Sentenza n. 12/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,

della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di

referendum popolare per l'abrogazione della legge 29 ottobre 1984, n.

720, recante "Istituzione del sistema di tesoreria unica per enti ed

organismi pubblici", così come modificata dal decreto-legge 31

agosto 1987, n. 359, convertito nella legge 29 ottobre 1987, n. 440,

e dal decreto-legge 22 gennaio 1990, n. 6, convertito nella legge 24

marzo 1990, n. 58, iscritto al n. 73 del registro referendum;

Vista l'ordinanza del 30 novembre 1994 con la quale l'Ufficio

centrale per il referendum popolare presso la Corte di cassazione ha

dichiarato legittima la richiesta;

Udito nella camera di consiglio del 9 gennaio 1995 il Giudice

relatore Massimo Vari.

Ritenuto in fatto

1. - L'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la

Corte di cassazione, in applicazione della legge 25 maggio 1970, n.

352 e successive modificazioni, ha esaminato la richiesta di referendum popolare presentata da Roberto Calderoli, Roberto Maroni, Antonio

Magnabosco, Vito Gnutti, Pierluigi Petrini, Elisabetta Castellazzi,

sul seguente quesito: "Volete voi che sia abrogata la legge 29

ottobre 1984, n. 720, recante 'Istituzione del sistema di tesoreria

unica per enti e organismi pubblici', così come modificata dal

decreto-legge 31 agosto 1987, n. 359, e dal decreto-legge 22 gennaio

1990, n. 6?".

2. - Con ordinanza depositata in data 1 dicembre 1994, l'Ufficio

centrale per il referendum ha dichiarato la legittimità della

richiesta, provvedendo altresì ad integrare il quesito, che risulta

quindi il seguente: "Volete voi che sia abrogata la legge 29 ottobre

1984, n. 720, recante 'Istituzione del sistema di tesoreria unica per

enti ed organismi pubblici', così come modificata dal decreto-legge

31 agosto 1987, n. 359, convertito nella legge 29 ottobre 1987, n.

440, e dal decreto-legge 22 gennaio 1990, n. 6, convertito nella

legge 24 marzo 1990, n. 58?".

3. - Ricevuta la comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio

centrale, il Presidente di questa Corte ha fissato l'adunanza in camera di consiglio per il 9 gennaio 1995, disponendone comunicazione ai

promotori della richiesta di referendum e al Presidente del Consiglio

dei Ministri, ai sensi dell'art. 33, secondo comma, della legge 25

maggio 1970, n. 352.

4. - Nessuno è intervenuto per i presentatori del referendum. Considerato in diritto

1. - La richiesta di referendum abrogativo, sulla cui

ammissibilità la Corte è chiamata a pronunziarsi, a seguito

dell'ordinanza dell'Ufficio centrale per il referendum del 1 dicembre

1994, che ne ha dichiarato la legittimità ed ha integrato il

quesito, investe l'intero testo della legge 29 ottobre 1984, n. 720,

come modificata dal decreto-legge 31 agosto 1987, n. 359, convertito

nella legge 29 ottobre 1987, n. 440, e dal decreto-legge 22 gennaio

1990, n. 6, convertito nella legge 24 marzo 1990, n. 58.

La normativa in questione si colloca all'esito di reiterati

interventi legislativi, volti a realizzare condizioni per una

maggiore governabilità dei flussi finanziari degli enti operanti nel

settore pubblico, nel presupposto che la mancanza di un quadro

organico di riferimento e di controllo finisse, tra l'altro, per

favorire le tendenze alla progressiva dilatazione della spesa

pubblica, a fronte dell'accentuazione della spesa per trasferimenti

che, nel ridurre il margine di incidenza dei dati propri della

gestione del bilancio dello Stato sul contenimento del fabbisogno,

amplia, per contro, quello degli effetti dell'attività di spesa

degli enti decentrati.

Il testo legislativo oggetto del quesito referendario tende, per

l'appunto, ad apprestare una disciplina della materia ispirata a

criteri di maggiore razionalità ed organicità, riferendosi, in

particolare, ad un complesso di enti ed organismi suddivisi in tre

categorie: quelli ricompresi nella tabella A, per i quali viene

disposto il completo accentramento dei fondi in contabilità speciali

presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato (art. 1);

quelli della tabella B, per i quali viene richiamato il regime del

versamento nei conti presso le tesorerie dello Stato previsto

dall'art. 40 della già citata legge n. 119/1981 e successive

modificazioni, consentendosi il parziale mantenimento dei fondi in

deposito presso il sistema creditizio (art. 2, primo comma); le

unità sanitarie locali, per le quali viene riconfermato (art. 2,

secondo comma) il sistema, già ad esse applicabile, in virtù

dell'art. 35 della legge n. 119/1981, nel testo allora vigente, del

versamento dei fondi in contabilità speciali presso le tesorerie,

con limitazione dei ritmi di prelevamento.

Altre disposizioni del testo normativo che si intende sottoporre a

consultazione popolare (art. 1-bis, aggiunto dall'art. 24-bis del

decreto-legge 31 agosto 1987, n. 359) attengono alle procedure di

pignoramento e sequestro a carico degli enti ed organismi pubblici di

cui alla tabella A; ovvero riducono (art. 3) il limite delle giacenze

autorizzate presso aziende di credito, ai sensi del più volte

richiamato art. 40 della legge n. 119/1981 e successive

modificazioni.

3. - Tanto premesso sulle fondamentali linee della normativa

considerata dal quesito referendario, va rammentato che l'art. 75

della Costituzione, nel definire l'ambito delle leggi sottratte al

referendum, annovera, fra queste, le leggi di bilancio. Come questa

Corte ha già avuto occasione di precisare (da ultimo, sentenza n.

2/1994), poiché le leggi di bilancio non sono definite dalla norma

costituzionale, la relativa nozione va ricavata dalle caratteristiche

assunte dalle leggi stesse nell'evoluzione dell'ordinamento, facendo,

in particolare, riferimento, per l'attuale assetto della materia,

alla disciplina della legge 5 agosto 1978, n. 468 (con le modifiche

apportate dalla legge 23 agosto 1988, n. 362) la quale articola la

procedura relativa in una serie di scansioni caratterizzate, tra

l'altro, dalla presentazione del documento di programmazione

economico-finanziaria e della relazione previsionale e programmatica,

per mettere capo, conclusivamente, alla legge finanziaria, ai

provvedimenti collegati ed infine alla legge che approva il bilancio

annuale e quello pluriennale, in termini di competenza e di cassa.

Al tempo stesso, va ricordato che la Corte, sin dalla sentenza n.

16/1978, ha evidenziato l'esigenza di "una interpretazione logico-sistematica, per cui vanno sottratte al referendum le disposizioni

produttive di effetti collegati in modo così stretto all'ambito di

operatività delle leggi espressamente indicate dall'art. 75, che la

preclusione debba ritenersi sottintesa".

Quanto ai nessi fra la normativa che si intende sottoporre a

consultazione popolare e la procedura di bilancio quale risulta dalla

menzionata legge n. 468/1978, occorre tener conto che quest'ultima

trova uno dei suoi punti qualificanti nella introduzione del bilancio

c.d. misto, fondato su strumenti rappresentativi che tendono a

raccordare gestione di competenza e gestione di cassa, per esigenze

di conoscenza e di più efficace regolazione della spesa pubblica,

considerata nell'intero arco procedimentale che muove dalla fase di

formazione dell'impegno per giungere a quella del compiuto esito

della procedura, rappresentato dal pagamento.

Si mira così a rafforzare il ruolo di controllo e decisionale

del Parlamento, secondo un disegno ordinatore al quale si salda la

disciplina della legge n. 720/1984 che, come risulta dagli stessi

lavori parlamentari, trae la sua ragione d'essere dalla finalità di

conferire ai flussi finanziari del settore pubblico maggiore

chiarezza e trasparenza, oltre che da quella del potenziamento delle

disponibilità di tesoreria, riducendo, così, il ricorso al mercato

finanziario, fondato sull'emissione di titoli del debito pubblico.

Tutto questo in quell'ottica di una sempre maggiore organicità

della politica della gestione di cassa, alla quale già apparivano

del resto orientate: le disposizioni della legge 6 agosto 1966, n.

629, intese a concentrare obbligatoriamente presso la tesoreria

quante maggiori risorse possibili, fra quelle afferenti agli enti del

settore pubblico; gli artt. da 25 a 30 della legge 5 agosto 1978, n.

468, in seguito modificata con la legge n. 362/1988, anch'essi

espressivi di esigenze di conoscenza dei flussi finanziari dei

medesimi enti pubblici; le norme della stessa legge n. 468 del 1978,

con l'obbligo, per le regioni, di tenere le disponibilità da

trasferimenti in conti correnti non vincolati con il tesoro (art. 31)

e, per gli altri enti pubblici (art. 32), di dare attuazione alle

prescrizioni della legge 6 agosto 1966, n. 629, allo scadere delle

convenzioni di tesoreria; infine, gli artt. 35 e 40 della legge 30

marzo 1981, n. 119 e successive modificazioni, la cui finalizzazione

alle necessità di un più incisivo controllo sui flussi della spesa

pubblica è stata evidenziata anche da questa Corte (v. sentenze nn.

162/1982, 132 e 412/1993).

Si desume, dalle disposizioni in materia, una graduale linea di

sviluppo ed una coerenza di obiettivi, dimostrate anche dai rinvii

che l'art. 40 della legge 30 marzo 1981, n. 119, fa alle giacenze

degli enti di cui agli artt. 25 e 31 della legge n. 468 del 1978, e

che l'art. 2 della legge n. 720 del 1984 fa, a sua volta,

all'impianto normativo della medesima legge n. 119/1981.

4. - Non può, quindi, negarsi lo stretto collegamento che

intercorre fra la legge oggetto del quesito referendario e la

procedura di bilancio, a fronte di disposizioni che incidono

direttamente sul quadro delle coerenze macroeconomiche, manifestando

così la loro essenzialità per gli equilibri finanziari previsti

dalla manovra, solo a considerare che la gestione di tesoreria, e

quindi il relativo assetto normativo, influisce sugli oneri

dell'indebitamento, al quale la legge 5 agosto 1978, n. 468, riserva

espressa considerazione, disponendo (art. 2, nono comma) che, con

apposita norma della legge che approva il bilancio di previsione

dello Stato, è annualmente stabilito l'importo massimo di emissione

di titoli pubblici, in Italia e all'estero, al netto di quelli da

rimborsare, in relazione alla indicazione del fabbisogno del settore

statale, effettuata ai sensi del successivo art. 15, terzo comma.

Vale a dire, attraverso l'indicazione, ad opera della relazione

previsionale e programmatica presentata dal Ministro del tesoro di

concerto con quello del bilancio, del fabbisogno stesso "con

riferimento alle stime di cassa del bilancio e alle valutazioni dei

flussi di tesoreria", nei cui saldi confluiscono, come è evidente,

anche gli effetti del sistema di tesoreria unica.

Pertanto, le disposizioni legislative oggetto della richiesta

referendaria, essendo strettamente collegate all'ambito di

operatività delle leggi di bilancio, incorrono nella preclusione

prevista, per queste ultime, dall'art. 75 della Costituzione.