Sentenza n. 120/1979

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente della Regione

Lazio, notificato il 25 settembre 1978, depositato in cancelleria il 5

ottobre successivo ed iscritto al n. 31 del registro 1978, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito della circolare n. 18042 del

27 giugno 1978 emanata dal Ministero dell'Agricoltura e Foreste, con la

quale sono stati forniti chiarimenti interpretativi in ordine alla

natura ed all'esercizio delle funzioni amministrative statuali

trasferite alle Regioni in base all'art. 66, comma quinto, del d.P.R.

24 luglio 1977, n. 616.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 27 giugno 1979 il Giudice relatore

Leopoldo Elia;

uditi gli avvocati Giuseppe Lagonegro e Guido Cervati per la

Regione Lazio ed il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio

Azzariti per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso del 21 settembre 1978, notificato il giorno 25 dello

stesso mese, la Regione Lazio chiedeva che la circolare n. 18042 del 27

giugno 1978 emanata dal Ministero dell'Agricoltura e Foreste fosse

dichiarata invasiva delle competenze regionali in materia di usi

civici, così come trasferite dall'art. 66 del d.P.R. 24 luglio 1977,

n. 616, e fosse conseguentemente annullata.

La norma menzionata trasferisce alle Regioni tutte le competenze

amministrative concernenti la liquidazione degli usi civici; la

circolare suddetta riserva allo Stato i provvedimenti di natura

possessoria, di esecuzione delle decisioni, di esecuzione d'ufficio in

genere, di reintegra, di approvazione delle conciliazioni, ritenendoli

strettamente attinenti all'esercizio del potere giurisdizionale, quando

non addirittura espressione di tale potere. Riserva inoltre allo Stato

la nomina dei Commissari liquidatori e dei Commissari aggiunti, ed i

provvedimenti di legittimazione, previa intesa con i competenti organi

regionali. Ritiene la Regione ricorrente che le competenze riservate

allo Stato dalla circolare impugnata rivestano chiaro carattere

amministrativo. La nomina del Commissario liquidatore inoltre non

potrebbe spettare allo Stato, atteso che tale organo svolge prevalenti

compiti amministrativi e che le esigenze di un corretto esercizio del

potere giurisdizionale sono garantite dal necessario assenso del

Consiglio Superiore della Magistratura. Il Ministro dell'Agricoltura e

Foreste interveniva nella nomina del Commissario solo a tutela

dell'interesse amministrativo, secondo quel che ebbe ad affermare la

sentenza n. 73 del 1970 della Corte costituzionale; ora che le funzioni

amministrative sono state trasferite alle Regioni, del pari alle

Regioni dovrebbero considerarsi trasferiti i poteri in materia di

nomina.

Si costituiva il Presidente del Consiglio dei ministri, a mezzo

dell'Avvocatura dello Stato, chiedendo il rigetto del ricorso.

Eccepiva, innanzi tutto, la inammissibilità del medesimo per non

essere la circolare impugnata atto idoneo ad originare un conflitto;

ciò invero non in relazione alla sua natura giuridica (essendo

pacifica la giurisprudenza nel senso che anche un atto del genere può

ledere le competenze della Regione) ma in rapporto al suo specifico

contenuto: la circolare infatti vorrebbe esprimere non un definitivo

indirizzo già in grado di essere attuato, ma, come la stessa richiesta

finale di un cenno di intesa rivelerebbe, un inizio di chiarimento

della materia, suscettibile di ulteriori affinamenti e rettifiche.

Nel merito si sosteneva l'infondatezza del ricorso, assumendosi che

le materie riservate allo Stato sono strettamente connesse con la

tutela giurisdizionale. Solo il Commissario sarebbe in possesso degli

elementi per tentare un esperimento di conciliazione e solo una

complessa valutazione di dati anche processuali potrebbe consentire di

omologare l'accordo conciliativo delle parti; la reintegra

costituirebbe un momento dell'azione di rivendica; carattere

giurisdizionale dovrebbe anche riconoscersi ai provvedimenti

possessori. Stante l'alternatività fra reintegra e legittimazione

anche l'adozione di quest'ultimo atto dovrebbe spettare al Commissario

quale organo che esercita la giurisdizione in materia. E del resto la

circostanza che il d.P.R. n. 616 del 1977 menzionato abbia previsto una

necessaria "intesa" con la Regione escluderebbe che a questa siano

stati trasferiti i poteri decisionali veri e propri. Alcune funzioni

amministrative sarebbero state dalle norme vigenti attribuite al

Commissario liquidatore avuto riguardo alla sua posizione di organo

imparziale e non potrebbero essere dunque trasferite ad organi

regionali che non forniscono analoghe garanzie.

La Regione con successiva memoria ed entrambe le parti nel

dibattimento sviluppavano le rispettive tesi. La Regione, in

particolare, contestava in radice il criterio adottato dalla circolare

relativo alla connessione tra attività amministrativa e

giurisdizionale; una connessione del genere sempre sussisterebbe e

sarebbe connaturata al carattere incidentale, pacificamente affermato

in giurisprudenza, dei poteri giurisdizionali del Commissario per la

liquidazione degli usi civici. Un criterio del genere dunque si

porrebbe in contraddizione con lo spirito e la lettera della nuova

normativa che stabilisce il trasferimento alle Regioni delle competenze

amministrative in materia. Considerato in diritto :

È da esaminare preliminarmente se abbia consistenza il dubbio

espresso nell'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri: tale dubbio concerne l'ammissibilità del ricorso proposto

dalla Regione Lazio, in relazione al contenuto della circolare n. 18042

del 27 giugno 1978 del Ministero Agricoltura e Foreste.

Questa Corte, fin dalla sentenza n. 11 del 1957, ha ravvisato gli

estremi di un conflitto attuale di attribuzione anche nella emissione

di una circolare, ritenendo che qualsiasi comportamento effettivamente

significante dello Stato o di una Regione possa configurare un atto

invasivo dell'altrui sfera di competenza o tale da menomare le

possibilità di esercizio di altrui potestà; in ogni caso, la

circolare deve consistere in "una chiara manifestazione di volontà in

ordine all'affermazione di una propria competenza" (sent. n. 12 del

1957). Inoltre la Corte ha ritenuto che la legittimazione al ricorso

di una Regione può realizzarsi solo di fronte "ad una sia pure non

formale ma chiara, univoca determinazione di volontà

dell'Amministrazione" (sent. n. 164 del 1963); precisandosi

ulteriormente nella motivazione di quest'ultima pronunzia come

l'istituto del conflitto di attribuzione deve essere mantenuto entro i

confini segnati dalla Costituzione "per non trasformare la Corte

costituzionale in un organo meramente consultivo" giacché altrimenti

la Corte stessa "dovrebbe decidere in base ad astratte formulazioni di

ipotesi, che potrebbero non trovare concreto riscontro nella realtà".

Orbene, dalla circolare n. 18042 del Ministero Agricoltura e

Foreste emerge senza dubbio l'intenzione ministeriale di rendere

"non... molto difforme" (così nel testo), anche dopo la emanazione del

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, la situazione dei Commissari per la

liquidazione degli usi civici - nei rapporti con il Ministero stesso -

rispetto alla situazione preesistente, venuta in essere con

l'applicazione della legge 16 giugno 1927, n. 1766 e del r.d. 26

febbraio 1928, n. 332 e successive modificazioni (in particolare

dell'art. 1, ultimo comma, del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11). Tale

continuità sostanziale con il modo di organizzarsi e di agire degli

uffici commissariali dovrebbe discendere secondo la circolare, dalla

inscindibile connessione di talune attribuzioni dei commissari con le

loro funzioni di natura giurisdizionale.

Ma proprio nell'indicare tali attribuzioni (che si asserisce essere

"inscindibilmente connesse alla sfera giurisdizionale") la circolare

difetta di precisione e di univocità: così, per esempio, a proposito

delle "conciliazioni", previste dall'articolo 29 della legge n. 1766

del 1927, non è chiaro se la riaffermazione di competenza statale

concerna l'ordinanza di omologazione del Commissario (come ritiene

l'Avvocatura dello Stato) oppure l'approvazione della convenzione

conciliativa, già omologata, da parte del Ministero anziché della

Regione (come ritiene la difesa della Regione Lazio). Insuperabili

incertezze interpretative emergono pure in tema di "provvedimenti di

natura possessoria, di esecuzione delle decisioni, di esecuzione di

ufficio in genere", provvedimenti rispetto ai quali la circolare non

offre né distinzioni né delimitazioni.

D'altra parte (anche per la molteplicità dei temi sinteticamente

considerati) la non univocità delle indicazioni fornite a proposito di

attribuzioni amministrative "inscindibilmente connesse alla sfera

giurisdizionale" non può non riflettersi sulla definizione delle altre

attribuzioni amministrative dei Commissari (quelle trasferite alle

Regioni), trattate nell'ultima parte della circolare: estendendosi

così, per relationem, l'incertezza circa gli ambiti di competenza.

Pur dovendosi tener conto della complessità e tecnicità della

materia degli usi civici nonché della non perspicua formulazione dei

commi quinto e sesto dell'art. 66 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,

non si può non constatare come, per gli aspetti presi in esame, nella

circolare n. 18042 la manifestazione di intenzioni del Ministero non si

è tradotta in una chiara manifestazione di volontà (quale era invece

espressa nella circolare del Ministero Trasporti, preceduta da parere

del Consiglio di Stato, già oggetto del conflitto risolto con la sent.

n. 213 del 1976).

Pertanto il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per

inidoneità dell'atto ministeriale ad integrare la situazione di

conflitto.