Sentenza n. 122/1957

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi primo

e ottavo, della legge 27 dicembre 1953, n. 959, promossi con sei

ordinanze in data 3 novembre 1956 del Tribunale superiore delle acque

pubbliche - pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 27

del 30 gennaio 1957 ed iscritte ai nn. 6, 7, 8, 12, 13 e 14 del

Registro ordinanze 1957 - emesse nei procedimenti promossi:

1) dalla Società generale elettrica della Sicilia contro il

Ministero dei lavori pubblici, il Comune di Siracusa ed altri Comuni;

2) dalla Società Piemonte centrale di elettricità contro il

Ministero dei lavori pubblici ed il Comune di Mondovì;

3) dalla Società per azioni "Terni" contro il Ministero dei lavori

pubblici, il Comune di Pizzoli ed altri Comuni;

4) dalla Società idroelettrica Piemonte contro il Ministero dei

lavori pubblici, il Comune di Bolzano ed il Consorzio dei Comuni della

Provincia di Bolzano;

5) dalla Azienda elettrica municipale di Torino contro il Ministero

dei lavori pubblici, il Comune di Locana ed altri Comuni, nonché dai

Comuni di Locana, Alpette e Sparone contro il Ministero dei lavori

pubblici, il Ministero dell'agricoltura e delle foreste e il Comune di

Cuorgné ed altri Comuni;

6) dalla Società elettrica Selt - Valdarno e dalla Società

idroelettrica Alta Toscana contro il Ministero dei lavori pubblici, il

Comune di Bagni di Lucca ed altri Comuni.

Viste le dichiarazioni di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 12 giugno 1957 la relazione del

Giudice Antonino Papaldo;

uditi l'Avv. Angelo Tumedei per le società idroelettriche, l'Avv.

Massimo Severo Giannini per i Comuni di Pizzoli, di Lucca e di Camaiore

ed il vice avvocato generale dello Stato Marcello Frattini per il

Presidente del Consiglio dei Ministri e per il Ministero dei lavori

pubblici.

Ritenuto in fatto :

Nel corso di un giudizio vertente dinanzi al Tribunale superiore

delle acque pubbliche, in sede di giurisdizione amministrativa, tra la

Società generale elettrica della Sicilia, il Ministero dei lavori

pubblici, il Comune di Siracusa ed altri undici Comuni, la Società

elettrica della Sicilia sollevava l'eccezione d'illegittimità

costituzionale della legge 27 dicembre 1953, n. 959, contenente norme

modificative al T.U. delle leggi sulle acque e sugli impianti elettrici

approvato con R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775 e riguardante l'economia

montana, perché in contrasto con l'art. 23 della Costituzione.

Il Tribunale superiore, ritenuta l'eccezione non manifestamente

infondata e pregiudiziale ad ogni altra questione di rito e di merito

sollevata dalla parte, sospendeva il giudizio e, con ordinanza del 3

novembre 1956, rimetteva gli atti alla Corte costituzionale per la

soluzione della questione relativa. Nella propria ordinanza il

Tribunale superiore delle acque osserva: l'art. 1 della legge 27

dicembre 1953, n. 959, concernente l'economia montana, istituisce una

prestazione patrimoniale obbligatoria, e precisamente un sovraccanone,

e ne determina i soggetti attivi (Comuni compresi nell'ambito dei

bacini imbriferi montani), i soggetti passivi (i concessionari di

grandi derivazioni d'acqua, le cui opere di presa siano situate

nell'ambito dei bacini) e lo ammontare (lire 1.300 per chilowatt di

potenza nominale media), demandando al Ministero dei lavori pubblici di

stabilire il perimetro dei singoli bacini imbriferi montani, in

relazione al quale risulteranno, poi, determinati in concreto i

soggetti attivi e passivi della prestazione. Il dubbio sulla

legittimità costituzionale della citata norma - rileva il Tribunale

superiore delle acque nella sua ordinanza - sorge in quanto la legge

non definisce in alcun modo quali siano le caratteristiche del "bacino

imbrifero montano", mentre in altri casi in cui si trattava di

definire, sia pure per altri effetti, il concetto di territorio montano

(legge 27 luglio 1952, n. 991), di terreno montano (decreto legislativo

7 gennaio 1947, n. 12), di Comune montano (legge 2 luglio 1952, n.

703), si rinvengono definizioni e criteri direttivi. Ora, in mancanza

di un criterio fissato direttamente dal legislatore, potrebbe ritenersi

che le norme citate ed, in particolare, i commi primo e ottavo

dell'art. 1, abbiano inteso affidare alla piena discrezionalità

amministrativa del Ministro dei lavori pubblici la identificazione dei

"bacini imbriferi montani", ed in ciò potrebbe ravvisarsi un contrasto

con l'art. 23 della Costituzione, poiché sembrerebbe che per questa

via si sia attribuita alla pubblica Amministrazione la potestà, non

soltanto di individuare in concreto la esistenza del presupposto

fissato dalla legge perché i singoli soggetti siano obbligati alla

prestazione patrimoniale, ma anche di definire, a suo giudizio

discrezionale, gli stessi elementi costitutivi del presupposto, che la

legge non definisce; per cui la potestà conferita al Ministro non

sarebbe di mera esecuzione, ma addirittura di integrazione della norma

primaria.

L'ordinanza veniva notificata alle parti in causa ed al Presidente

del Consiglio dei Ministri il 3 gennaio 1957, comunicata ai Presidenti

delle Camere legislative il 2 dello stesso mese e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica il 30 successivo.

Nel presente giudizio, iscritto al n. 6 del Registro ordinanze del

1957, si è costituita la Società generale elettrica della Sicilia la

quale, nelle deduzioni depositate il 16 febbraio 1957 e nelle note

difensive del 29 maggio 1957, ha chiesto che sia dichiarata

l'illegittimità costituzionale del citato art. 1 della legge 27

dicembre 1953, n. 959, perché in contrasto con l'art. 23 della

Costituzione. A sostegno della propria tesi, la Società elettrica

afferma che la legge del 1953, demandando al Ministro dei lavori

pubblici la determinazione dei bacini imbriferi montani, gli ha in

sostanza deferito la potestà di stabilire in concreto i soggetti

passivi della prestazione tributaria, nel che si concreterebbe appunto

la violazione dell'art. 23 della Costituzione. Né, a giudizio della

parte, può sostenersi che il legislatore non poteva fissare esso

stesso un criterio altimetrico unico, stante la varietà orografica del

nostro Paese, dal momento che questo elemento è stato adottato come

criterio unico dall'Amministrazione; ma, se il legislatore non riteneva

di attenersi al criterio altimetrico, doveva e poteva fissare qualche

altra direttiva idonea a circoscrivere il potere discrezionale

dell'Amministrazione. Nella specie, invece, secondo la Società

elettrica della Sicilia, il legislatore del 1953, lungi dal fissare

alcun criterio o direttiva, avrebbe affidato alla piena

discrezionalità dell'Amministrazione la determinazione dei bacini

imbriferi montani. Atto questo che non è proprio dell'organo

amministrativo e precisamente non è un atto di accertamento, come ex

adverso si sostiene, perché bisogna distinguere tra ciò che è

materia riservata al legislatore e le potestà consentite all'organo

amministrativo: infatti, precisa la parte, altro è enumerare in

astratto i presupposti dell'imposizione tributaria e i criteri per la

sua determinazione, ed altro è stabilire in concreto se il presupposto

si sia verificato nei confronti di questo o quel soggetto: questo è

senza dubbio compito dell'Amministrazione perché riguarda

l'accertamento concreto delle condizioni di fatto da cui l'imposizione

deriva; quello, invece, è compito riservato al legislatore perché si

estrinseca in una manifestazione di potestà sovrana di imposizione.

Ora, conclude la Società elettrica, la legge del 1953, demandando alla

pubblica Amministrazione la determinazione, senza limiti, dei bacini

imbriferi montani, le avrebbe affidato una potestà propria del potere

legislativo e, come tale, in contrasto con l'art. 23 della

Costituzione.

Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

Ministri, a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, che nelle

deduzioni del 23 gennaio 1957, ha concluso nel senso che sia dichiarata

infondata la sollevata eccezione di illegittimità costituzionale,

sotto il riflesso che l'impugnata legge del 1953 non viola il principio

di cui all'art. 23 della Costituzione, perché le funzioni che essa

deferisce al Ministro dei lavori pubblici consistono soltanto

nell'accertamento delle condizioni materiali e fisiche di determinati

comprensori territoriali (delimitazione di bacini imbriferi montani:

problema questo esclusivamente tecnico e che nella tecnica trova la sua

base e le sue limitazioni) diretto ad identificare le circostanze

materiali da cui deriva l'obbligo della prestazione non "in base alla

legge", ma per diretta volontà di legge.

D'altro canto, osserva l'Avvocatura generale dello Stato, la legge

non doveva né avrebbe potuto precisare e descrivere i caratteri del

bacino imbrifero montano, fissandone il limite altimetrico, perché una

tale precisazione legislativa sarebbe stata impossibile, data la

varietà orografica del Paese, ed, oltretutto, inopportuna e contraria

a quella sobrietà di formulazione ed universalità cui la norma

legislativa deve ispirarsi. Per queste considerazioni, afferma

l'Avvocatura dello Stato, la legge non poteva fissare un limite

altimetrico minimo e doveva rimettersi agli accertamenti di fatto,

variabili caso per caso. Tali accertamenti e le indagini relative sono

state perciò demandate dal legislatore all'autorità amministrativa -

il Ministero dei lavori pubblici - che, nell'esplicazione di tale

compito, non esercita né una funzione regolamentare né, tanto meno,

una potestà legislativa delegata, e neanche una forma di attività

discrezionale, sia pure tecnica, ma solo e semplicemente una ricerca di

elementi di fatto, precisa e vincolata a quanto la legge ha voluto.

A tali deduzioni si è associato il Ministero dei lavori pubblici,

costituitosi nel presente giudizio a mezzo dell'Avvocatura dello Stato,

ribadendo, nelle deduzioni del 23 gennaio 1957, la tesi

dell'infondatezza della sollevata eccezione di illegittimità

costituzionale, in quanto l'imposizione della prestazione patrimoniale,

consistente nel sovraccanone, sarebbe fatta soltanto dalla legge e la

funzione attribuita al Ministero dei lavori pubblici, concernente la

delimitazione dei bacini imbriferi montani, lungi dal contenere alcuna

facoltà d'imposizione, sarebbe niente altro che un accertamento

tecnico di fatti materiali, da cui l'imposizione deriva per effetto

diretto della norma primaria.

Nessuno dei Comuni si è costituito.

I giudizi iscritti ai nn. 7, 8, 12, 13 e 14 del Registro ordinanze

1957 e promossi con altrettante ordinanze dello stesso Tribunale

superiore in data 3 novembre 1956, di contenuto identico a quella sopra

richiamata, concernono tutti la medesima questione di legittimità

costituzionale dell'art. 1, commi primo e ottavo, della legge 27

dicembre 1953, n. 959.

In tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

Ministri e si è costituito il Ministro per i lavori pubblici, entrambi

a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, la quale, nelle

rispettive deduzioni depositate in cancelleria, ha chiesto che la

sollevata questione sia dichiarata infondata; i motivi esposti

dall'Avvocatura sono identici a quelli riassunti a proposito del

giudizio iscritto al n. 6.

L'ordinanza segnata al n. 7 proviene dal giudizio promosso davanti

al Tribunale superiore delle acque pubbliche dalla Società per azioni

Piemonte centrale di elettricità contro il Ministero dei lavori

pubblici ed il Comune di Mondovì; fu notificata alle parti ed al

Presidente del Consiglio dei Ministri il 3 e 4 gennaio 1957, comunicata

ai Presidenti delle Camere legislative il 2 dello stesso mese e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica il 30 successivo.

Si è costituita la Società Piemonte centrale di elettricità, la

quale, nelle deduzioni depositate il 25 gennaio 1957, ha sostenuto

l'illegittimità costituzionale dell'impugnata legge n. 959 del 1953,

sotto il riflesso che la stessa, non fissando alcun criterio direttivo

per la determinazione dei bacini imbriferi montani e demandando tale

determinazione al Ministro dei lavori pubblici, avrebbe, in sostanza,

deferito a quest'ultimo il potere, assolutamente discrezionale, di

fissare in concreto il presupposto dell'assoggettamento alla

prestazione patrimoniale. E la discrezionalità emergerebbe dal fatto

che la "tecnica" non offre alcun sicuro elemento per tale

determinazione, tanto che lo stesso Consiglio superiore dei lavori

pubblici, nei suoi voti dell'8 aprile e del 12 ottobre 1954, in

contrasto fra di loro, ha indicato criteri elastici e diversi che

devono presiedere alla definizione della qualifica di "montani" da

attribuire ai vari bacini imbriferi.

In conclusione, secondo la Società Piemonte centrale di

elettricità, il decreto ministeriale che determina i bacini imbriferi

montani, istituirebbe esso stesso il tributo, per quanto riguarda la

individuazione dei soggetti attivi e passivi, con la conseguenza che,

se gli si attribuisce il carattere di atto amministrativo, sarebbe

viziato d'illegittimità costituzionale perché in contrasto con

l'articolo 23 della Costituzione, che riserva alla legge l'imposizione

tributaria; se si considera atto legislativo delegato, è ugualmente

illegittimo perché in contrasto con gli artt. 76 e 77 della

Costituzione stessa, per i quali la potestà legislativa può essere

delegata solo al Governo e non al singolo Ministro; se, infine, lo si

vuol considerare un regolamento, anche in questo caso è illegittimo

perché emesso in violazione dell'art. 87 della Costituzione medesima,

che demanda solo al Presidente della Repubblica e non anche al Ministro

la facoltà di emanare i decreti con valore di legge ed i regolamenti.

Il Comune di Mondovì non si è costituito.

L'ordinanza iscritta al n. 8 proviene dal giudizio promosso dinanzi

al Tribunale superiore delle acque pubbliche dalla Terni, Società per

l'industria e l'elettricità, contro il Ministero dei lavori pubblici,

il Comune di Amatrice ed altri trenta Comuni; fu notificata alle parti

ed al Presidente del Consiglio dei Ministri il 3, 4 e 7 gennaio 1957;

comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento il 2 dello stesso

mese e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica il 30

successivo.

La Terni, con le deduzioni depositate il 22 gennaio 1957 e con la

memoria del 29 maggio successivo, sostiene l'illegittimità

costituzionale della legge del 1953, sotto il riflesso che questa non

determinerebbe, neppure in astratto, la cerchia dei soggetti né attivi

né passivi della prestazione, ma rimetterebbe tale determinazione ad

un provvedimento ministeriale che, non essendo di pura e semplice

applicazione, ma integrativo della norma primaria, sarebbe per ciò

illegittimo. Difatti, sostiene la Terni, il legislatore non avrebbe

dovuto affidare alla piena discrezionalità dell'Amministrazione la

determinazione dei bacini imbriferi montani, il che vale quanto dire la

determinazione degli stessi soggetti passivi della prestazione, ma

avrebbe dovuto per lo meno fissare criteri idonei a circoscrivere il

potere discrezionale dell'organo amministrativo. In questa

manchevolezza starebbe appunto, secondo la Terni, il vizio

d'illegittimità costituzionale della legge n. 959. Ed al riguardo la

parte si richiama alla giurisprudenza della Corte costituzionale, ed in

particolare alla sentenza n. 47 dell'8 marzo 1957, nella quale è

affermato il principio che in materia tributaria il legislatore deve

precisare i soggetti passivi della prestazione e fissare criteri tali

che valgano a delimitare e circoscrivere in modo idoneo il potere

d'imposizione.

Né, sostiene la Terni, può dirsi che il precetto costituzionale

è stato rispettato anche per il fatto che il sovraccanone di cui

all'art. 1 della legge del 1953, è sostitutivo degli oneri di cui

all'art. 52 del T.U. sulle acque del 1933, perché il disposto della

norma andrebbe interpretato nel senso che per i concessionari di

derivazioni d'acqua sottoposti alla nuova prestazione resterebbe

soppresso l'onere previsto dal citato art. 52 a favore dei Comuni

rivieraschi; mentre esso permarrebbe per quei concessionari che non

siano sottoposti alla nuova prestazione. In sostanza, afferma la Terni,

la cerchia dei soggetti passivi contemplati nella legge del 1953 non

coinciderebbe con la cerchia dei soggetti passivi previsti dall'art. 52

del T.U. del 1933.

Dei Comuni interessati a resistere al sollevato incidente solo

quelli di Mosciano S. Angelo, Tossicia e Giulianova hanno

tempestivamente depositato in cancelleria le proprie deduzioni,

sostenendo tutti la legittimità costituzionale della impugnata legge

del 1953, sotto il riflesso che il sovracanone non avrebbe carattere di

prestazione tributaria e, pertanto, non sarebbe coperto dalla riserva

di legge dell'art. 23 della Costituzione, la quale, peraltro, sarebbe

una riserva relativa e non assoluta.

Nei confronti di questi Comuni, però, la Corte, con ordinanza 12

giugno 1957, pronunziata in udienza, ha dichiarato inammissibile la

costituzione in giudizio, non risultando le rispettive deliberazioni a

stare in giudizio approvate dalle competenti Giunte provinciali

amministrative.

Identico provvedimento ha adottato la Corte, con la medesima

ordinanza, nei confronti del Comune di Castel Castagna, perché

costituitosi oltre i termini fissati dall'art. 25 della legge 11 marzo

1953, n. 87.

Nel giudizio si è costituito ritualmente il Comune di Pizzoli, il

quale, nelle deduzioni del 19 febbraio 1957, ha eccepito,

preliminarmente, che la questione de qua devesi dichiarare

inammissibile: 1) perché nel dispositivo dell'ordinanza del Tribunale

superiore delle acque non è indicata la norma costituzionale che si

assume violata (mentre tale indicazione è contenuta soltanto nella

motivazione del provvedimento); 2) perché manca qualsiasi motivazione

per quanto concerne la rilevanza della sollevata questione ai fini del

decidere; 3) perché l'ordinanza non è stata notificata alle parti, in

violazione del disposto dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

Nel merito, poi, il Comune di Pizzoli, premesso che la questione di

legittimità costituzionale deve intendersi riferita al solo art. 23

della Costituzione, rileva che, nella specie, il sovraccanone di cui

alla legge n. 959 non può farsi rientrare nella categoria dei tributi,

ai quali soltanto si riferisce il citato art. 23, rappresentando esso

piuttosto un compenso dovuto dal concessionario per l'uso eccezionale

del bene pubblico, o, se si vuole, una clausola legale della

concessione, non coperta, come tale, dalla riserva di legge di cui

all'art. 23. Ma anche a voler prescindere da tali considerazioni,

afferma il Comune di Pizzoli, va notato che detta riserva è relativa e

non assoluta, come la Corte costituzionale ha affermato nelle sentenze

n. 4 e 30 del 1957, per cui il precetto costituzionale deve ritenersi

osservato quando, come nella specie in esame, il legislatore abbia

indicato criteri idonei a delimitare la discrezionalità dell'ente

impositore. Nel caso che ne occupa, poi, tutti gli elementi

dell'imposizione sarebbero già stati indicati dalla legge (ammontare

del canone, soggetti attivi e soggetti passivi), anche se si considera

che il sovraccanone de quo è dovuto in sostituzione della prestazione

in natura già prevista dall'art. 52 del T.U. sulle acque del 1933; con

questa differenza che, mentre i soggetti passivi della prestazione sono

già indicati nel citato T.U. del 1933, l'impugnata legge del 1953,

attraverso la delimitazione dei bacini imbriferi montani, non fa che

individuare unicamente i soggetti attivi della prestazione (Comuni

compresi nell'ambito del bacino), e tale individuazione non sarebbe

elemento influente sotto il profilo costituzionale, giacché, qualunque

sia il numero dei comuni tra i quali il sovraccanone va distribuito, la

misura di questo non varia.

Per queste considerazioni, e poiché la determinazione dei bacini

imbriferi montani risponderebbe ad un concetto tecnico, sottratto a

qualsiasi discrezionalità, il Comune di Pizzoli ha chiesto che la

questione di legittimità costituzionale della legge in parola sia

dichiarata infondata.

L'ordinanza iscritta al n. 12 proviene dal giudizio promosso, pure

davanti al Tribunale superiore delle acque, dalla Società

idroelettrica Piemonte contro il Ministero dei lavori pubblici, il

Comune di Bolzano ed il Consorzio dei Comuni della Provincia di

Bolzano; fu notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei

Ministri il 3, 4 e 15 gennaio 1957, comunicata ai Presidenti delle

Camere legislative il 2 dello stesso mese e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica il 30 successivo.

La Società idroelettrica Piemonte, con le deduzioni depositate il

25 gennaio 1957 e con quelle aggiuntive del 28 maggio 1957, contestando

quanto ex adverso sostenuto dall'Avvocatura generale dello Stato,

afferma che la legge del 1953 non avrebbe dovuto affidare alla piena

discrezionalità della pubblica Amministrazione la determinazione dei

bacini imbriferi montani, il che vale quanto dire la determinazione

concreta dei soggetti passivi della prestazione, ma avrebbe dovuto,

quanto meno, fissare dei criteri atti a delimitare e circoscrivere il

potere d'imposizione, in conformità dei principi affermati dalla Corte

costituzionale nella sentenza n. 47 dell'8 marzo 1957. Tutto questo,

invece, nella specie non sarebbe avvenuto, con la conseguente

illegittimità costituzionale della legge del 1953, sia che si voglia

definire il decreto ministeriale, emesso in virtù dell'art. 1 della

legge medesima, come un atto amministrativo, sia che lo si voglia

definire un atto legislativo delegato, sia che vi si voglia ravvisare

la natura di regolamento: nel primo caso, infatti, la legge avrebbe

violato il precetto consacrato nell'art. 23 della Costituzione; nel

secondo sarebbe in contrasto con gli artt. 76 e 77 della Costituzione,

che consentono la delega di potestà legislativa solo al Governo come

tale e non al singolo Ministro; nel terzo, infine, sarebbe in contrasto

con l'art. 87 della Costituzione medesima, secondo il quale solo il

Presidente della Repubblica, e non anche il Ministro, può emanare

decreti con valore di legge ed i regolamenti.

Il Comune di Bolzano ed il Consorzio dei Commi della Provincia di

Bolzano hanno contestato la fondatezza di tale tesi e, nelle deduzioni

depositate in cancelleria in data 19 febbraio 1957, premesso che il

decreto ministeriale che determina i bacini imbriferi è un atto

amministrativo determinativo di un elemento di una obbligazione

pubblica, hanno sostenuto che il sovraccanone non ha carattere

tributario, rappresentando esso, invece, una semplice prestazione

compensativa di una diminuzione di ricchezza subita dalle comunità

nella zona interessata dal bacino imbrifero, e, come tale, non coperta

dalla riserva di legge di cui all'art. 23 della Costituzione.

Nei confronti dei due enti sovra citati, però, la Corte, con

ordinanza 12 giugno 1957, pronunziata in udienza, ha dichiarato

inammissibile la costituzione: per il primo, perché la deliberazione

della Giunta municipale che autorizza il Comune di Bolzano a stare in

giudizio non risulta ratificata dal Consiglio comunale, e, quanto al

Consorzio dei Comuni della Provincia di Bolzano, non avendo

quest'ultimo. prodotto alcuna deliberazione dei competenti organi

collegiali che lo autorizzino a stare in giudizio.

L'ordinanza iscritta al n. 13 proviene da analoghi giudizi riuniti

promossi davanti al Tribunale superiore delle acque dalla Azienda

elettrica municipale di Torino contro il Ministero dei lavori pubblici,

il Comune di Ceresole Reale ed altri ventitré Comuni, e dai Comuni di

Locana, Alpette e Sparone contro lo stesso Ministero dei lavori

pubblici, quello dell'agricoltura e delle foreste, il Comune di

Cuorgné ed altri undici Comuni. L'ordinanza fu notificata alle parti

ed al Presidente del Consiglio dei Ministri nei giorni 3, 4, 9 e 14

gennaio 1957, comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento il 2

dello stesso mese e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica il 30 successivo.

L'Azienda elettrica municipale di Torino, nelle deduzioni

depositate il 18 febbraio 1957, ha chiesto che sia dichiarata

l'illegittimità costituzionale della legge n. 959 del 1953, perché

in contrasto con gli artt. 23, 76 e 87 della Costituzione, rilevando

fra l'altro, che, non avendo la citata legge fissato alcun criterio o

direttiva al Ministro dei lavori pubblici nell'esercizio della funzione

legislativa (o, quanto meno, regolamentare) delegatagli con l'art. 1

della legge stessa, questi sarebbe in sostanza delegato ad imporre esso

stesso la nuova prestazione patrimoniale a carico dei concessionari di

derivazioni d'acqua, con discrezionalità assoluta nella definizione

dell'oggetto e dei soggetti obbligati.

Tali argomentazioni sono state confutate dal Comune di Locana con

deduzioni depositate il 10 gennaio 1957 e con quelle aggiuntive del 28

maggio 1957, con le quali l'Ente sostiene che un certo margine di

discrezionalità deve pur riconoscersi all'Amministrazione in materia

tributaria e che, nella specie, il potere discrezionale dell'organo

amministrativo è ancor più limitato di quanto non sembri, perché

vincolato a precisi criteri di riferimento, quali le nozioni geofisiche

e gli scopi della riforma attuata con la legge del 1953.

La Corte, però, con la più volte citata ordinanza pronunziata

alla udienza del 12 giugno 1957, ritenuto che l'Azienda elettrica

municipale di Torino si è costituita in persona del suo direttore

generale senza l'autorizzazione della Commissione amministrativa

prevista dall'ultimo comma dell'art. 4 del T.U. 25 ottobre 1925, n.

2578, sull'assunzione diretta dei pubblici servizi da parte dei Comuni

e delle Provincie; e che la deliberazione che autorizza il Comune di

Locana a stare in giudizio non risulta approvata dalla Giunta

provinciale amministrativa, ha dichiarato inammissibile la loro

costituzione nel presente giudizio.

Il Ministero dell'agricoltura e delle foreste non si è costituito.

L'ordinanza iscritta al n. 14 proviene dal giudizio promosso

davanti al Tribunale superiore delle acque dalle Società elettrica

Selt - Valdarno e idroelettrica dell'Alta Toscana contro il Ministero

dei lavori pubblici, il Comune di Bagni di Lucca ed altri trentasei

Comuni. L'ordinanza fu notificata alle parti ed al Presidente del

Consiglio dei Ministri il 3, 4 e 14 gennaio 1957; comunicata ai

Presidenti delle Camere legislative il 2 dello stesso mese e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica il 30 successivo.

La Società elettrica Selt - Valdarno e la Società idroelettrica

dell'Alta Toscana, nelle deduzioni depositate in cancelleria il 4

febbraio ed il 29 maggio 1957, hanno chiesto che sia dichiarata

l'illegittimità costituzionale della legge 27 dicembre 1953, sotto il

riflesso che i decreti ministeriali che determinano i bacini imbriferi

montani, emessi in virtù dell'art. 1 della citata legge, per la loro

sostanza, per il loro contenuto e per le loro finalità hanno carattere

di regolamenti delegati, ed, in quanto emanati da un Ministro,

sarebbero in contrasto con l'art. 87, quinto comma, della Costituzione,

che attribuisce la potestà regolamentare al solo Presidente della

Repubblica e non al Ministro.

Ad identica conclusione, sostengono le due Società, dovrebbe

pervenirsi ove nella delega conferita al Ministro dei lavori pubblici

si volesse vedere l'attribuzione di una potestà legislativa: in questo

caso l'illegittimità costituzionale risulterebbe dal contrasto del

provvedimento sia con l'art. 76 della Costituzione, per il quale la

potestà legislativa può essere delegata solo al Governo come tale e

non anche al singolo Ministro, sia con l'art. 23 della Costituzione

stessa che riserva alla legge l'imposizione di qualsiasi prestazione

patrimoniale obbligatoria. E che il sovraccanone di cui si discute

abbia carattere tributario, per le due Società non v'è dubbio.

Comunque, esse sostengono, anche se si volesse negare tale carattere,

il sovraccanone resterebbe sempre una prestazione patrimoniale che, per

l'art. 23 della Costituzione, non può essere imposta se non in base

alla legge. Vero è che l'impugnata legge del 1953 prevede

l'imposizione del sovraccanone; ma, delegando al Ministro dei lavori

pubblici il compito di qualificare i bacini imbriferi montani e di

determinarne il perimetro, senza fissare alcun criterio per tale

qualificazione e delimitazione, in sostanza essa conferisce al Ministro

la potestà di integrare la legge, stabilire criteri e limiti alla sua

applicazione, identificare i soggetti passivi dell'onere tributario e

le condizioni per applicarle, attribuzioni queste di carattere

legislativo o, quanto meno, regolamentare e che, come tali, non

potevano essere delegate al singolo Ministro.

In conclusione, affermano le due Società, all'organo

amministrativo sarebbe stata demandata una potestà assolutamente

discrezionale, con violazione dei principi affermati in materia dalla

Corte costituzionale con la sentenza n. 47 dell'8 marzo 1957.

Nel giudizio si sono costituiti anche i Comuni di Lucca e di

Camaiore, per resistere al sollevato incidente.

Il primo, nelle deduzioni del 30 gennaio 1957 ed in quelle

aggiuntive del 29 marzo 1957, richiamandosi alla giurisprudenza della

Corte costituzionale, contesta che nella specie la legge del 1953 abbia

violato il precetto di cui all'art. 23 della Costituzione, sia perché

il sovraccanone non è un obbligo imposto, ma rappresenta una clausola

del rapporto bilaterale di concessione, sia perché, essendo esso

niente altro che una conversione sostitutiva degli oneri di cui

all'art. 52 del T.U. del 1933 sulle acque e gli impianti elettrici, non

costituisce un obbligo nuovo: ora, sia sotto l'uno che sotto l'altro

aspetto, difetterebbe il presupposto per l'applicabilità dell'art. 23

della Costituzione.

Ma anche se si volesse attribuite al sovraccanone il carattere di

prestazione imposta, ugualmente dovrebbe negarsi ingresso al principio

sancito dal citato art. 23, perché il potere conferito dalla legge

del 1953 al Ministro dei lavori pubblici non è un potere

discrezionale, ma una potestà da esercitarsi sulla base e nei limiti

di precise nozioni tecniche.

Alle stesse conclusioni perviene il Comune di Camaiore, il quale,

nelle deduzioni del 28 gennaio 1957 ed in quelle aggiuntive del 30

maggio 1957, ha concluso nel senso che la sollevata questione di

legittimità costituzionale sia dichiarata infondata, sostenendo che la

citata legge del 1953 non contiene una delega al Ministro dei lavori

pubblici, ma gli conferisce soltanto una attribuzione in proprio, anche

in relazione alla competenza del medesimo di regolare la concessione di

acque pubbliche. Da questa premessa, secondo il Comune di Camaiore,

dovrebbe escludersi che nella specie sussista una violazione dell'art.

23 della Costituzione, sia perché questo si riferisce alle prestazioni

patrimoniali a carico dei cittadini, mentre il sovraccanone di cui si

discute è un onere imposto ai concessionari di pubblici servizi; sia

perché, anche volendo considerare la citata prestazione come un vero e

proprio tributo, l'art. 23 contiene una riserva di legge non assoluta,

ma soltanto relativa, nel senso che, per la legittimità della

imposizione tributaria, richiede soltanto che la legge determini

l'organo idoneo ad imporre la prestazione e le modalità più generali

dell'imposizione. I quali criteri, nella specie, sarebbero stati

rispettati, non potendosi sindacare il margine di discrezionalità -

qui soltanto tecnica - lasciato all'organo cui si conferisce il potere

d'imposizione. D'altro canto, conclude il Comune di Camaiore, se si

richiedesse un più ampio intervento del legislatore, sì da demandare

al Ministro un potere di pura e semplice esecuzione, la riserva di

legge, intesa in senso relativo, non avrebbe più significato.

Nella discussione orale, i difensori delle parti ritualmente

costituite hanno confermato ed illustrato le rispettive tesi. Considerato in diritto :

Nelle cause, congiuntamente discusse, promosse con le sei ordinanze

del Tribunale superiore delle acque pubbliche, si può emettere

un'unica sentenza, unica essendo la questione dedotta.

Le eccezioni proposte dal Comune di Pizzoli non meritano

accoglimento.

Non ha alcuna rilevanza il fatto che nel dispositivo dell'ordinanza

del Tribunale superiore non è indicata la norma costituzionale che si

assume violata, dal momento che tale norma è richiamata chiaramente

nel testo dell'ordinanza stessa, dalla quale, ad ogni modo, si rileva

in maniera precisa la questione di legittimità costituzionale

sottoposta alla Corte.

Risulta dagli atti che l'ordinanza fu notificata ad un

domiciliatario del Comune di Pizzoli in data 4 gennaio 1957. Poiché,

quindi, non ha fondamento di fatto la seconda eccezione, non occorre

esaminare se e quali effetti nei riguardi della instaurazione del

giudizio incidentale di costituzionalità possa avere la mancata o la

irregolare notificazione alle parti, specialmente nel caso in cui, come

nella specie, la parte si sia costituita in questa sede.

Per quanto concerne la omessa motivazione sulla rilevanza della

questione di legittimità costituzionale ai fini della decisione della

causa principale, basterà dire che l'ordinanza appare, nel suo

contesto, più che sufficiente a dare la prova che il Tribunale

superiore ha emesso un motivato giudizio anche sulla rilevanza.

Prima di passare all'esame della questione sollevata con

l'ordinanza, giova precisare che tale questione, secondo i termini

chiaramente esposti nell'ordinanza del Tribunale superiore, si

riferisce soltanto all'art. 23 della Costituzione.

Si deve, quindi, escludere dall'ambito del giudizio in questa sede

ogni questione relativa ad un possibile contrasto tra l'art. 1, commi

primo ed ottavo, della legge 27 dicembre 1953, n. 959, e l'art. 41

della Costituzione; accennata soltanto da una delle parti in causa ma

assolutamente estranea all'ordinanza del Tribunale superiore.

Altre parti hanno sostenuto anche la violazione degli artt. 76, 77

e 87 della Costituzione, in quanto gli atti commessi al Ministro per i

lavori pubblici dalla legge del 1953 costituirebbero una forma

illegittima di legge delegata, o, per lo meno, di regolamento delegato.

La Corte dovrà, ai fini del proprio giudizio, accertare quale sia la

natura dell'atto demandato dalla legge del 1953 al Ministro ed a tali

effetti non potrà omettere un esame del carattere del provvedimento

del Ministro; ma questo esame dovrà essere condotto non ex professo,

bensì nei limiti delle esigenze del giudizio riflettente un eventuale

contrasto tra la norma denunziata e l'art. 23 della Costituzione.

La prima indagine da svolgere, per giudicare sulla questione

relativa al contrasto tra le citate norme della legge del 1953 e l'art.

23 della Costituzione, consiste nello stabilire se il sovraccanone di

cui alla detta legge sia da considerare una "prestazione patrimoniale

imposta".

Si è sostenuto che l'obbligo, sancito dalla legge del 1953 nei

confronti dei concessionari di grandi derivazioni d'acqua per

produzione di forza motrice, altro non sia che la trasformazione

dell'onere già a carico di detti concessionari in base all'art. 52

del T.U. delle leggi sulle acque e sugli impianti elettrici; si è

anche sostenuto che, in sostanza, l'unico elemento incerto in questa

situazione sarebbe la determinazione dei Comuni beneficiari: il che,

dopo tutto, non toccherebbe l'interesse dei concessionari, i quali

hanno l'identico obbligo, qualunque sia il numero dei Comuni compresi

nel bacino imbrifero.

La Corte deve riconoscere che per i comprensori nei quali non

esistono concessioni di grandi derivazioni per produzione di forza

motrice (ultima frase del primo comma dell'art. 1 della legge del 1953)

la delimitazione del bacino imbrifero montano ha soltanto l'effetto di

identificare i Comuni che vi sono compresi, restando ancora futuro ed

incerto il soggetto sul quale l'obbligo del sovraccanone verrà a

gravare, se e quando la concessione sarà rilasciata. In tale

situazione non ha fondamento una questione di legittimità rispetto

all'art. 23 della Costituzione. Fino a che la determinazione del bacino

imbrifero montano interessa soltanto i Comuni che ne fanno parte non

può dirsi che spieghi efficacia l'art. 23, il quale è stato dettato

per garentire gli obbligati, non i beneficiari delle prestazioni. Né

l'art. 23 potrebbe invocarsi a favore dei futuri concessionari di

grandi derivazioni, giacché essi, quando chiederanno la concessione,

troveranno già definito uno dei presupposti della concessione stessa.

Con questo la Corte non vuole affermare il principio che l'art. 23 non

spieghi efficacia quando futuro ed incerto sia il soggetto passivo

dell'obbligazione; ché, anzi, normalmente tale soggetto non è

identificabile nel momento in cui viene dettata la norma che istituisce

la imposizione e questo giustifica ancora di più le garanzie che in

virtù della norma costituzionale debbono essere richieste. Ma, nella

specie, stante la rigidità della prestazione, indicata direttamente

dalla legge, e dato anche l'effetto automatico che il provvedimento

ministeriale produce nei confronti dei Comuni beneficiari e dato,

infine, il fatto che il futuro concessionario, al momento in cui

chiederà la concessione, sarà libero di fare tale richiesta, trovando

ben definiti gli obblighi ai quali dovrà assoggettarsi, non ritiene il

Collegio che, rispetto alle future concessioni in relazione alla legge

in esame, l'art. 23 possa trovare applicazione.

Per quanto riguarda le concessioni vigenti e le concessioni che

sono in corso di rilascio (art. 1, ultimo comma, della legge del 1953),

la situazione è completamente diversa.

Ci sono concessioni nei riguardi delle quali possono non

sussistere, in atto, gli oneri previsti dall'art. 52 del T.U. delle

leggi sulle acque. Basta leggere l'art. 52 per rilevare che l'onere ivi

previsto non è tale che tutti indistintamente gli attuali

concessionari ne debbano risultare gravati; del resto, una delle

ragioni per le quali la legge del 1953 è stata emanata è proprio

questa: rendere più agevole per tutti i Comuni interessati il

conseguimento di certi vantaggi.

Si può, dunque, cominciare con l'affermare che esistono, o per lo

meno possono esistere, concessionari sui quali non grava l'onere di cui

all'art. 52 del testo unico. Almeno per questi concessionari, bisogna

riconoscere che il sovraccanone è una nuova prestazione imposta dalla

legge del 1953.

Ma anche per quei concessionari per i quali sono in atto gli oneri

previsti dall'art. 52, il sovraccanone viene ad essere una prestazione

nuova, in quanto diversa. Vero è che il sovraccanone sostituisce gli

oneri di cui all'art. 52 ed è anche vero che, unica essendo la misura

del sovraccanone qualunque sia il numero dei Comuni beneficiari, il

concessionario può non avere un interesse sotto tale rispetto. Ma

questo non vuol dire che gli oneri di cui all'art. 52 ed il nuovo

sovraccanone siano equivalenti. Altro è la fornitura di energia che il

concessionario "può" essere obbligato ad erogare a favore dei Comuni

rivieraschi in quantità non superiore ad un decimo di quella ricavata

dalla portata minima continua, anche se regolata, da consegnarsi alla

officina di produzione; altro è il sovraccanone in denaro che il

concessionario è tenuto a corrispondere a favore dei Comuni facenti

parte del bacino imbrifero montano. La diversità della prestazione è

tale che il sovraccanone ben può qualificarsi nuova prestazione, anche

se essa venga a sostituire gli oneri precedenti.

Occorre, dunque, procedere all'esame della natura di questa

prestazione in riferimento all'art. 23 della Costituzione.

Le Società elettriche sostengono tutte il carattere tributario

della prestazione e la stessa Avvocatura dello Stato non contesta, anzi

presuppone tale carattere. Da parte di vari Comuni, il problema è

stato, invece, affrontato vivacemente sotto diversi aspetti,

sostenendosi che il sovraccanone non abbia carattere tributario ma

rappresenti un onere imposto ai concessionari o un corrispettivo della

concessione ovvero un compenso dovuto dal concessionario per l'uso

eccezionale del bene pubblico o per rivalere i Comuni di una

diminuzione di ricchezza da essi subita a causa della concessione.

È utile, a questo punto, richiamare la giurisprudenza del

Collegio. Con la sentenza n. 4 del 16 gennaio 1957 la Corte affermò

che la denominazione della prestazione non è rilevante agli effetti

dell'applicazione dell'art. 23, quando si tratti di una prestazione che

può essere stabilita come obbligatoria a carico di una persona senza

che la volontà di questa vi abbia concorso: il criterio decisivo per

ritenere applicabile l'art. 23 è che ci si trovi di fronte ad una

prestazione obbligatoria in quanto istituita da un atto di autorità.

Identici criteri sono stati adottati con la successiva sentenza n. 30

del 23 gennaio 1957, con la quale si è ritenuto che rientrasse nel

novero delle prestazioni imposte il "corrispettivo" dovuto dagli utenti

delle bombole di gas metano.

Applicando al caso attuale i medesimi principi, chiara appare la

non rilevanza delle questioni che sono state dibattute circa la natura

del sovraccanone. Non importa sapere se il sovraccanone abbia carattere

tributario, né se esso sia un corrispettivo della concessione o un

indennizzo ai Comuni; né importa sapere se i Comuni abbiano la veste

di soggetti attivi della prestazione o quella di terzi beneficiari, se,

in altri termini, i Comuni abbiano, nei confronti dei concessionari, un

diritto subiettivo alla prestazione: questioni tutte di molto

interesse, ma non utili ai fini del decidere. L'unica cosa essenziale

è lo stabilire se il sovraccanone abbia il carattere di prestazione

patrimoniale imposta dall'autorità.

Ora, dopo tutto quello che si è esposto, la Corte non crede che si

possa fondatamente dubitare di tale carattere.

Attraverso la determinazione del bacino imbrifero montano, viene

imposto ai concessionari un nuovo e diverso obbligo, consistente nella

corresponsione di una somma in denaro. Quest'obbligo non esisteva al

momento della concessione; i concessionari ne sono gravati senza il

concorso della loro volontà, per il solo effetto di un atto emanato

dal Ministro per i lavori pubblici. Si direbbe che, come prestazione

imposta, il sovraccanone abbia caratteri non meno decisi di quelli che

presentano i casi del "diritto di contratto" dovuto all'Ente Risi o del

"corrispettivo" dovuto dagli utenti di bombole all'Ente Nazionale

Idrocarburi.

L'ultima questione da risolvere consiste nel giudicare se, in

relazione all'art. 23 della Costituzione, possa considerarsi legittima

la disposizione di legge che affida al Ministro per i lavori pubblici

la determinazione dei bacini imbriferi montani.

Occorre premettere che la potestà affidata al Ministro si

estrinseca chiaramente nella emanazione di atti amministrativi. Questi,

pur avendo sotto tanti altri aspetti natura ed effetti diversi, possono

raggrupparsi tenendo presente la loro caratteristica di atti di

accertamento: tali sono, scegliendo a caso tra i numerosissimi esempi,

gli atti che approvano gli elenchi delle acque e delle strade

pubbliche; gli elenchi degli stupefacenti, dei sieri e vaccini, dei

colori nocivi, delle malattie infettive e diffusive e tanti altri in

materia sanitaria; gli atti che determinano i vincoli per scopi

idroelettrici ed i vincoli per la tutela del patrimonio artistico e del

paesaggio. Tutti questi atti non hanno carattere legislativo né

regolamentare, anche se, quando trascendono la cerchia di interessi di

singoli cittadini o quando producono effetti nei confronti della

generalità dei cittadini, presentano, sotto questo aspetto, qualche

caratteristica comune con il regolamento; ma dal regolamento si

distinguono, in quanto non dettano norme giuridiche. Tali atti di

accertamento sono di competenza della pubblica Amministrazione e le

leggi stabiliscono la forma della loro emanazione: decreto del Capo

dello Stato o decreto del Ministro competente.

La questione da risolvere nella presente causa è quella di vedere

se la legge che demanda al Ministro per i lavori pubblici la

delimitazione dei bacini imbriferi montani, sia legittima non tanto per

la natura dell'atto (atto amministrativo) e non tanto per la sua forma

(decreto ministeriale), quanto per un difetto di limiti nei poteri

dell'organo amministrativo.

È d'uopo ricordare che, nelle due sentenze dianzi citate e nella

successiva sentenza n. 47 dell'8 marzo 1957, questa Corte, in tema di

applicazione dell'art. 23 della Costituzione, ha posto in evidenza la

necessità che la legge, nella quale trova fondamento il potere di

imposizione, stabilisca criteri e limiti, che, pur potendo essere

variabili da caso a caso per la particolarità della materia, siano,

nel loro complesso, idonei a delimitare la discrezionalità dell'ente

impositore, fissando i presupposti soggettivi ed oggettivi della

prestazione nonché i controlli, sì da non lasciare adito

all'arbitrio.

Sulla base di questi criteri interpretativi, la Corte reputa che la

norma denunziata non meriti le critiche che le sono state mosse.

Si è già detto che la delimitazione del bacino imbrifero montano

è un atto amministrativo di accertamento. È da escludere che nel

compiere tale accertamento il Ministro disponga di discrezionalità

amministrativa nel senso proprio di questa espressione: disponga,

cioè, di una potestà di scelta fra varie soluzioni in vista degli

scopi di pubblico interesse da raggiungere. I difensori delle società

concessionarie hanno fatto notare che i due pareri del Consiglio

superiore dei lavori pubblici, emessi nella materia in esame, oltre che

essere contradittori mostrerebbero come il Ministro abbia adottato

criteri attinenti ad un esercizio di potere discrezionale

amministrativo, offrendo una riprova della eccessiva larghezza dei

poteri lasciati all'Amministrazione. La Corte, pur riconoscendo, per la

verità, che le società elettriche si sono soffermate sui pareri del

Consiglio superiore non per discutere in questa sede i singoli

provvedimenti ministeriali ma per trarne elementi di critica nei

riguardi della legge, deve, tuttavia, affermare che spetta al giudice

competente lo stabilire se quei provvedimenti siano o non siano

legittimi. In questa sede, è necessario e sufficiente affermare che

l'art. 1 della più volte citata legge del 1953 non riconosce al

Ministro una sfera di discrezionalità amministrativa. Con questo la

Corte non intende enunciare il principio che l'art. 23 della

Costituzione escluda, in materia di imposizione di prestazioni

personali o patrimoniali, qualsiasi sfera di discrezionalità

amministrativa, mentre ammetta la possibilità di un esercizio di

discrezionalità tecnica; ma la Corte intende semplicemente

identificare, rispetto alla legge del 1953, i poteri spettanti

all'Amministrazione, al fine di giudicare se sia o no fondata la

questione di legittimità costituzionale della legge denunziata.

Ciò precisato, si può affermare che il Ministro non ha il potere

di determinare i bacini imbriferi montani secondo criteri di scelta

affidati ad una sua valutazione del pubblico interesse, ma ha l'obbligo

di attenersi a criteri tecnici. Come si è detto, sarà il giudice

della causa principale che potrà accertare, nei limiti della sua

competenza, se il Ministro sia incorso in eccesso di potere adottando

criteri attinenti all'esercizio di una discrezionalità amministrativa

che non gli competeva: ma ciò non potrebbe costituire un argomento per

dimostrare l'illegittimità costituzionale della norma che ha

attribuito il potere.

Si è discusso dalle parti se, in base alla legge in esame, spetti

al Ministro una sfera di discrezionalità tecnica o se addirittura il

Ministro non abbia altro compito che quello di ricercare precisi

elementi tecnici per applicarli a singole situazioni di fatto senza

alcun margine di apprezzamento.

Per quanto la questione non abbia importanza rilevante ai fini del

decidere, anche per la difficoltà di una discriminazione pratica fra i

due concetti, la Corte reputa che la legge del 1953 abbia affidato al

Ministro una sfera di discrezionalità tecnica, non potendosi negare,

per la natura stessa del provvedimento, un certo margine di

apprezzamento tecnico in vista delle così varie strutture del

territorio nazionale.

L'indagine si riduce a vedere se, in relazione alla legge che la

prevede ed alla natura dei provvedimenti da porre in essere in

applicazione della legge stessa, tale discrezionalità tecnica possa

considerarsi o no circoscritta in modo da assicurare una congrua

garanzia agli interessati di fronte a possibili arbitri

dell'Amministrazione.

Bisogna riconoscere che la legge non avrebbe potuto fissare limiti

altimetrici, come ha fatto in altri casi in cui, per le particolari

finalità da raggiungere, si poteva stabilire un criterio convenzionale

basato sull'altitudine o su altri elementi. In questo caso, dovendosi

tenere conto della varietà della situazione orografica del Paese, un

criterio rigido era impossibile dettarlo, ed un criterio convenzionale

sarebbe stato non confacente allo scopo. La soluzione adottata è stata

quella di fissare un criterio tecnico generale, affidando al Ministro

il compito di farne applicazione caso per caso. Non è questa una

soluzione nuova; anzi è una soluzione tradizionale. Già nella stessa

materia delle acque pubbliche la legge non ha fatto altro che dare una

formula molto generale e comprensiva, quella contenuta nell'art. 1 del

T.U. del 1933, lasciando che, in seguito ad apposito procedimento,

l'Amministrazione provveda alla dichiarazione del carattere pubblico di

un'acqua. E non avviene diversamente per le dichiarazioni che

l'Amministrazione emette in altri campi: la legge enuncia un principio,

normalmente di ordine tecnico, che poi gli organi dell'Amministrazione

applicano in concreto. Anche nella legge in esame è stato posto un

criterio tecnico - delimitazione dei bacini imbriferi montani - al

quale la valutazione dell'organo amministrativo è vincolata.

Se, rispetto a questa legge, fosse consentito muovere un appunto,

si potrebbe rilevare che non è stato seguito il sistema di dare, nel

corso del procedimento, la possibilità agli interessati di fare udire

le proprie ragioni. È tuttavia, certo che la legge offre sufficienti

garanzie a favore degli obbligati alla prestazione. Già il fatto che

un altro Ministro, quello dell'agricoltura, debba essere sentito,

importa che il provvedimento del Ministro per i lavori pubblici non

resti in una sfera di competenza riservata ed esclusiva, priva di

contatti con altri organi tecnici dello Stato e di possibilità di

approfondimenti ottenibili attraverso tali contatti. Ed il parere del

Consiglio superiore dei lavori pubblici (il cui duplice voto, emesso

nel caso attuale, non può - è utile ripeterlo - essere vagliato in

questa sede) costituisce anche esso garanzia per gli interessati. Ma la

garanzia maggiore sta nel congegno stesso della legge, che, pur

nell'ambito di una ragionevole sfera di apprezzamento, impone

all'attività amministrativa una traccia di ordine tecnico, dalla quale

il Ministro non può discostarsi.