Sentenza n. 12/1981

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della Tabella unica,

quadro II, sezione D, allegato al d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1079

(determinazione dei parametri spettanti al personale

dell'Amministrazione autonoma delle Poste e Telecomunicazioni),

promosso con ordinanza emessa l'8 luglio 1977 dal Consiglio di Stato -

Sezione VI giurisdizionale - sui ricorsi riuniti proposti da Erdini

Onorio ed altri e da Onesti Giulio ed altri, iscritta al n. 534 del

registro ordinanze 1977 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 18 del 1978.

Visti gli atti di costituzione di Tedeschi Nicola, Ciampini

Giuseppe, Del Colle Vincenzo, De Carolis Francesco e del Ministero

delle Poste e delle Telecomunicazioni;

visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 12 novembre 1980 il Giudice

relatore Giulio Gionfrida;

uditi l'avv. Giuseppe Guarino per Tedeschi Nicola e Ciampini

Giuseppe e l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti, per il Ministero

delle Poste e delle Telecomunicazioni e per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Ritenuto in fatto :

- Con ordinanza emessa l'8 luglio 1977, sui ricorsi riuniti

rispettivamente proposti da Erdini Onorio ed altri e da Onesti Giulio

ed altri, il Consiglio di Stato - dopo aver ritenuto inammissibile il

ricorso Erdini - ha sollevato questione di legittimità costituzionale

della Sezione D del quadro II della Tabella unica degli stipendi

allegata al d.P.R. 28 dicembre 1970 n. 1079 - nella parte in cui

determina i parametri spettanti al personale dell'Amministrazione

Autonoma delle Poste e Telecomunicazioni, inquadrato nella categoria

del personale dell'esercizio di cui alla Tabella XI dell'art. 118

d.P.R. n. 1077 del 1970 con le qualifiche, terminale e intermedia,

rispettivamente, di "dirigente superiore di esercizio ed ispettore

superiore di ragioneria" e di "dirigente di esercizio ed ispettore capo

di ragioneria" - per contrasto con l'articolo 76 della Costituzione, in

relazione all'art. 10 legge 28 ottobre 1970 n. 775, sostitutivo

dell'art.13 legge delega 18 marzo 1968 n. 249, sul riassetto delle

carriere e delle retribuzioni dei dipendenti pubblici.

Nella parte narrativa dell'ordinanza di rinvio, il Consiglio di

Stato, riassumendo i termini del giudizio a quo, ha ricordato come i

ricorrenti, tutti dipendenti dell'Amministrazione PP.TT. - con

l'impugnativa proposta, avverso il d.m. 31 marzo 1972, che aveva

respinto il pregresso ricorso gerarchico inteso ad ottenere

l'annullamento della circolare n. 10 del 1 marzo 1971 e di tutti i

provvedimenti attuativi dei decreti delegati nn. 1077 e 1079 del 28

dicembre 1970 - avessero in sostanza lamentato che la carriera - da

essi definita speciale cui appartenevano, degli ex Direttori ed

Ispettori di Ragioneria dell'Amministrazione postale, implicante

l'esercizio di funzioni di "dirigenza" di uffici e di reparti contabili

- come testualmente previsto dall'art. 33 della legge 1958, n. 119, che

ciò non ostante aveva qualificato "di concetto" la carriera stessa -

fosse stata quindi disciplinata e retribuita dai citati decreti del

1970 con aperta violazione dei principi direttivi delle leggi di delega

n. 249 del 1968 e n. 775 del 1970: venendo (ancora una volta), -

inquadrata come carriera di concetto e non direttiva - , come invece

avrebbe dovuto essere, ove le relative qualifiche fossero state

effettivamente valutate in base al contenuto delle rispettive

attribuzioni e responsabilità.

Di fronte a tale complessa doglianza, il Consiglio di Stato ha

ritenuto, in premessa, inammissibile qualsiasi censura relativa a

provvedimenti applicativi della legge n. 119 del 1958, per non essere

stati questi tempestivamente impugnati e per non essere comunque le

disposizioni della detta legge ormai più in vigore.

Ha dato (in parte), invece, spazio alle censure concernenti la

normativa delegata del 28 dicembre 1970, nei termini appunto di una

ipotesi di violazione dei principi direttivi fissati dal legislatore

delegante e di contrasto, quindi, con l'art. 76 della Costituzione.

Nel precisare ulteriormente la portata ed i limiti della questione

di costituzionalità, il Consiglio ha, per altro, ancora premesso che

questa non investe il preteso inquadramento in carriera di concetto

invece che nella (rivendicata) carriera direttiva:

- sia, innanzitutto, perché il legislatore delegato non era

affatto vincolato ... da locuzioni o definizioni (nel caso di specie

consistenti nelle parole "dirigente" o "dirigenziale") contenute in

leggi precedenti; - sia perché, in realtà, i ricorrenti, se pur non

erano stati inquadrati, secondo le loro aspirazioni, nella carriera

direttiva, non erano stati, però neppure inquadrati, come invece da

essi affermato, nella carriera di concetto, sibbene (tabella XI del

d.P.R. n. 1077 del 1970) in carriera di esercizio: e ciò proprio in

applicazione del criterio fondamentale della riforma voluta dal

legislatore delegante, di istituire carriere "funzionali", ed in

considerazione del dato di fatto, costituito dalla assoluta

peculiarità ed atipicità delle mansioni pertinenti alle qualifiche

rivestite dal detto personale rispetto a quelle pertinenti alle

qualifiche corrispondenti del personale delle altre amministrazioni

pubbliche;

- sia, infine, perché il passaggio a carriera direttiva neppure

poteva considerarsi postulato dall'art. 147 d.P.R. n. 1077 del 1970

(che prevede l'inquadramento, per altro non automatico, del personale

delle carriere speciali nella carriera direttiva), in quanto "le

carriere cui appartenevano i ricorrenti prima della entrata in vigore

della nuova normativa, non costituivano carriere speciali, disciplinate

nella II parte, titolo V del t.u. n. 3 del 1957".

Stabilito, in tal modo, "che non è dato ravvisare contrasto fra

leggi deleganti e decreti delegati, laddove questi istituiscono (art.

115 del d.P.R. n. 1077 del 1970) una carriera particolare e

differenziata (dell'esercizio) per il personale delle Poste e delle

Telecomunicazioni addetto alle mansioni espletate dai ricorrenti; e

laddove in tale carriera dell'esercizio inquadrano (art. 118 dello

stesso d.P.R. n. 1077 del 1970) le qualifiche prima ricomprese nella

tabella F, all. 1 della legge 11 febbraio 1970 n. 27". E rilevato,

anzi, che "così facendo, il legislatore delegato si è evidentemente

uniformato ad uno dei criteri fondamentali del riassetto (riordinamento

delle carriere in base alla qualifica funzionale)" il Consiglio ha, a

questo punto, individuato il possibile vizio di incostituzionalità

della normativa delegata nel punto in cui questa (Sez. D quadro II

Tabella allegata al d.P.R. n. 1079) stabilisce i parametri spettanti ai

ricorrenti: per il dubbio che ciò concreti una violazione - come già

detto - dell'art. 76, in relazione ai principi stabiliti dal

legislatore delegante.

Nel dare conto delle ragioni di tale conclusione, il giudice a quo

ha invero osservato:

- "che l'art. 10 della legge delega n. 775 del 1970 dispone, nel

terzo comma, che ai fini della determinazione dei parametri, la

valutazione delle attribuzioni relative ai singoli gradi e qualifiche e

delle conseguenti responsabilità, deve essere effettuata in modo che a

parità o equivalenza di mansioni corrisponda eguale trattamento

qualunque sia l'Amministrazione e l'Azienda di appartenenza;

- che lo stesso articolo, nel suo secondo comma, consente

differenziazioni anche rispetto ai parametri massimi e minimi previsti

dal legislatore delegante in relazione alle varie carriere, sicché il

fatto che i ricorrenti non abbiano titolo ad essere inquadrati nella

carriera direttiva non esclude, di per sé, che i Dirigenti superiori

di esercizio e qualifiche equiparate e i Dirigenti dell'esercizio

potessero, in astratto, conseguire anche parametri superiori a quelli

loro assegnati;

- che le mansioni attribuite agli impiegati in questione e le

conseguenti responsabilità, non appaiono sostanzialmente dissimili o

non equivalenti a quelle che sono proprie di funzionari per i quali è

prevista la possibilità di conseguire parametri più elevati, quali,

ad es. gli appartenenti a molte carriere ex speciali, in particolare

alle carriere di ragioneria";

- che, in tale contesto appunto acquista rilievo (a livello di

questione di legittimità riservata alla competenza della Corte

costituzionale) la ipotesi di lesione degli interessi dei ricorrenti,

derivante dunque non tanto dal non essere stati ricompresi nella

carriera direttiva, quanto dall'essere stati inquadrati in una carriera

che consente uno sviluppo parametrico inferiore a quello per detta

carriera direttiva previsto.

2. - Nel giudizio innanzi alla Corte si sono costituiti, per le

parti private, Nicola Tedeschi e Giuseppe Ciampini, difesi dall'avv.

Guarino; Vincenzo Del Colle e Francesco De Carolis, difesi dall'avv.

Caroselli; i quali tutti hanno concluso per la declaratoria di

incostituzionalità della normativa denunziata, riportandosi alle

argomentazioni svolte dal Consiglio di Stato e ribadendo quelle proprie

già illustrate in sede di ricorso.

In particolare, nel riaffermare il convincimento che la carriera

dei ricorrenti fosse la più qualificata fra tutte le carriere speciali

istituite e sostituite poi con ordinarie carriere direttive di

ragioneria presso le varie Amministrazioni dello Stato, le difese hanno

sottolineato la varietà e complessità delle attribuzioni demandate

agli uffici che possono essere diretti da

- gestione del bilancio dell'Amministrazione;

- vigilanza, direzione e coordinamento delle molteplici attività

del personale dipendente dei più grandi uffici di movimento nei centri

ferroviari;

- direzione degli uffici vaglia e risparmi, nelle principali città

d'Italia, svolgenti servizi di vaglia postali interni ed

internazionali, riscossione di crediti, conti correnti postali, cassa;

- direzione delle Casse Provinciali, nelle quali si svolge

l'ingente movimento di numerario concernente i vari e numerosi servizi

"a danaro" nei rapporti con gli uffici della Provincia e con la Sezione

di Tesoreria Provinciale;

- direzione di Uffici Principali promiscui, che si trovano nelle

più grandi città e disimpegnano contemporaneamente servizi di

movimenti di pacchi e corrispondenza e servizi "a danaro".

3. - Si è altresì costituito il Ministero resistente ed è

intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri: entrambi per il

tramite dell'Avvocatura dello Stato.

La quale ha concluso per l'infondatezza delle questioni sollevate.

All'uopo ha sottolineato la profonda diversità ed anzi l'assoluta

atipicità delle strutture degli uffici e dell'attività svolta

dall'Amministrazione delle Poste.

E da ciò ha tratto argomento per ritenere non determinanti i

rilievi formulati nell'ordinanza in relazione alla presunta violazione

dell'art. 10 della legge di delegazione, poiché il legislatore

delegato sarebbe "l'unico soggetto il quale conosce alla perfezione

mansioni e responsabilità, ed è l'unico soggetto avente la idoneità,

la capacità, di effettuare quel raffronto che la legge di delegazione

gli ha affidato".

Non determinante sarebbe, poi, il riferimento alle carriere "ex

speciali". Ed invero - nota l'Avvocatura - "per i ruoli di concetto,

derivanti dal riordinamento delle ex carriere speciali, il parametro

massimo di stipendio è 370, identico a quello riconosciuto al

personale delle Poste che qui interessa".

E d'altra parte "le carriere speciali erano disciplinate da una

normativa preesistente alla legge delega, e la sistemazione del

troncone di personale di concetto nella carriera direttiva deriva dalla

estrinsecazione del principio già contenuto in quella normativa

particolare. In più, dato che i parametri superiori al 370 sono stati

attribuiti solo ad appartenenti alle carriere direttive provenienti da

carriere ex speciali, ogni riferimento a queste carriere non si arresta

alla determinazione del parametro di stipendio, ma coinvolge -

necessariamente - il problema dell'inquadramento dei ricorrenti nella

carriera direttiva, e cioè un problema che la stessa ordinanza esclude

che sia da discutere in questo processo". Considerato in diritto :

1. - Con l'ordinanza del Consiglio di Stato in epigrafe indicata,

la Corte è chiamata a decidere se contrasti con l'articolo 76 della

Costituzione - in quanto non conforme ai criteri della delega di cui

all'art. 10 della legge n. 775 del 1970, sostitutivo dell'art. 13 della

legge n. 249 del 1968 - la Sezione D quadro II della Tabella unica

degli stipendi allegata al d.P.R. 28 dicembre 1970 n. 1079, nella parte

in cui determina i parametri spettanti alle qualifiche terminale

(dirigente - ispettore superiore) e intermedia (dirigente - ispettore

capo) del personale della carriera "dell'esercizio"

dell'Amministrazione delle Poste e Telecomunicazioni, di cui alla

tabella XI dello art. 118 del d.P.R. n. 1077 del 1970.

Come in narrativa detto, l'ipotesi di violazione della delega

legislativa non è riferita al preteso mancato inquadramento delle

qualifiche suddette nella carriera "direttiva", avendo, anzi, al

riguardo il giudice a quo ritenuto - in difformità dalla

prospettazione dei ricorrenti - che l'attuato inquadramento in carriera

dell'"esercizio", attesa l'inerenza alle qualifiche stesse di mansioni

assolutamente peculiari e tipiche dell'azienda, rispondesse proprio al

criterio fondamentale della riforma voluta dal legislatore delegante,

del riordinamento, cioè, secondo qualifiche funzionali.

Il criterio direttivo che si dubita violato è, invece, in

particolare quello - soltanto - che si rinviene nell'inciso finale del

comma secondo del citato art. 10, secondo cui, rispetto ai parametri

minimo e massimo stabiliti per le varie categorie dalla stessa

normativa di delega, "... differenziazioni ... potranno essere ammesse

in relazione a diverse od a particolari collocazioni funzionali".

A motivo dell'ipotesi di incostituzionalità così delineata deduce

testualmente il Consiglio di Stato che "le mansioni attribuite agli

impiegati in questione e le conseguenti responsabilità, non appaiono

sostanzialmente dissimili o non equivalenti a quelle che sono proprie

di funzionari per i quali è prevista la possibilità di conseguire

parametri più elevati, quali ad esempio gli appartenenti a molte

carriere ex speciali, in particolare alle carriere di ragioneria .

2. - La questione non è fondata.

Va, invero, considerata l'area di discrezionalità in cui incide la

scelta, qui censurata, del legislatore delegato - alla cui valutazione

appunto è stato rimesso dal delegante l'eventuale superamento

("differenziazioni potranno essere ammesse") dei parametri (minimi e)

massimi, stabiliti in via generale per le varie carriere, in presenza

di "particolari collocazioni funzionali" - e va tenuto presente che il

potere di intervento della Corte in relazione a scelte siffatte non

può andare oltre il controllo di ragionevolezza.

Ora, appunto, la normativa impugnata appare non irragionevole in

rapporto sia al contenuto della disciplina adottata che al trattamento

comparativo di situazioni sia pur latamente analoghe.

Relativamente al primo profilo, va premesso che il legislatore

delegato, con riguardo al personale dell'Amministrazione postale, di

cui trattasi, si è trovato a dover valutare - nel contesto globale del

riordinamento delle carriere di tutti i dipendenti dello Stato ed

aziende pubbliche - mansioni ed attribuzioni assolutamente peculiari ed

atipiche, per di più estremamente eterogenee anche nell'ambito della

stessa qualifica.

Ed invero, i direttori ed ispettori di cui alla tabella F (carriera

di concetto) allegata alla legge 1958 n. 119 (già gruppo B della L

categoria ex lege 18 aprile 1940 n. 288), ai sensi della normativa

indicata e dei connessi regolamenti e circolari di esecuzione (DM 14

marzo 1942, circ. 3 febbraio 1965 n. 2834 ecc.) potevano (e tale

situazione non è in seguito mutata) essere alternativamente ed

indifferentemente preposti alle Ragionerie provinciali aventi

competenza in materia di riscontro e vigilanza contabile; ovvero invece

agli Economati, che si limitano a curare la gestione di immobili e la

fornitura di materiali, o alle Casse provinciali, che provvedono al

movimento e custodia di fondi; agli uffici "Conti correnti", "Vaglia e

risparmi"; agli uffici di Movimento postale, svolgenti esclusivo

servizio di raccolta, avviamento e distribuzione di corrispondenza;

agli uffici c.d. promiscui, ecc.

A ciò va aggiunta l'esistenza di rilevanti differenze

dimensionali, nell'ambito dello stesso tipo di ufficio, in relazione

alla diversa ampiezza dell'area di competenza territoriale delle

relative sedi. Al punto che effettivamente, per talune di tali sedi

considerate di maggiore importanza (Roma, Napoli, Torino ecc.) vi è

stato - come dedotto dalle parti e confermato dalla istruttoria svolta

dal giudice a quo - un avvicendamento tra personale con la qualifica

dei ricorrenti e personale della carriera direttiva.

In tale complesso ed articolato contesto ha appunto operato il

legislatore delegato.

Ed una volta che - come si è detto - la disciplina attuata non

viene in discussione sotto il profilo della esistenza (anzi

motivatamente esclusa) di un eventuale titolo del personale in

questione ad essere inquadrato nella carriera direttiva, l'alternativa

rispetto alla quale la scelta normativa va verificata è quella che in

sostanza residuava al legislatore tra l'attribuire all'introdotta

carriera dell'esercizio del personale delle PP.TT. (già carriera di

concetto ed ex gruppo B) parametri esattamente corrispondenti a quelli

del rimanente personale di concetto delle altre pubbliche

amministrazioni; ovvero parametri anche superiori, ravvisando, nella

specie, particolari collocazioni funzionali ex art. 10 comma terzo

legge 1970 n. 775 cit.

In questa seconda evenienza non è escluso ovviamente che il

legislatore potesse anche spingersi (in risposta alle aspettative della

categoria interessata) fino al punto di fissare parametri più o meno

equipollenti a quelli conseguiti dai ragionieri del troncone direttivo

delle ex carriere speciali di altre amministrazioni dello Stato (di cui

all'art. 195 t.u. 1957 n. 3 ed alle successive leggi 29 giugno 1960 n.

650; 23 ottobre 1960 n. 1196; 20 dicembre 1961 n. 1345; d.P.R. 18

novembre 1965 n. 1479 ecc.); i quali - per il meccanismo di

trasformazione previsto dagli artt. 22 legge 1970 n. 775; 147 d.P.R.

1970 n. 1077 e d.P.R. 1972 n. 319 - avevano raggiunto, con

l'inquadramento nella carriera direttiva ordinaria, i livelli

parametrici a questa relativi.

Ma, com'è altrettanto ovvio, il legislatore poteva anche - pur di

fronte ad una ritenuta non coincidenza di collocazioni funzionali tra

l'introdotta carriera dell'esercizio del personale delle PP.TT. ed una

normale carriera di concetto - valutare la relativa differenza in

termini meno netti ed addirittura sfumati.

Quest'ultima soluzione appunto è stata in concreto adottata,

articolando la scala parametrica della detta carriera dello esercizio

in modo che alla qualifica iniziale ("Revisore") ed intermedia

(Dirigente - ispettore) sono attribuiti parametri (173 a 232 e 262 a

302) leggermente superiori a quelli (160 a 218 e 255 e 297) delle

corrispondenti qualifiche (segretario; segretario principale) della

carriera ordinaria di concetto; mentre le rispettive qualifiche di

vertice (dirigente superiore per l'esercizio; segretario capo, per il

concetto) raggiungono il medesimo parametro terminale (370) a sua volta

intermedio tra i parametri (307 e 387) assegnati al direttore di

divisione ed al direttore di sezione nella carriera direttiva.

Tale soluzione può anche essere discutibile sul piano del merito.

Certo è che essa però non può dirsi intrinsecamente

irragionevole; essendo coerente - ad anzi, sia pure relativamente,

migliorativa - rispetto alla disciplina pregressa: che del resto,

nell'arco di tempo che va dalla legge n. 119 del 1958 al 1970, il

legislatore ha mantenuto ferma, nonostante i progetti ed i disegni di

modifica ripetutamente portati alla sua attenzione.

Né l'irragionevolezza della normativa impugnata emerge sul piano

comparativo. Ché anzi, sotto tale aspetto - che investe il secondo dei

due profili innanzi accennati - appare coerente l'attribuzione al

personale in questione di parametri puntualmente identici a quelli

stabiliti per il personale dello esercizio di tutte le altre aziende

autonome, preposte a compiti (v., ad esempio, i c.d. Dirigenti delle

Stazioni, nell'Amministrazione delle Ferrovie dello stato) anch'essi

particolarmente impegnativi.