Sentenza n. 122/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Umbria riapprovata il 24 luglio 1989 dal Consiglio regionale avente

per oggetto: "Norme per la trasformazione di posti di collaboratore e

assistente in posti di coadiutore di vari profili professionali del

personale del ruolo nominativo regionale dei Servizi Sanitari"

promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,

notificato l'11 agosto 1989, depositato in cancelleria il 18

successivo ed iscritto al n. 69 del registro ricorsi 1989;

Visto l'atto di costituzione della Regione Umbria;

Udito nell'udienza pubblica del 12 dicembre 1989 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta, per il ricorrente, e

l'Avvocato Alberto Predieri per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso

notificato l'11 agosto 1989, ha sollevato questione di legittimità

costituzionale della legge della Regione Umbria, riapprovata il 24

luglio 1989, dal titolo "Norme per la trasformazione di posti di

collaboratore e assistente in posti di coadiutore di vari profili

professionali del personale del ruolo nominativo regionale dei

Servizi Sanitari". Secondo il ricorrente, la legge impugnata

violerebbe l'art. 117 della Costituzione, come attuato dall'art. 47

della legge 23 dicembre 1978, n. 833, e dall'art. 17 del d.P.R. 20

dicembre 1979, n. 761.

A sostegno della propria richiesta, il Presidente del Consiglio

dei ministri osserva, in generale, che la materia degli organici

delle Unità sanitarie locali, come questa Corte ha ripetutamente

affermato, è riservata alla legislazione statale in ragione di

esigenze unitarie, che, in relazione al caso di specie, sono espresse

dall'art. 47, quarto comma, lettera c), contenente i criteri

direttivi per la delega al Governo della disciplina dello stato

giuridico del personale delle UU.SS.LL., e dal d.P.R. 20 dicembre

1979, n. 761, che ha attuato la predetta delega. Quest'ultimo decreto

- dopo aver suddiviso il personale in questione in quattro distinti

ruoli articolati in posizioni funzionali e dopo aver ascritto al

ruolo "sanitario" i medici, i farmacisti, i veterinari, i biologi, i

chimici, i fisici e gli psicologi e al ruolo "tecnico" i sociologi ha

previsto, all'art. 17, una particolare disciplina per l'assunzione

mediante pubblici concorsi nelle posizioni funzionali di "assistente

medico" e di "veterinario collaboratore" ed ha stabilito, all'ultimo

comma dello stesso articolo, che, nell'ambito dei servizi

ospedalieri, la dotazione organica dei medici assistenti debba esser

pari a quella complessiva degli "aiuti" e "vicedirettori sanitari".

In contrasto con questa disciplina, la legge regionale impugnata,

nell'esercizio di una potestà legislativa di tipo attuativo, avrebbe

innanzitutto assoggettato a un'identica trasformazione di status

figure appartenenti al ruolo "tecnico", come i sociologi, e personale

appartenente al ruolo "sanitario" (art. 1), stabilendo così una

disciplina unificata in luogo di una distinta per ruoli. In secondo

luogo, sempre con l'art. 1, la legge estenderebbe la disciplina

prevista dall'art. 17 del d.P.R. n. 761 del 1979 al personale

sanitario estraneo ai servizi ospedalieri (mentre l'art. 17 si

riferirebbe soltanto al personale di questi ultimi servizi agli

effetti della trasformazione dei posti organici), perseguendo anche,

rispetto a quest'ultimo, il risultato di una parità numerica fra le

posizioni funzionali di collaboratore e di assistente, da un lato, e

quella di coadiutore, dall'altro. Infine, all'art. 2, la stessa legge

regionale si porrebbe in contrasto con il principio generale del

concorso pubblico stabilito dal d.P.R. n. 761 del 1979, in quanto

prevederebbe per la copertura dei posti trasformati l'espletamento di

concorsi che sono aperti (cioè riservati), mediante appositi avvisi

pubblici, soltanto al personale inizialmente appartenente alle

posizioni funzionali di "collaboratore" e di "assistente".

2. - Si è costituita la Regione Umbria, la quale eccepisce,

preliminarmente, l'inammissibilità del rinvio governativo che ha

preceduto l'instaurazione del presente giudizio, essendo stata

oggetto la legge impugnata di un precedente rinvio cui la Regione

Umbria si sarebbe parzialmente adeguata modificando, in sede di

riesame, l'art. 2. A seguito di tale modifica, sostiene la Regione,

il Governo non avrebbe potuto effettuare il secondo rinvio,

trattandosi di una legge che, ai sensi della giurisprudenza di questa

Corte, non poteva esser considerata come "nuova", ma avrebbe potuto

soltanto sollevare questione di costituzionalità. Beninteso, la

Regione precisa di essere a conoscenza che questa Corte considera la

reiterazione del rinvio "un atto invalido, ma efficace" e, perciò,

sanabile con l'ulteriore approvazione della legge. Ma, poiché la

stessa Corte considera il rinvio come un potere non ripetibile, che

si consuma con il suo stesso esercizio (v. sent. n. 79 del 1989),

sembra possibile ritenere che il secondo rinvio sia stato emesso in

totale carenza di potere e sia, perciò, un atto nullo, e non già

annullabile. Il ricorso sarebbe, dunque, fuori termine e, come tale,

inammissibile.

Un'ulteriore ragione di inammissibilità del ricorso è

individuata dalla Regione nel fatto che il rinvio non farebbe

riferimento né all'art. 117 Cost., né alla legge n. 833 del 1978,

non ravvisandosi, così, la dovuta corrispondenza fra motivi del

rinvio e quelli del ricorso, e cioè fra elementi che, secondo la

giurisprudenza di questa Corte, costituiscono due distinte fasi di un

procedimento unitario.

In ogni caso, la Regione ritiene che il ricorso vada rigettato

nel merito. Riguardo alla prima censura relativa all'art. 1, essa

osserva che, anche se l'art. 17, all'ultimo comma, fa riferimento

esplicito ai soli "servizi ospedalieri" quando stabilisce la

tendenziale parità delle dotazioni organiche, non vi sarebbe alcun

motivo (né il Governo è riuscito ad affermarlo) per indurre a

ritenere che la disciplina stabilita sia applicabile soltanto al

personale sanitario operante nei servizi ospedalieri, che verrebbe

così inconcepibilmente privilegiato. Secondo la Regione, l'art. 17

esprimerebbe un principio generale in ordine al rapporto di

tendenziale parità numerica tra le posizioni funzionali dei diversi

profili professionali applicabile tanto nei servizi ospedalieri

quanto negli altri servizi sanitari (principio già riconosciuto in

varie leggi regionali regolarmente vistate, come quelle della

Campania, del Lazio, dell'Abruzzo, della Toscana). D'altra parte,

non si dovrebbe trascurare che la legge impugnata, a giudizio della

Regione, non riguarderebbe la "materia" dello stato giuridico del

personale sanitario (riservata allo Stato), ma quella delle dotazioni

organiche, che potrebbe esser disciplinata dalle regioni senza

produrre trattamenti differenziati rispetto al personale del Servizio

sanitario nazionale operante in altre regioni.

Quanto alle censure verso l'art. 2, la Regione osserva che non

potrebbe dubitarsi che l'avviso pubblico corrisponda al concorso

pubblico, cui ovviamente potrebbero partecipare, trattandosi della

qualifica di coadiutore, i dipendenti di qualifica immediatamente

inferiore, cioè gli assistenti e i collaboratori.

3. - In prossimità dell'udienza la Regione Umbria ha presentato

una memoria per ribadire le proprie richieste. Oltre a riformulare

argomenti già svolti, la Regione osserva che l'art. 17 del d.P.R. n.

761 del 1979 non esprimerebbe un principio fondamentale, ai sensi

dell'art. 117 Cost., né potrebbe essere assimilato all'esercizio di

una funzione di indirizzo e coordinamento, dal momento che

conterrebbe solo norme di dettaglio. Dopo aver ribadito che non è

consentito sottoporre a diverse valutazioni di legittimità

costituzionale norme di contenuto analogo sol perché provenienti da

regioni diverse, la resistente osserva che il ricorso sarebbe

inammissibile in quanto contraddittorio rispetto al rinvio: mentre in

quest'ultimo, sarebbe espresso un rilievo fondato

sull'assoggettamento a una medesima disciplina del personale

extraospedaliero, nell'altro, invece, lo stesso rilievo apparirebbe

basato sull'assoggettamento a una medesima disciplina del personale

appartenente al ruolo sanitario e di quello appartenente al ruolo

"tecnico". Considerato in diritto

1. - Il ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri

indicato in epigrafe solleva tre distinte questioni di legittimità

costituzionale nei confronti della legge della Regione Umbria dal

titolo "Norme per la trasformazione dei posti di collaboratore e

assistente in posti di coadiutore di vari profili professionali del

personale del ruolo nominativo regionale dei Servizi Sanitari",

riapprovata, a seguito del rinvio governativo, il 24 luglio 1989. Ad

avviso del ricorrente, la disciplina posta dagli articoli 1 e 2 della

suddetta legge violerebbe sotto vari profili i limiti della potestà

legislativa di attuazione di cui all'art. 117, ultimo comma, della

Costituzione, in riferimento all'art. 47, terzo e quarto comma, della

legge 23 dicembre 1978, n. 833, e all'art. 17 del successivo decreto

legislativo delegato, d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761.

In via preliminare, la Regione Umbria ha eccepito

l'inammissibilità del ricorso sia perché quest'ultimo avrebbe come

presupposto un rinvio affetto da nullità insanabile, sia perché non

vi si riscontrerebbe la dovuta corrispondenza con i motivi addotti

dal rinvio governativo.

2. - La prima delle eccezioni di inammissibilità proposte dalla

Regione Umbria si basa sul rilievo che la legge impugnata era stata

oggetto di un precedente rinvio governativo, a seguito del quale il

legislatore regionale aveva parzialmente modificato uno degli

articoli censurati. Poiché, secondo la Regione, la legge non poteva

esser considerata come "nuova" ai sensi dell'art. 127 della

Costituzione, il Governo avrebbe potuto soltanto sollevare la

questione di legittimità costituzionale e non reiterare il rinvio,

come invece ha fatto, esercitando, così, un potere già consumato il

cui svolgimento sarebbe perciò avvenuto in carenza assoluta di

potere e avrebbe dato luogo a un atto, il secondo rinvio, totalmente

nullo e, in ogni caso, fuori termine.

L'eccezione non può essere accolta.

Questa Corte si è già occupata di un'identica eccezione di

inammissibilità in occasione di un precedente giudizio,

respingendola totalmente (v. sent. n. 80 del 1989). In quel caso,

oltre ad affermare che non si può parlare di legge "nuova", ai sensi

dell'art. 127 della Costituzione, quando la regione, in sede di

riesame, apporti modifiche che colpiscano soltanto le disposizioni

rinviate sia nel loro testo che nel loro significato normativo e che,

pertanto, deve ritenersi preclusa la possibilità per il Governo di

effettuare in tale ipotesi un nuovo rinvio, la Corte ha anche

precisato che l'eventuale illegittima reiterazione del rinvio stesso

non può dar luogo a un atto nullo o, addirittura, inesistente. La

reiterazione, infatti, suppone che sia lo stesso organo titolare del

potere di rinvio a esercitare il predetto potere più volte di quanto

gli sia consentito, sicché al riguardo non si può proprio parlare

di una carenza assoluta del potere esercitato, bensì di uno

svolgimento illegittimo di un potere da parte del suo titolare.

Su tali basi, questa Corte ha costantemente affermato che il

rinvio illegittimamente reiterato deve ritenersi un atto invalido, ma

efficace (v. sentt. nn. 154 del 1967, 80 del 1989), nel senso che si

tratta di un atto che, mentre impedisce l'immediata promulgazione

della legge ulteriormente rinviata, può nondimeno essere annullato

dalla Corte costituzionale, ove quest'ultima sia tempestivamente

adita dalla regione attraverso la via del conflitto di attribuzione

(v. sentt. nn. 8 del 1967, 158 e 973 del 1988, 80 del 1989, nonché

ord. n. 139 del 1986). Ma, sempre secondo la costante giurisprudenza

di questa Corte, nell'ipotesi che la regione di fronte a un rinvio

illegittimamente reiterato non contesti nel modo indicato

l'invalidità dell'atto e proceda a un'ulteriore riapprovazione della

legge, si debbono considerare esauriti gli effetti del rinvio e non

più deducibili i vizi che lo abbiano eventualmente caratterizzato

(oltre alla sent. n. 80 del 1989, v. anche sentt. nn. 8 del 1967, 158

del 1988, 79 del 1989, nonché ord. n. 139 del 1986).

3. - La Regione Umbria ha proposto una seconda eccezione di

inammissibilità basata sull'asserita non corrispondenza tra motivi

del rinvio e motivi del ricorso, nonché sulla pretesa

contraddittorietà fra gli uni e gli altri.

Anche questa ulteriore eccezione non può essere accolta.

Sotto il primo profilo, la Regione Umbria afferma che il rinvio

governativo si limiterebbe a denunciare il preteso contrasto tra le

disposizioni della legge regionale oggetto di questo giudizio e

alcune disposizioni contenute nella legislazione statale precisamente

l'art. 17 del d.P.R. n. 761 del 1979 - "senza attribuire a queste

ultime carattere di principio fondamentale e senza richiamare le

norme costituzionali che sarebbero violate".

Tale rilievo non può condividersi. È giurisprudenza consolidata

di questa Corte che, ai fini della verifica della sussistenza della

corrispondenza fra i motivi del rinvio e quelli del ricorso, è

sufficiente che nel primo siano prefigurate in forma sintetica le

linee essenziali delle censure che verranno poi sviluppate nel

ricorso, in modo tale che il Consiglio regionale destinatario del

rinvio sia messo in condizione di venire a conoscenza del significato

sostanziale delle contestazioni (v., da ultimo, sentt. nn. 107 del

1983, 72 del 1985, 217, 289 e 325 del 1987, 162 e 726 del 1988, 38,

102 e 561 del 1989). Posto che quella in discussione è una legge

regionale adottata nell'esercizio di una competenza di tipo

attuativo, in virtù di un potere previsto nell'art. 47, terzo e

quarto comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833, e concretamente

attribuito alle regioni con il successivo decreto legislativo

delegato (d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761), l'espressa e precisa

indicazione nel rinvio delle disposizioni della legge statale la cui

attuazione da parte regionale è oggetto di contestazione appare

sufficiente, alla luce della giurisprudenza costituzionale prima

ricordata, al fine di porre in condizione il legislatore regionale di

venire sostanzialmente a conoscenza dei rilievi di costituzionalità

prospettati dal Governo.

La Regione Umbria sostiene, inoltre, che la mancata corrispondenza

fra motivi del rinvio e motivi del ricorso si rivelerebbe anche sotto

il profilo della contraddittorietà fra gli uni e gli altri, dal

momento che, mentre nei primi si afferma che la ragione della

illegittimità consisterebbe nel fatto che la trasformazione in posti

di coadiutore dei posti di collaboratore e di assistente è prevista

anche a favore di categorie non facenti parte del personale

ospedaliero, nel secondo, invece, si afferma che la ragione

dell'illegittimità consisterebbe nella riserva di un medesimo

trattamento al personale appartenente sia al ruolo sanitario che a

quello tecnico.

In realtà, non c'è alcuna contraddizione fra il rinvio e il

ricorso, poiché, mentre nel primo si lamenta in estrema sintesi la

violazione dell'art. 17 del d.P.R. n. 761 del 1979, asserendo che la

legge regionale sconfinerebbe dal campo di applicazione proprio di

quest'ultimo, e cioè dall'esclusivo riferimento al "personale

sanitario che opera in ambito servizi ospedalieri", nel ricorso,

invece, questo stesso rilievo viene articolato in due distinti motivi

fra loro complementari, nel senso che si censura, innanzitutto,

l'estensione della disciplina prevista dall'art. 17 al personale

extra-ospedaliero (anche se appartenente al ruolo sanitario) e, in

secondo luogo, l'analoga estensione al personale tecnico (anche se

operante negli ospedali).

4. - Le questioni di legittimità costituzionale sollevate dal

Presidente del Consiglio dei Ministri sono fondate.

4.1. - La prima questione consiste nel verificare se la

trasformazione in posti di coadiutore di quelli relativi alla

posizione funzionale di collaboratore e di assistente, concernenti i

profili professionali di farmacista, psicologo, veterinario,

sociologo e di medico operante nei servizi di medicina di base -

trasformazione da realizzarsi in misura tale da raggiungere la

parità numerica tra le due posizioni funzionali nell'ambito dei

singoli servizi - violi i limiti della potestà legislativa di

attuazione attribuita alle regioni in materia di stato giuridico del

personale delle Unità sanitarie locali (art. 47, terzo e quarto

comma, della legge n. 833 del 1978), sul presupposto che nella

legislazione statale (art. 17 del d.P.R. n. 761 del 1979) la parità

dei posti dei livelli funzionali di assistente (o collaboratore) e

coadiutore è prevista solo per il personale operante nei servizi

ospedalieri.

Contrariamente a quanto sostiene la Regione, la legge impugnata,

considerata nel suo oggetto e nei suoi contenuti, pone norme in

materia di stato giuridico del personale delle Unità sanitarie

locali prevedendo soltanto in via meramente consequenziale una

modificazione delle piante organiche delle stesse unità sanitarie

locali. Infatti, come del resto riconosce la stessa Regione nella

delibera di Giunta 12 maggio 1987, n. 3091, la legge regionale mira

sostanzialmente a uniformare il trattamento giuridico-economico delle

figure professionali dei biologi, dei chimici e dei fisici a quelle

dei laureati in medicina e, più precisamente, mira ad ampliare le

prospettive di progressione funzionale dei primi attraverso

un'estensione delle possibilità di accesso al livello superiore. Da

ciò consegue che la legge impugnata pone una disciplina su una

materia che è riservata allo Stato in ragione di evidenti esigenze

di uniformità (v. sentt. nn. 610 e 1061 del 1988) e sulla quale la

regione, in base all'art. 47, terzo e quarto comma, della legge n.

833 del 1978, ha unicamente il potere di emanare norme di attuazione

ai sensi dell'art. 117, ultimo comma, della Costituzione.

Considerata in tale quadro di ripartizione delle competenze, la

domanda del ricorrente merita accoglimento in conseguenza

dell'illegittima estensione al personale extraospedaliero delle

disposizioni contenute nell'art. 17, ultimo comma, del d.P.R. n. 761

del 1979, secondo le quali "la dotazione organica dei medici

assistenti è, nell'ambito dei servizi ospedalieri, di norma pari

alla dotazione organica complessiva degli aiuti corresponsabili e

vice-direttori sanitari". Nel praticare la suddetta estensione

dell'applicabilità di tale disposizione, l'art. 1 della legge

regionale impugnata esorbita dai limiti costituzionali propri della

potestà legislativa di attuazione, dal momento che tende a forzare

l'ambito oggettivo di applicazione di una disposizione statale la cui

giustificazione risiede nella peculiarità della struttura

ospedaliera e nella esigenza di favorire il mantenimento all'interno

di essa del personale sanitario. Né tale conclusione può subi're

modifiche in virtù del fatto che analoga estensione al personale

extraospedaliero sia stata praticata da leggi di altre regioni

regolarmente vistate, poiché la mancata deduzione di un vizio di

legittimità costituzionale da parte del Governo nel corso del

procedimento di formazione di una legge regionale, ancorché

costituisca un evento che lo stesso Governo dovrebbe in ogni caso

evitare, non comporta di per sé un autonomo vizio di legittimità

costituzionale e non preclude, comunque, che quel vizio possa essere

fatto valere successivamente nei modi e nei limiti propri del

procedimento in via incidentale.

Per ragioni analoghe va accolta anche l'altra censura

d'illegittimità costituzionale relativa all'art. 1 della legge

impugnata, vale a dire la richiesta di considerare esorbitante

rispetto all'ambito di applicabilità dell'art. 17, ultimo comma, del

d.P.R. n. 761 del 1979, l'estensione ai sociologi appartenenti al

ruolo "tecnico", della possibilità di trasformare in posti di

coadiutore quelli di collaboratore o di assistente, possibilità che

il citato art. 17 riserva al solo personale sanitario (operante nei

servizi ospedalieri). Ciò vale tanto più, se si considera che

l'art. 47, quarto comma, n. 1, della legge n. 833 del 1978 precisa

che i diversi ruoli regionali nei quali il personale dipendente dalle

Unità sanitarie locali viene "collocato" in rapporto ai titoli e ai

criteri fissati con decreti del Ministro della sanità "hanno valore

anche ai fini dei trasferimenti, delle promozioni e dei concorsi".

4.2. - Fondata è altresì la questione di legittimità

costituzionale relativa all'art. 2 della legge regionale impugnata,

nella parte in cui prevede che la copertura dei posti risultanti

dalla trasformazione compiuta ai sensi del precedente art. 1 avvenga

mediante l'emanazione di avvisi pubblici riservati al personale

appartenente alle posizioni funzionali di collaboratore e di

assistente. Anche tale previsione, infatti, esorbita dai limiti

costituzionali propri della potestà legislativa di attuazione che la

regione possiede in materia, dal momento che il d.P.R. n. 761 del

1979 - in applicazione del principio generale di cui all'art. 97

della Costituzione e dei criteri direttivi stabiliti nella delega

legislativa di cui all'art. 47 della legge n. 833 del 1978 - prevede,

da un lato, la regola del pubblico concorso per titoli e per esami

tanto in ordine all'ammissione all'impiego presso le Unità sanitarie

locali (art. 12) quanto in ordine all'accesso a specifiche posizioni

funzionali nei diversi ruoli (artt. 17 e ss.) e, dall'altro, fissa in

modo tassativo le ipotesi di concorso che in via transitoria sono

riservati a determinate e ben individuate categorie di soggetti

(artt. 67 e ss.). Poiché fra queste ultime non rientrano le ipotesi

previste dall'impugnato art. 2, nessun dubbio può sussistere

sull'illegittimità costituzionale delle relative disposizioni.