Sentenza n. 123/1968

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

dall'Assemblea regionale siciliana il 30 marzo 1967, concernente

"Integrazione del ruolo unico ad esaurimento per i servizi periferici

dell'Amministrazione regionale, istituito con legge 20 agosto 1962, n.

23", promosso con ricorso del Commissario dello Stato per la Regione

siciliana notificato il 7 aprile 1967, depositato in cancelleria il 17

successivo ed iscritto al n. 11 del Registro ricorsi 1967.

Visto l'atto di costituzione della Regione siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 9 ottobre 1968 la relazione del

Giudice Michele Fragali;

uditi il sostituito avvocato generale dello Stato Francesco Agrò,

per il Commissario dello Stato, e l'avv. Enzo Silvestri, per la

Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

1. - Il Commissario dello Stato presso la Regione siciliana, il 7

aprile 1967, notificava ricorso avverso la legge approvata

dall'Assemblea della stessa Regione il 30 marzo 1967, concernente

integrazione del ruolo unico ad esaurimento dei servizi periferici

dell'Amministrazione regionale, istituito con legge 20 agosto 1962, n.

23. Veniva rilevata la lesione dell'art. 97 della Costituzione, sotto

il riflesso che la legge non era rivolta a provvedere ad effettive

esigenze dell'Amministrazione ma solo ad incrementare gli organici, per

favorire l'immissione in essi di personale illegittimamente assunto e

di personale licenziato da molto tempo; e quindi financo senza il fine

di salvaguardare posizioni personali acquisite con servizio

continuativo. Si osservava inoltre che l'art. 7 della legge, disponendo

l'inquadramento di personale che "è stato adibito... in mansioni non

salariali da data anteriore al 31 luglio 1963", sembra autorizzi a

sistemare in ruolo personale che potrebbe non essere più in servizio.

Veniva anche prospettata l'infrazione dell 'art. 81 della Costituzione,

perché l'art. 10 della legge si limita ad assicurare la copertura

della spesa autorizzata soltanto per il secondo semestre del 1967 e

perché, non essendo precisata la consistenza del personale da

inquadrare ex art. 7, non è possibile accertare l'idoneità della

copertura della spesa prevista dall'art. 11: essa, peraltro, pur

trattandosi di spesa corrente, verrebbe fronteggiata per 40 milioni

mediante riduzione del cap. 360 iscritto in conto capitale.

Del ricorso veniva fatta pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica del 29 aprile 1967 n. 109 e nella Gazzetta Ufficiale

della Regione siciliana del 13 maggio 1967 n. 22.

Si costituivano tanto il Presidente della Regione siciliana quanto

il Commissario dello Stato.

2. - La Regione, con le sue deduzioni depositate il 3 maggio 1967,

opponeva che l'immissione di un certo numero di dipendenti in un ruolo

già esistente non viola il principio di buon andamento e di

funzionalità dell'Amministrazione e che comunque una valutazione

dell'effettiva esigenza di questa investe il merito della

discrezionalità legislativa: il personale immesso in ruolo può essere

utilizzato presso qualsiasi ufficio regionale, e non è sostenibile che

la sua sistemazione non risponda ad un'effettiva esigenza

dell'Amministrazione, sol perché il ruolo è ad esaurimento. I

requisiti prescritti per l'immissione nei quadri vengono di volta in

volta stabiliti prendendo in considerazione situazioni meritevoli di

protezione, e sono ampiamente discrezionali entro i limiti fissati

dall'art. 97 della Costituzione; cosicché è inammissibile la censura

proposta relativamente all'art. 7, il quale ha richiamato una norma

statale, limitandosi soltanto a prorogare la data del 19 luglio 1960 al

31 luglio 1963, e deve perciò intendersi così come si intende la norma

statale.

Secondo la Regione, l'art. 81 è rispettato perché la copertura

della spesa per l'anno in corso è assicurata mercé la sua imputazione

a capitoli di bilancio che hanno la necessaria disponibilità, e

perché, quanto all'art. 7, la relazione alla legge precisa che esso

concerne circa 170 unità. Per gli esercizi futuri si fa rinvio agli

appositi stanziamenti di bilancio, tenendo conto che si tratta di spese

obbligatorie e utilizzando, ove necessario, parte dell'incremento del

gettito dell'imposta di ricchezza mobile; che è previsto nell'arco di

tre miliardi annui.

3. - Il Commissario dello Stato, nelle note presentate il 24

febbraio 1968, ribadiva che la legge non provvede al buon andamento

dell'Amministrazione, tanto vero che, nella relazione alla legge, è

denunciata la pletoricità dei ruoli, ma obbedisce ad un criterio di

malintesa comprensione umana, perché vuole effettuare un 'ennesima

sanatoria di situazioni illegali, consentire agli interessati una

giusta retribuzione per il lavoro prestato, accordare loro le

provvidenze assicurative minime.

Quanto alla mancanza di copertura della spesa, il Commissario

rileva che non soddisfa al precetto dell'art. 81 il rinvio ai futuri

ordinari stanziamenti di bilancio, dato il carattere formale delle

leggi che li approveranno, e dato perciò che le singole poste debbono

commisurarsi all'entrata e alla spesa derivante da preesistenti leggi

sostanziali. La riduzione dello stanziamento disposta al cap. 82 del

bilancio non è poi efficace, dato che non si riduce il corrispondente

vincolo di spesa e non si dimostra l'esistenza di disponibilità: le

eventuali eccedenze di fine esercizio debbono essere riportate in conto

residui o in economia, salva l'assegnazione negli esercizi futuri, in

aumento agli stanziamenti ordinari ove si preveda un incremento di

spesa. Né la Regione può asilarsi dietro la previsione di una

espansione delle entrate già previste.

4. - Nelle note difensive depositate il 24 febbraio 1968, la

Regione rilevava che questa Corte, con sentenza 4 febbraio 1967 n. 8,

ha bensì ammesso che si possa far luogo ad un controllo costituzionale

delle leggi in riferimento all'art. 97 della Costituzione, ma lo ha

ammesso a proposito di una legge organizzativa che veniva impugnata per

irrazionalità dei criteri di ripartizione del personale fra le

carriere che istituiva, mentre oggi si sostiene che la legge impugnata

non è rivolta a provvedere alle esigenze dell'Amministrazione

regionale; peraltro, nella sentenza suddetta, la Corte ha preso atto

della ragionevole valutazione che, nell'esercizio dei suoi poteri, la

Regione aveva fatto delle esigenze connesse allo svolgimento delle sue

competenze istituzionali. La legge oggi impugnata è destinata a far

fronte a concrete esigenze organiche, perché presso vari assessorati

si era avvertita la necessità di ovviare alle sensibili diminuizioni

del personale dello Stato in servizio presso gli organi periferici,

all'aumento della mole di lavoro conseguente allo sviluppo di alcuni

servizi, a nuove esigenze organizzative, all'impossibilità di

utilizzare personale comandato o distaccato da una amministrazione

regionale all'altra. Il richiamo fatto all'art. 7 della legge statale

importa poi che esso può trovare applicazione soltanto nei confronti

di personale in servizio alla data di entrata in vigore della legge.

Agli effetti della copertura della spesa, la Regione precisa che il

personale da inquadrare ai sensi dell'art. 7 è di 161 unità, con una

preponderanza di personale di concetto ed esecutivo: la previsione

della spesa è sufficientemente determinata in 380 milioni di lire.

Divenendo obbligatoria la spesa inerente a tale inquadramento, per gli

esercizi futuri possono provvedere gli appositi stanziamenti di

bilancio; quanto alla disposizione che utilizza per la copertura gli

incrementi fiscali, essa si conforma a quanto ha deciso questa Corte

nella sentenza 10 gennaio 1966 n. 1, la quale tenne conto che, qualora

ciascuna spesa fosse collegata ad una specifica entrata, verrebbe

pregiudicata la regola dell'unità e della globalità del bilancio. La

sentenza suddetta, per gli esercizi futuri, esige soltanto ragionevoli

previsioni di entrate in equilibrato rapporto con le spese che si

intendono effettuare; e l'aumento del gettito dell'imposta di ricchezza

mobile è un dato certo, stante l'andamento della nostra economia e le

previsioni del programma economico.

5. - All'udienza del 9 ottobre 1968 i difensori delle parti hanno

illustrato e ribadito le proprie tesi. Considerato in diritto :

1. - La legge impugnata è, per un verso, esclusivamente diretta ad

attribuire al personale avventizio in servizio una situazione giuridica

di stabilità; e cioè uno status che non poté aver formato oggetto di

aspettative da parte degli assunti, i quali conoscevano fin

dall'origine del rapporto, o dovevano conoscere, la precarietà dello

stesso, anzi, in alcuni casi, l'illegittimità della sua costituzione.

La legge è diretta, per altro verso, a riammettere,

nell'Amministrazione, personale che non ne fa più parte e che, a suo

tempo, si era ritenuto di sostituire con personale nuovo, sulla base di

una discrezionalità, forse non più condivisa, certo causa di malumore

nei licenziati; e cioè per una ragione afferente soltanto

all'intrinseco del rapporto di impiego o a rivendicazioni degli

interessati. Infatti, la relazione del Presidente della Regione alla

legge non precisa quale esigenza di servizio giustifichi l'integrazione

di ruolo che vi si dispone: nulla dice, a tal riguardo, a proposito

della proroga prevista per l'inquadramento di cui all'art. 7 della

legge stessa, e, per quanto concerne quello di cui all'art. 1, si

limita ad affermare che il personale quivi indicato può essere

utilizzato presso gli uffici dell'Amministrazione regionale, senza

specificarne i bisogni, anzi, considerando tale utilizzazione

unicamente come mera possibilità, non come necessità. Di esigenze

dell'Amministrazione dell'agricoltura fa cenno, è vero, la relazione

al progetto di legge Cangialosi, il quale rileva che è imprescindibile

l'integrazione del ruolo attuale; ma, per quanto vi si affermi che i

compiti di quell'Amministrazione si sono estesi sensibilmente per

l'applicazione di nuove leggi intervenute sulla materia, non si danno

concreti chiarimenti, e soprattutto non si espone il motivo per il

quale il personale oggi in ruolo non sia in grado di provvedere alle

asserte nuove incombenze.

Che la legge denunciata non fu determinata da concrete necessità

dell'Amministrazione lo si desume, del resto, a chiare note dalla

relazione predisposta per l'Assemblea regionale dalla sua Commissione

legislativa degli affari interni e dell'ordinamento amministrativo; la

quale riconduce la proposta governativa ad un ordine del giorno

dell'Assemblea stessa che aveva impegnato il Governo a non effettuare

ulteriori assunzioni senza pubblici concorsi e a presentare un disegno

di legge tendente alla normalizzazione della posizione giuridica del

cospicuo numero di dipendenti a precario rapporto di impiego. La

relazione aggiunge che il disegno di legge costituisce una ulteriore

sanatoria di assunzioni o di situazioni di fatto illegali, e che si

propone di immettere nei ranghi dell'Amministrazione regionale,

definita pletorica, una massa di ben 578 unità, mentre è in

preparazione un disegno di legge organico di definitiva sistemazione

del personale della Regione, nel quale se ne prevede una riduzione

nella misura approssimativa del venti per cento. Solo per un criterio

di comprensione umana, e nel convincimento che non si sarebbe potuto

dar colpa al personale assunto delle violazioni di legge commesse

all'atto della sua inserzione nell'Amministrazione regionale, la

Commissione ritenne di dar parere favorevole all'inquadramento proposto

dal disegno governativo; ma lo ritenne con riferimento ad una misura

ridotta.

2. - Così essendo, è indubitabile che la legge impugnata non

osserva la norma dell'art. 97 della Costituzione: l'integrazione, sia

pure in un quadro ad esaurimento, di ruoli organici, qualificati, come

si è detto, pletorici dagli stessi organi che prepararono la

discussione della legge, nuoce all'Amministrazione, anziché concorrere

a garantirne il regolare funzionamento. La pletora amministrativa è

sempre causa di disordine, perché impone una artificiosa distribuzione

di compiti, un frazionamento irrazionale di funzioni, una

sovrapposizione o una duplicazione di competenze; e ovviamente ne

risultano ritardi e intralci nello svolgimento dell'attività degli

uffici.

Non si nega che l'art. 97 della Costituzione coinvolge l'esercizio

di una discrezionalità legislativa. Ma la Corte ha affermato nella

sentenza del 1 febbraio 1967, n. 8, che il controllo sulla conformità,

all'articolo predetto, di singole norme è ammissibile, sia pure nei

limiti dell'accertamento della non arbitrarietà della disciplina in

relazione ai fini che il precetto costituzionale prescrive. E la

discrezionalità predetta mal si invocherebbe quando risulta, come

nella specie, che, nel trasferire in ruolo personale avventizio o già

avventizio, l'organo legislativo non ha preso in esame le necessità

concrete dell'Amministrazione, oggi, nelle note difensive della

Regione, per giunta esposte in modo vago e non documentato, ma ha

voluto esclusivamente porre rimedio ad una situazione creata da

irregolarità amministrative, e non ha tenuto conto degli accertamenti

compiuti dalla competente propria Commissione parlamentare, circa il

soverchio numero di dipendenti in servizio, ma ne ha accolto soltanto

le conclusioni umanitaristiche.

3. - Non è opponibile, nella specie, che l'ordine costituzionale

dà la massima tutela al lavoro. La norma che accorda tale protezione

non vive a sé, ma forma sistema con le altre che provvedono ad

interessi di uguale portata costituzionale, com'è quello inerente al

buon andamento dei pubblici uffici, cardine della vita amministrativa e

quindi condizione dello svolgimento ordinato della vita sociale: questa

Corte ha avvertito tale rapporto quando nella sentenza 7 marzo 1962, n.

14, ha notato la irrazionalità dell'istituzione di uffici a cui si

assegni un proprio personale, ma siano privi di un proprio ordinamento

o di cui non siano specificate le attribuzioni.

Non ha valore nemmeno obiettare che lo Stato ha provveduto

ripetutamente nel modo oggi discusso per immettere in ruolo personale

avventizio; a parte la possibilità di fatto di istituire una

comparazione del genere e di ritenerla fondata su elementi omogenei, al

controllo di costituzionalità di una legge ordinaria non giova il suo

confronto con altra legge ordinaria.

E infine neanche conta il rilievo che il Commissario dello Stato

non ha creduto di impugnare la legge regionale 20 agosto 1962, n. 23,

istitutiva del ruolo unico per i servizi periferici della Regione:

quella che è oggi in esame ha un suo carattere di autonomia.

4. - È ovvio che le considerazioni svolte inficiano tutta la

legge, quindi anche l'art. 7, che proroga alcuni termini di quella

statale 5 marzo 1961, n. 90. La proroga, secondo le relazioni

governativa e parlamentare, doveva servire ad estendere il beneficio

della sistemazione a personale che ne era stato originariamente escluso

perché in servizio da data posteriore al 19 luglio 1960 e che

ovviamente non si era ritenuto necessario alla soddisfazione delle

esigenze amministrative: si risolve perciò anch'essa in aumento di

organico e non se ne giustifica la ragione.

È vero che la legge impugnata si riferisce a personale salariato

che, per inderogabili occorrenze, era stato adibito con carattere

permanente a mansioni non salariali. Ma si trattava sempre di personale

che, non essendo stato in precedenza compreso nella determinazione di

inquadramento espressa nella legge del 1961, era stato ritenuto non

utile ai ruoli regionali; e dagli atti parlamentari relativi alla legge

non risulta precisata la causa del mutamento di giudizio. Cosicché la

spiegazione della norma che lo esprime non può essere che quella

stessa che è data per la norma di inquadramento contenuta nell'art. 1,

cioè la soddisfazione di un interesse del personale, non di un

interesse organizzativo.

5. - Per i motivi prospettati va perciò dichiarata

l'illegittimità della legge impugnata in ogni sua parte, rimanendo

assorbita la questione concernente l'osservanza del dettato dell'art.

81 della Costituzione.