, pubblicata nella G.U. n. 130 del 14 maggio 1977,

l'elenco delle zone umide di importanza internazionale, depositato dal

rappresentante italiano presso l'UNESCO insieme con lo strumento di

ratifica ed ai sensi dell'art. 2 n. 4, della Convenzione stessa, si

riferisce testualmente alle Saline di Macchiareddu, ma non allo Stagno

di Santa Gilla; laddove, ai fini del giudizio, occorre individuare con

esattezza le aree nelle quali il vincolo a tutela delle zone umide

sarebbe destinato ad operare.

In esecuzione dell'ordinanza testé richiamata ed entro il termine,

in essa fissato, di centoventi giorni dalla comunicazione della

medesima, la Regione Sardegna ha esibito in giudizio: 1) estratto del

verbale della deliberazione della Giunta regionale del 21 aprile 1972,

che riguarda, fra le altre cose, progetti speciali di interventi

organici, ai sensi degli artt. 2 e 3 della legge 6 ottobre 1971, n.

853, con particolare riferimento al porto industriale di Cagliari,

all'utilizzazione delle risorse idriche, all'assetto territoriale della

zona di industrializzazione, e alla valorizzazione dei parchi e delle

riserve naturali; 2) decreto del Presidente della Giunta regionale

dell'11 settembre 1973, con il quale si approva la variante del piano

regolatore territoriale dell'area di sviluppo industriale di Cagliari.

Il Ministero degli affari esteri ha dal canto suo prodotto una nota,

con annessa documentazione, in data 2 agosto 1979. Ne risulta che: le

Saline di Macchiareddu e lo Stagno di Santa Gilla figurano nell'elenco

notificato dal rappresentante italiano presso l'UNESCO

contemporaneamente al deposito dello strumento della ratifica della

Convenzione di Ramsar, in data 14 dicembre 1976; la relativa

planimetria, già trasmessa alla UNESCO il 16 settembre 1975,

corrisponde a quella intitolata "Stagno di Cagliari" ed allegata al

decreto 1 agosto 1977, con il quale il Ministero dell'agricoltura e

foreste riconosce l'importanza internazionale di quest'ultima zona,

sempre ai sensi della Convenzione di Ramsar; in data 13 marzo 1979 il

Ministero degli affari esteri ha, dietro richiesta del Ministero

dell'agricoltura e foreste, provveduto a notificare nelle competenti

sedi internazionali la nuova confinazione dello Stagno di Cagliari, per

rettificare gli errori materiali di quella precedente, mantenendo

tuttavia inalterata la superficie complessiva della zona, pari ad

ettari 3363. La nuova planimetria corrisponde a quella intitolata, pure

qui, Stagno di Cagliari, e allegata al decreto 20 maggio 1978, col

quale è stata disposta la suddetta rettifica della confinazione della

zona. Le denominazioni Stagno di Santa Gilla, Stagno di Cagliari,

Saline di Macchiareddu - comunica, in conclusione, il Ministero degli

affari esteri - sono indifferentemente adoperate per designare la

stessa zona umida, inclusa fra quelle dichiarate d'importanza

internazionale ai sensi della Convenzione di Ramsar, e notificate,

anche nella nuova e corretta confinazione, al depositario della

medesima.

4. - Il 16 gennaio 1980 ha avuto luogo una seconda udienza

pubblica. Nella discussione orale le difese della Regione e dello Stato

hanno sviluppato e precisato le conclusioni già prese. Considerato in diritto :

1. - Il presente conflitto di attribuzione è sollevato dalla

Regione Sardegna con l'impugnare la determinazione adottata il 29

luglio 1975 dal Ministero dell'agricoltura e foreste. Il provvedimento

impugnato richiama precedenti determinazioni del Ministero della marina

mercantile (nota 5177107 dell'8 luglio 1975 e nota 5176731 del 6 giugno

1975), le quali avevano riconosciuto l'opportunità di vincolare, ai

fini della Convenzione di Ramsar, e con la sola eccezione delle aree

interessate dal primo lotto funzionale dei lavori per il porto

industriale di Cagliari, le zone del demanio marittimo delle Saline di

Macchiareddu e dello Stagno di Santa Gilla.

Il Ministero dell'agricoltura e foreste aggiunge che tale posizione

deve ritenersi definitiva, ed invita in conseguenza il Ministero degli

affari esteri a dare comunicazione delle aree così individuate al

depositario degli strumenti di ratifica dell'anzidetta Convenzione,

perché, ai sensi di questa, esse siano incluse nell'apposito elenco

delle zone umide tutelate. La ricorrente ha così dedotto l'invasione

della sfera ad essa costituzionalmente garantita:

a) pur essendo il provvedimento in questione connesso con la

partecipazione dell'Italia alla Convenzione di Ramsar, il rispetto

degli obblighi internazionali da parte della Regione non verrebbe in

questione: sia, si dice, perché detta Convenzione non risulta

ratificata (al momento, beninteso, in cui è sollevato il conflitto);

sia, e soprattutto, perché essa non elenca tassativamente né indica

per altra via le aree soggette a vincolo, ma lascia agli Stati

contraenti di individuarle discrezionalmente, fissando l'unica

condizione che ciascun contraente designi almeno una zona umida del

proprio territorio, da salvaguardare ai sensi della Convenzione;

b) ciò posto, l'individuazione delle aree nelle quali il vincolo

astrattamente previsto dalla Convenzione può esser reso operante

competerebbe non allo Stato, ma alla Regione: alla quale, si assume,

sono state trasferite le attribuzioni delle due branche

dell'amministrazione, le quali avrebbero senza titolo interloquito

nella specie, il Ministero dell'agricoltura e foreste ed il Ministero

della marina mercantile. La Convenzione di Ramsar, si osserva dalla

ricorrente, è ispirata ad interessi ecologici ed ornitologici

corrispondenti a materie di competenza della Regione. Di qui si fa

discendere che il vincolo posto dallo Stato a tutela di tali interessi

pregiudica, necessariamente e sotto vario riguardo, l'esercizio dei

relativi poteri di autonomia. Ammesso pure, si soggiunge, che nel

vincolo siano coinvolti altri interessi di residua competenza statale,

la proposta di assoggettamento delle aree in questione al regime

previsto in sede internazionale dovrebbe comunque risultare da

un'intesa fra Stato e Regione, invece che dalla sola determinazione

degli organi centrali;

c) infine, il provvedimento impugnato sarebbe totalmente

immotivato, e la carenza di motivazione costituirebbe un'autonoma causa

di invasione di competenza, comprovando l'omessa valutazione, e così

il necessario pregiudizio, degli interessi che ricadono nella sfera

costituzionalmente garantita alla Regione.

2. - Il ricorso non è fondato. L'invasione della sfera riservata

alla Regione scaturirebbe da una determinazione del Ministero

dell'agricoltura e foreste, che la stessa ricorrente assume connessa

con la firma, da parte dell'Italia, della Convenzione di Ramsar. Detta

Convenzione, relativa alle zone umide di importanza internazionale,

soprattutto come habitat degli uccelli acquatici, prevede, invero, quel

vincolo a tutela delle zone umide, al quale la determinazione impugnata

assoggetta lo Stagno di Cagliari (alias, com'è spiegato in narrativa,

le Saline di Macchiareddu o lo Stagno di Santa Gilla), e della cui

imposizione la Regione si duole. L'assunto centrale del ricorso è che

il provvedimento impugnato preclude alla Regione di individuare le zone

umide da tutelare, valutando, in virtù e nell'ambito della propria

autonomia, gli interessi ornitologici ed ecologici protetti dalla

Convenzione in relazione agli altri interessi, dei quali essa è

portatrice. Ora, se da un canto il conflitto è così prospettato,

dall'altro, però, si assume che sia "fuori questione" il rispetto

degli obblighi internazionali da parte della Regione: e per ciò stesso

si assume - va subito precisato - che nella specie non venga in

considerazione nemmeno la competenza dello Stato ad obbligarsi

internazionalmente. Nessuno degli argomenti addotti dalla ricorrente

può, tuttavia, essere accolto.

3. - Inconferente, prima di tutto, è il rilievo che, al momento

in cui è stata instaurata la presente controversia, la Convenzione di

Ramsar non fosse ancora ratificata dall'Italia. La ricorrente trascura

che la determinazione, qui considerata, del Ministero dell'agricoltura

e foreste è espressamente preordinata all'instaurazione di un vincolo

internazionale sulle aree in essa contemplate; essa è stata, dunque,

impugnata precisamente in quanto preparatoria, rispetto a quell'atto -

la ratifica - con cui lo Stato ha poi, come si era riservato,

manifestato la definitiva volontà di divenir parte della Convenzione

di Ramsar. Detta Convenzione - firmata per l'Italia il 10 gennaio 1975

- è stata infatti resa esecutiva con d.P.R. n. 448 del 13 marzo 1976,

e lo strumento di ratifica è stato depositato il 14 dicembre 1976.

Quattro mesi dopo, a norma del suo art. 10, la Convenzione è, infine,

entrata in vigore per l'Italia. Gli obblighi internazionali, assunti

dallo Stato con il sottoscrivere l'accordo di cui ci occupiamo, sono

così ormai perfetti, ed anche internamente efficaci. Ma tutto ciò non

toglie - anzi implica - che il provvedimento impugnato, sebbene emesso

di fronte alla semplice firma della Convenzione, ancora soggetta a

ratifica, affermasse già la pretesa dello Stato di individuare le zone

umide ai fini previsti nella Convenzione stessa: che è, poi, la

pretesa di esercitare quella determinata competenza, della quale la

Regione rivendica in questa sede l'attribuzione. Se così non fosse,

difetterebbe, del resto, un atto statale idoneo a determinare il

conflitto di attribuzione, e il presente ricorso non sarebbe nemmeno

ammissibile, laddove esso deve ritenersi sicuramente tale. E appena il

caso di ricordare, in merito, la giurisprudenza di questa Corte: il

regolamento di competenza può essere esperito anche mediante

impugnazione di un atto non definitivo, o altrimenti inidoneo a ledere

immediatamente la sfera della parte ricorrente, quando l'organo che lo

emana abbia con sufficiente chiarezza manifestato l'intento di

esercitare come propria l'attribuzione, della quale si controverte (fra

le altre, v. sentt. nn. 171/71, 49/72, 81 e 87/73 e più recentemente

72/78).

4. - La Convenzione di Ramsar, si deduce inoltre nel ricorso, non

contiene alcuna autentica o tassativa elencazione delle zone umide da

tutelare: di guisa che - incidendo il vincolo previsto in sede

internazionale su materie, si dice, attribuite alla Regione -

spetterebbe a quest'ultima, non allo Stato, individuare le zone

suddette. Senonché, l'inconsistenza dell'assunto risulta chiaramente

dalle disposizioni della stessa Convenzione, alla quale si riferisce la

Regione. Di esse occorre dunque far cenno, per quel che interessa

l'indagine della specie.

In conformità dello scopo enunciato nel preambolo - tutela delle

risorse internazionali costituite dalle zone umide e dalla loro flora e

fauna, in particolare degli uccelli acquatici nel periodo delle

migrazioni stagionali - l'art. 1 della Convenzione definisce le

caratteristiche di tali zone, e dispone che gli uccelli acquatici sono

quelli che da esse dipendono ecologicamente. L'art. 2 detta a sua volta

- nei numeri dal primo al terzo - i criteri secondo i quali ciascuna

parte contraente opera, entro il proprio territorio, la scelta e la

confinazione delle zone umide, da inserire in un elenco, che, ai sensi

dell'art. 8, è affidato ad apposito ufficio; e il numero 4 del citato

art. 2 recita poi: "Ciascuna parte contraente designa almeno una zona

umida da inserire nell'elenco all'atto della firma della presente

Convenzione, oppure al momento del deposito dello strumento di ratifica

o di adesione, conformemente all'art. 9". Ciò significa che la

designazione di almeno una zona umida assurge necessariamente ad

elemento integrante della manifestazione di volontà, mediante la quale

ogni successivo contraente viene a far parte della Convenzione.

Ciascuna parte dell'accordo mantiene tuttavia il diritto di aggiungere

zone nuove all'elenco suddetto, o viceversa, "per urgenti interessi

nazionali", di cancellare o restringere una zona, in precedenza

designata come umida. Solo che, in quest'ultimo caso, essa dovrà

compensare, "nei limiti del possibile, ogni conseguente perdita di

risorse in zone umide e, in particolare, dovrà creare nuove riserve

naturali per gli uccelli acquatici e per la tutela, nella stessa

regione o altrove, di una adeguata porzione dell'habitat originario"

(art. 4, n. 2). (E altresì previsto che la gestione delle zone umide

serva a favorire non solo la conservazione ma anche l'incremento della

fauna tutelata: art. 4, n. 4). In questo modo, l'instaurazione, le

modificazioni, l'estinzione del vincolo, indispensabile per la tutela

delle zone umide, e della fauna che ne dipende, sono rimesse alle

determinazioni degli Stati contraenti. Lo schema del trattato aperto è

nella specie così congegnato, che ogni parte sopravveniente si

sottopone alle regole contenute nella Convenzione, mentre gli Stati

già venuti a far parte dell'accordo accettano - dal canto loro, in

anticipo - la designazione delle zone umide, fatta unilateralmente da

nuovo contraente, allo atto, secondo i casi, della firma, o della

ratifica o dell'adesione: le scelte discrezionali, in cui tale

designazione si concreta, possono solo formare oggetto di

raccomandazione da parte delle conferenze deliberanti a maggioranza

semplice di voti, ex artt. 6 e 7 della Convenzione. Le finalità

ispiratrici del sistema testé descritto esigono, quindi, che a

stabilire quale e quanta parte dei rispettivi territori meriti di

essere tutelata siano, in seno ad ogni Stato contraente, gli organi

competenti ad apprezzare le esigenze e gli interessi ecologici non di

singole regioni, ma dell'intera collettività nazionale. Non vi è

dubbio, in alcun caso, che l'individuazione, a norma della Convenzione,

di almeno una zona umida - senza la quale nessun vincolo o rapporto

pattizio può sorgere fra il nuovo aderente e le rimanenti parti

dell'accordo - spetti agli organi chiamati ad impegnare lo Stato nei

confronti degli altri soggetti di diritto internazionale. In

definitiva, si tratta della competenza a concludere i trattati, o ad

aderirvi; e nel nostro ordinamento costituzionale tale competenza

costituisce una necessaria ed esclusiva attribuzione dello Stato, solo

sovrano e solo responsabile degli eventuali illeciti internazionali,

anche quando - è stato in altra pronunzia chiarito - l'accordo

internazionale riguardi materie attribuite alla Regione (sentenza n.

170/75). Diversamente, si dovrebbe ritenere che l'ambito

costituzionalmente riservato all'autonomia regionale resti, per

definizione, escluso dalla sfera, nella quale si svolgono le relazioni

esterne dello Stato: con l'insostenibile conseguenza - come dice la

Corte Suprema degli Stati Uniti, significativamente in un caso per più

versi analogo al nostro (Missouri versus Holland, U.S. Supreme Court

1920, 252 U.S. 416) - di creare un vuoto, dove, invece, deve risiedere

un "potere della massima importanza" - quello, appunto, di stipulare i

trattati - che "appartiene a qualsiasi governo civile".

5. - La ricorrente, assume poi, in via subordinata, che

l'individuazione delle zone umide nel territorio sardo debba risultare

da un'intesa tra organi centrali e Regione. Ma una simile soluzione non

trova alcun fondamento nello statuto speciale per la Sardegna, né in

altra fonte normativa, che possa rilevare nel presente giudizio. Del

resto, quando il legislatore - in considerazione dello speciale regime

di autonomia concesso all'isola - ha previsto un qualche diritto della

Regione ad esser sentita, anche con riferimento alla conclusione di

accordi internazionali, esso lo ha espressamente sancito. Così,

infatti, l'art. 52, comma primo, dello statuto sardo recita:

"la Regione è rappresentata nell'elaborazione dei progetti dei

trattati di commercio che il governo intenda stipulare con Stati esteri

in quanto riguardino scambi di specifico interesse per la Sardegna". La

disposizione testé citata concerne, pero, solo i trattati che ricadono

nelle categorie testualmente contemplate, e non copre il caso di

specie. In punto di fatto, comunque, il Ministero dell'agricoltura e

foreste non ha mancato di sentire la Regione interessata, ed ha anzi

provveduto ad eccettuare dal vincolo le aree destinate al primo lotto

funzionale dei lavori per il porto industriale di Cagliari.

6. - Resta da considerare l'ulteriore censura, formulata dalla

ricorrente sotto il riflesso che il provvedimento impugnato sarebbe

lesivo dell'autonomia regionale perché totalmente immotivato.

L'Avvocatura ne eccepisce l'inammissibilità, deducendo che, con essa,

la Regione non rivendica proprie competenze. Anche a voler prescindere

da quest'eccezione, l'assunto in esame non è fondato, giacché nessun

obbligo di motivazione è qui costituzionalmente imposto agli organi

statuali. Peraltro, il provvedimento in questione è stato, in effetti,

motivato, mediante il richiamo di altre rilevanti determinazioni del

Ministero della marina mercantile e della stessa Convenzione di Ramsar,

ai sensi della quale le aree dello Stagno di Cagliari, individuate come

zone umide, vengono assoggettate a tutela. Identica motivazione è

d'altronde adottata dal successivo decreto ministeriale del 1 agosto

1977, che rettifica la confinazione, ma conferma il valore

internazionale dell'anzidetta zona umida, rilevandone la piena e

puntuale rispondenza, sia per le caratteristiche dell'area

biogeografica interessata, sia per i risultati delle indagini

ornitologiche condotte in loco dai biologi, ai criteri di definizione

delle zone umide, stabiliti, in conformità della Convenzione di

Ramsar, dalla Conferenza internazionale di Heiligenhafen (2-6 dicembre

1974).

7. - Vi è un'ultima osservazione, che soccorre nel concludere per

l'infondatezza del presente ricorso. Il provvedimento impugnato non

potrebbe considerarsi lesivo della competenza regionale, quand'anche si

negasse che esso vada ascritto alla competenza, propria degli organi

centrali, di impegnare internazionalmente lo Stato. Nemmeno allora,

infatti, l'individuazione e la salvaguardia delle zone umide

verrebbero, come assume la ricorrente, a ricadere in alcuna delle

materie elencate dallo statuto sardo, e delle corrispondenti

attribuzioni della Regione. Giova in proposito por mente alla

legislazione in vigore quando l'atto censurato nel ricorso è stato

emesso: il Ministero dell'agricoltura e foreste ha in quel momento

agito nel presupposto che nessun ostacolo di ordine costituzionale

impedisse di ritenere operante, anche riguardo alla Sardegna, la

riserva di competenze a favore degli organi centrali in tema di

interventi per la protezione della natura, "salvi gli interventi

regionali non contrastanti con quelli dello Stato", posta dall'art. 4,

lettera h), del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11 ("Trasferimento alle

Regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in

materia di agricoltura e foreste, di caccia e pesca nelle acque interne

e dei relativi personali ed uffici"). Proprio questa riserva di legge

è richiamata, con riferimento al nostro caso, dal successivo decreto

del Ministero dell'agricoltura e foreste 1 agosto 1977, sopra citato; e

di essa la Corte ha in altre occasioni ritenuto la legittimità,

riconoscendo il rilievo nazionale degli interessi, perseguiti dal

legislatore nel configurarla (sentt. nn. 71/67, 142/72, 145/75 e

175/76). Vero è che, più di recente, l'art. 6 del d.P.R. 24 luglio

1977, n. 616, emesso in attuazione della delega di cui all'art. 1

della legge 22 luglio 1975, n. 382, include, tra le funzioni

amministrative trasferite alle Regioni a statuto ordinario in materia

di agricoltura e foreste, "gli interventi di protezione della natura,

compresa l'istituzione di parchi e riserve naturali e la tutela delle

zone umide". Senonché, sempre il decreto n. 616, sotto il titolo V

"assetto e utilizzazione del territorio", e nella disposizione

appositamente dedicata agli interventi per la protezione della natura

(art. 83, comma secondo), rimette la disciplina generale delle riserve

naturali dello Stato già esistenti ad una legge statale, e fa altresì

salva, al terzo comma, la potestà per il governo, "nell'ambito delle

funzioni di indirizzo e di coordinamento, di individuare i nuovi

territori nei quali istituire riserve naturali". D'altra parte la

Regione Sardegna non può oggi invocare, in materia, più larghe

attribuzioni di quelle spettanti alle Regioni ordinarie, in assenza di

norme di attuazione statutaria che definiscano diversamente l'ambito

delle funzioni ad essa trasferite. Il legislatore ha voluto lasciar

ferma la competenza dello Stato, delimitando correlativamente le

funzioni trasferite alle Regioni, in ordine, appunto, a quella prima e

delicata fase dell'intervento degli organi pubblici per la protezione

della natura, che consiste nell'individuare le aree da tutelare,

tenendo conto degli interessi e delle esigenze ecologiche nazionali.

Siffatta attribuzione, si deve allora ritenere, residua agli organi

centrali, com'è previsto dalle norme che reggono il trasferimento

delle funzioni amministrative alle Regioni; nella specie, essa si

atteggia come piena ed esclusiva, per l'altra considerazione che il

provvedimento impugnato è stato posto in funzione di un vincolo

internazionale sulle zone umide da esso individuate: vincolo, che

spettava allo Stato di instaurare, mediante trattato.