Sentenza n. 12/1959

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente della Regione siciliana con

ricorso notificato il 27 maggio 1958, depositato nella cancelleria

della Corte costituzionale il 14 giugno 1958 ed iscritto al n. 12 del

Registro ricorsi del 1958, per conflitto di attribuzione tra la Regione

siciliana e lo Stato sorto a seguito del decreto del Presidente della

Repubblica del 27 novembre 1957, n. 1444, con il quale fu eretta in

ente morale la Cassa scolastica della scuola media statale di via

Protonotaro n. 4 in Palermo.

Udita nell'udienza pubblica del 4 febbraio 1959 la relazione del

Giudice Antonio Manca;

uditi l'avv. Rosario Nicolò, per la Regione siciliana, e il

sostituto avvocato generale dello Stato Luigi Tavassi La Greca, per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Con decreto del Presidente della Repubblica del 27 novembre 1957,

n. 1444, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 29 marzo 1957, n. 77,

su proposta del Ministro per la pubblica istruzione, fu eretta in ente

morale la Cassa scolastica di una scuola media di Palermo e ne fu

approvato lo Statuto.

Con ricorso del 27 maggio 1958, notificato in pari data al

Presidente del Consiglio dei Ministri ed al Ministro per la pubblica

istruzione e depositato nella cancelleria di questa Corte il 14 giugno

successivo, la Regione siciliana in persona del Presidente debitamente

autorizzato, rappresentata dall'avv. prof. Rosario Nicolò, ha

sollevato conflitto di attribuzione, sostenendo che la competenza ad

emanare il provvedimento spetterebbe al Presidente della Regione e non

al Capo dello Stato.

La difesa della Regione premette che, a norma dell'art. 14, lett.

r, dello Statuto speciale, alla Regione è attribuita potestà

normativa esclusiva per l'istruzione elementare, e a norma

dell'articolo 17, lett. d, potestà normativa concorrente in materia

di istruzione media e universitaria. Ritiene quindi che, quando, come

nel caso delle casse scolastiche istituite presso una scuola media con

finalità relative a tale istituto, concorrano le due condizioni, cioè

la materia inerente alla pubblica istruzione e l'esclusivo riferimento

ad interessi della Regione, gli organi regionali possano esercitare

attività amministrativa, in base all'articolo 20 dello Statuto, anche

per quanto attiene al riconoscimento della personalità giuridica delle

casse anzidette. Osserva altresì da un punto di vista generale, che la

competenza del Presidente della Regione deriverebbe dalla potestà di

autoorganizzazione, come esplicazione dell'autonomia regionale; e

troverebbe inoltre ulteriore giustificazione nel fatto che si

tratterebbe di enti di natura pubblica, con funzioni di carattere

strumentale rispetto ad un'attività amministrativa relativa alla

materia dell'istruzione; attività che si svolgerebbe esclusivamente

nell'ambito del territorio regionale.

Conclude quindi chiedendo che sia dichiarata di attribuzione della

Regione siciliana la potestà di riconoscimento delle persone

giuridiche in generale e in particolare la potestà di riconoscimento

della personalità giuridica delle casse scolastiche; e che pertanto

sia annullato il decreto del Presidente della Repubblica sopra

ricordato.

Si sono tempestivamente costituiti il Presidente del Consiglio dei

Ministri, e, per quanto occorra, il Ministro per la pubblica

istruzione, rappresentati dall'Avvocatura generale dello Stato, la

quale ha depositato le deduzioni il 9 giugno 1958, e due memorie

illustrative il 22 settembre 1958 e il 22 gennaio 1959.

L'Avvocatura, nelle deduzioni, contrasta le tesi sostenute dalla

Regione, fondandosi principalmente sulle seguenti argomentazioni:

Il riconoscimento della personalità giuridica sarebbe, in via

generale, sottratto alla potestà degli organi regionali, perché

devoluto esclusivamente al Capo dello Stato. Principio che non sarebbe

derogato dalla disposizione dell'art. 12, secondo comma, del Codice

civile (che ammette che l'esercizio di tale potere possa essere

conferito, in determinati casi, al Prefetto) poiché data la necessità

di una espressa delega, il potere resterebbe all'autorità delegante,

alla quale ne spetterebbe sempre l'esercizio per valutare

preliminarmente l'opportunità del riconoscimento. D'altra parte, la

proposta del Ministro competente, circa la materia oggetto

dell'attività dell'ente da riconoscere, non avrebbe altro effetto

oltre quello preveduto dall'art. 89, primo comma, della Costituzione,

in ordine alla necessità della controfirma ministeriale ai fini della

validità del decreto presidenziale.

Osserva inoltre che il riconoscimento delle persone giuridiche,

contrariamente a quanto sostiene la difesa della Regione, non avrebbe

carattere strumentale rispetto alle finalità concrete che le persone

giuridiche intendono perseguire, ma avrebbe carattere autonomo, come

atto che importa il conferimento della capacità giuridica ad un nuovo

soggetto di diritto. Il che esigerebbe secondo la tesi dell'Avvocatura,

un indagine complessa da espletarsi in base ad unicità di criteri e di

modalità, con valutazioni quindi che trascenderebbero l'ambito del

territorio regionale, dovendo necessariamente effettuarsi sul piano

nazionale; e perciò al di fuori dell'ambito di applicazione dell'art.

20 dello Statuto speciale.

Aggiunge infine, ricordando anche i principi affermati con la

sentenza n. 6 del 1957 di questa Corte, che il Capo della Regione non

potrebbe automaticamente sostituirsi al Capo dello Stato.

Nelle memorie, l'Avvocatura, circa la questione di carattere

generale, insiste nelle argomentazioni sopra esposte; e, per quanto

più particolarmente attiene all'attuale controversia, ricorda

anzitutto che con il decreto del Presidente della Repubblica del 3

giugno 1955, n. 766, concernente il decentramento dei servizi del

Ministero della pubblica istruzione, pur delegandosi al Prefetto la

facoltà di autorizzare l'accettazione di donazioni, eredità e legati,

si sarebbe invece mantenuta la competenza esclusiva del Capo dello

Stato per quanto attiene al conferimento della personalità giuridica.

Rileva poi che l'attività amministrativa della Regione, in

relazione alla potestà normativa esclusiva, o concorrente, attribuita

per la materia della pubblica istruzione, non potrebbe avere

applicazione concreta, in mancanza delle norme di attuazione non

ancora emanate; con la conseguenza quindi che spetterebbe tuttora allo

Stato il riconoscimento della personalità giuridica alle casse

scolastiche istituite presso le scuole medie in base al decreto del 30

aprile 1924, n. 965. Il che sarebbe confermato dai numerosi decreti

(indicati nelle memorie) che, in materia di riconoscimento delle casse

scolastiche, sono stati costantemente emanati con decreti del

Presidente della Repubblica. Si deve altresì osservare, aggiunge la

difesa dello Stato, che le casse anzidette sarebbero strettamente

collegate con gli istituti scolastici, perché esse, oltre alle

finalità assistenziali a favore degli alunni, devono contribuire

altresì col loro patrimonio al migliore funzionamento della scuola

presso la quale sono istituite, in base alle norme del ricordato

decreto del 1924. Il quale d'altra parte deferisce a funzionari

governativi quali il Preside e il Provveditore agli studi il compito di

istituirle, di proporne l'erezione in ente morale e di controllarne il

funzionamento sotto la vigilanza del Ministero competente.

Conclude quindi chiedendo il rigetto del ricorso.

La difesa della Regione, per confutare le ragioni esposte

dall'Avvocatura dello Stato, ha depositato una memoria il 24 gennaio

1959. Considerato in diritto :

La questione sottoposta all'esame della Corte si concreta nel

decidere se il decreto di erezione in ente mortale della Cassa

scolastica annessa ad un istituto di istruzione media statale in

Sicilia, emanato dal Presidente della Repubblica, possa ritenersi

costituzionalmente legittimo.

Per quanto concerne l'istruzione media, circa la quale alla Regione

siciliana è attribuita potestà normativa concorrente ai sensi

dell'art. 17, lett. d, dello Statuto speciale, è pacifico che la

materia è tuttora regolata dalle leggi dello Stato e, in particolare,

per quanto attiene alle casse scolastiche degli istituti d'istruzione

media, dalle disposizioni contenute nel capo XII del regolamento

approvato con decreto del 30 aprile 1924, n. 965, A norma dell'articolo

101 di quest'ultimo decreto, le casse scolastiche sono istituite dal

Preside, il quale è anche presidente del consiglio di amministrazione,

composto nel modo stabilito nell'articolo 104, con i compiti

specificati nel successivo art. 105. La casse scolastiche possono

proporsi un duplice scopo: concorrere, nei modi e con i mezzi indicati

nell'art. 102, lett. a, allo sviluppo dell'istituto ed al miglioramento

della cultura della scolaresca; aiutare (lettera b dello stesso

articolo) gli alunni che versino in disagiate condizioni economiche e

che dimostrino, per condotta e profitto, buona volontà e particolari

attitudini allo studio. Secondo le disposizioni dell'art. 107 inoltre,

quando il patrimonio della cassa raggiunga o superi la somma ivi

indicata, il presidente del consiglio di amministrazione (cioè il

Preside) promuove l'erezione della cassa in ente morale, trasmettendo

al Ministero competente la prescritta documentazione, per il tramite

del Provveditore agli studi, il quale deve esprimere il proprio parere.

Pure al Provveditore deve essere trasmesso il rendiconto della gestione

annuale; rendiconto che, per le casse scolastiche erette in ente

morale, comprende, a norma degli art. 108, 109, 110 e 111 del ricordato

regolamento, lo stato patrimoniale, il prospetto particolareggiato in

ordine agli investimenti del capitale ed il bilancio finanziario.

Si tratta quindi di persone giuridiche strettamente connesse con

scuole pubbliche, alle quali, contrariamente a quanto mostrano di

ritenere le parti, non si può disconoscere carattere pubblicistico.

Esse infatti sono create dallo Stato, prescindendo da iniziative

private, per finalità di evidente interesse generale, cioè lo

sviluppo ed il miglioramento della pubblica istruzione e l'assistenza

agli alunni bisognosi; sono amministrate da un organo collegiale

presieduto da un funzionario dello Stato e composto da membri da lui

scelti; e sono inoltre soggette ad un penetrante controllo sulla

gestione patrimoniale e finanziaria devoluto ad organi dello Stato.

D'altra parte, per cio che riguarda l'erezione in ente morale,

dalle norme sopra ricordate risulta chiaramente che, alle casse

scolastiche collegate col funzionamento dell'istituto scolastico, viene

conferita la personalità giuridica mediante un procedimento che si

svolge esclusivamente col concorso degli organi dello Stato. Si inizia

infatti con la proposta documentata del Preside, e, previa relazione e

parere del Provveditore agli studi, si conclude con l'emanazione del

decreto da parte del Capo dello Stato, secondo il principio generale

costantemente applicato e ora codificato nell'art. 12 del Codice civile

per le persone giuridiche di diritto privato.

Ciò posto ed in relazione appunto alla procedura tracciata nel

regolamento del 1924, non può ritenersi fondata la tesi prospettata

dalla difesa della Regione. La quale, come si è già in precedenza

precisato, sostiene che, trattandosi di materia devoluta alla potestà

normativa della Regione, ai sensi dell'art. 17, lett. d, dello Statuto

speciale, e di provvedimento di interesse esclusivamente regionale, la

competenza ad emanare il decreto di riconoscimento ora impugnato,

sarebbe spettata, in base all'art. 20 dello Statuto stesso, al

Presidente della Regione, che la rappresenta e ne riassume il carattere

unitario, e non già al Capo dello Stato.

Questa tesi muove dal presupposto che, anche quando, come nel caso,

si tratta di legislazione statale, operante nel territorio della

Regione e della correlativa attività amministrativa esercitata da

organi dello Stato, sarebbe possibile, nell'ipotesi in cui la materia

sia devoluta alla potestà normativa della Regione, una sostituzione

automatica degli uffici e degli organi di quest'ultima a quelli dello

Stato; e, in particolare, la sostituzione del Presidente della Regione

nelle attribuzioni del Presidente della Repubblica.

Non è in tal senso peraltro la giurisprudenza di questa Corte,

che, con varie decisioni concernenti tanto materie comprese nel l'art.

14, quanto materie comprese nell'art. 17 dello Statuto speciale

(sentenze nn. 6, 9, 11 e 19 del 1957; e nn. 1 e 45 del 1958), ha invece

ritenuto, sulla base dell'articolo 43 dello Statuto speciale e in

relazione al principio che la Regione, per quanto di estesa autonomia,

resta sempre inquadrata nell'unità nazionale e subordinata allo Stato

(sentenza n. 9 del 1957), che l'accennata sostituzione di uffici dello

Stato, nella loro organizzazione obiettiva, concernente le funzioni, e

subiettiva, concernente il personale, non sia ammissibile se non in

seguito a speciali norme di attuazione. Ed ha pure precisato, in

particolare (sentenza n. 6 del 1957), che "nessuna corrispondenza può

esservi tra un qualsiasi organo regionale ed il Presidente della

Repubblica, onde il primo senz'altro assuma ed eserciti funzioni che la

legge, applicabile nel territorio della Regio ne, affidi al Capo dello

Stato".

Ora, anche per la decisione dell'attuale controversia, il richiamo

ai principi anzidetti ha carattere risolutivo; poiché, giova ripetere,

si tratta di materia tuttora regolata, anche in Sicilia, dalle leggi

dello Stato, e, nell'ambito dell'amministrazione statale, si inizia, si

svolge e si conclude, col decreto del Capo dello Stato, la procedura

relativa al conferimento della personalità giuridica alle casse

scolastiche inerenti agli istituti di istruzione media. Ond'è chiara

la conseguenza che, allo stato della legislazione e fino a quando,

anche nella materia di che trattasi, come già si è fatto in altri

numerosi casi, non saranno emesse le norme di attuazione cui si è

accennato, il decreto ora impugnato deve ritenersi legittimamente

emanato. È da notare, d'altra parte, che, da quando è entrato in

vigore lo Statuto della Regione fino ad oggi (l'ultimo decreto è stato

pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 13 gennaio 1959, n. 9), alle

casse scolastiche, istituite in Sicilia, è stata conferita la

personalità giuridica con provvedimento del Presidente della

Repubblica, su proposta del Ministro per la pubblica istruzione.