Sentenza n. 12/1956

ha pronunziato la seguente SENTENZA sul ricorso proposto dal Presidente della Giunta provinciale di Bolzano

rappresentato dagli avv. Giorgio Balladore-Pallieri e Raffaele Resta

contro la Regione Trentino-Alto Adige rappresentata e difesa

dall'Avvocatura generale dello Stato per la dichiarazione di

illegittimità costituzionale degli artt. 6 e 7 della legge 20 agosto

1954, n. 25 della Regione Trentino-Alto Adige, relativa allo

ordinamento delle Casse mutue provinciali di malattia di Trento e

Bolzano:

Udita alla pubblica udienza del 23 maggio 1956, la relazione del

Giudice Mario Bracci;

Uditi gli avv. Giorgio Balladore-Pallieri e Raffaele Resta

nell'interesse della Provincia di Bolzano e il vice avvocato generale

dello Stato Attilio Inglese per la Regione Trentino-Alto Adige.

Ritenuto, in fatto:

L'art. 6 comma 2 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 5,

contenente lo Statuto speciale Trentino-Alto Adige, attribuì al

Consiglio regionale la facoltà di ricostituire le Casse mutue malattie

già esistenti nella Regione, delle quali la legge 18 gennaio 1943, n.

138 ed il R.D. 4 maggio 1943, n. 400 avevano disposto la fusione

nell'Istituto per l'assistenza di malattia ai lavoratori (I.N.A.M.).

Il Consiglio regionale si valse di questa facoltà e dopo una

doppia approvazione, provocata dal commissario del governo ai sensi

dell'art. 49 dello Statuto, fu emanata la legge regionale 20 agosto

1954, n. 25, pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione

Trentino-Alto Adige, contenente l'ordinamento delle Casse mutue

provinciali di malattia di Trento e di Bolzano.

Questa legge è stata impugnata dal Presidente della Giunta

provinciale di Bolzano, il quale, in esecuzione della deliberazione 23

gennaio 1956, n. 2/118 del Consiglio provinciale, ha proposto un

ricorso in base all'art. 82, comma 20 dello Statuto Trentino-Alto Adige

ed ha chiesto che sia dichiarata l'illegittimità costituzionale degli

artt. 6 e 7 della legge stessa per violazione dell'art. 54 dello

Statuto e dell'art. 6 della Costituzione.

Gli articoli impugnati sono i seguenti:

Art.

6. - "Il Consiglio di amministrazione è composto dei seguenti

membri, nominati con decreto del Presidente della Giunta regionale:

a) sette rappresentanti dei lavoratori;

b) quattro rappresentanti dei datori di lavoro;

c) un rappresentante dei medici, designato dalle Organizzazioni

professionali dei medici fra professionisti che non abbiano rapporti

di dipendenza o di convenzione con la Cassa;

d) un esperto, scelto fra le persone particolarmente versate nel

campo delle assicurazioni sociali;

Alla prima riunione del Consiglio di amministrazione sarà

provveduto alla nomina di un vice presidente.

I membri del Consiglio di amministrazione durano in carica quattro

anni e possono essere riconfermati; in caso di vacanze le nuove nomine

hanno effetto fino alla scadenza del quadriennio.

Il Consiglio di amministrazione può essere sciolto quando compia

atti contrari alla Legge ed al Regolamento, qualora gli amministratori

delle Casse richiamati a rimuovere tali inconvenienti non vi abbiano

adeguatamente provveduto; può essere sciolto altresì

quando, per dimissioni od impossibilità di formazione di una

maggioranza, non sia in grado di funzionare.

Lo scioglimento è disposto con decreto motivato del Presidente

della Giunta regionale, previa deliberazione della Giunta stessa. Con

lo stesso decreto di scioglimento è nominato un Commissario, la cui

gestione non potrà superare la durata di tre mesi, prorogabili di

altri tre mesi.

Alle riunioni del Consiglio di amministrazione assiste il Direttore

della Cassa con funzioni di segretario.

Quando si trattino argomenti di ordine sanitario, alle riunioni del

Consiglio di amministrazione assiste anche il Capo dei servizi

sanitari".

Art.

7. - "La composizione del Consiglio di amministrazione della

Cassa mutua di malattia di Bolzano dovrà adeguarsi alla consistenza

dei gruppi linguistici dei lavoratori obbligatoria mente iscritti alla

Cassa medesima.

Il Regolamento stabilirà le modalità per l'accertamento della

consistenza numerica dei gruppi linguistici di cui sopra".

Il ricorso è stato notificato il 17 e il 18 febbraio 1956

rispettivamente al Presidente della Regione e al Presidente del

Consiglio dei Ministri del è stato depositato nella cancelleria della

Corte costituzionale il 23 febbraio 1956.

La censura d'illegittimità costituzionale sollevata dalla

Provincia di Bolzano è la seguente.

Secondo la ricorrente, l'art. 54 dello Statuto Trentino-Alto Adige

impone che, in conformità del principio costituzionale della parità

dei gruppi linguistici, la rappresentanza d'ogni gruppo

nell'ordinamento degli Enti pubblici locali debba essere proporzionale

alla consistenza della popolazione nell'ambito territoriale nel quale

l'Ente pubblico locale svolge la propria attività. E poiché la Cassa

mutua di malattia di Bolzano è da ritenere un Ente pubblico locale in

base agli elementi che risultano dal suo ordinamento e per il fatto che

esaurisce la propria attività nell'ambito della provincia, la

composizione del Consiglio di amministrazione di cui all'art. 6 della

legge dovrebbe essere proporzionale alla consistenza dei gruppi

linguistici nella Provincia di Bolzano quali sono rappresentati nel

Consiglio provinciale. Perciò la ricorrente ritiene incostituzionale

il criterio di proporzionalità fissato dall'art. 7 della legge che fa

invece riferimento alla consistenza dei gruppi linguistici dei

lavoratori obbligatoriamente iscritti alla Cassa.

Il Presidente della Giunta regionale Trentino-Alto Adige,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato in

conformità all'art. 42 del D.P. 15 agosto 1949, n. 619, ha resistito

al ricorso della Provincia con le proprie deduzioni depositate il 9

marzo 1956, e ha sostenuto preliminarmente l'inammissibilità del

ricorso in quanto la questione di legittimità costituzionale della

legge regionale non è, a suo avviso, proponibile. L'art. 54 dello

Statuto fissa solo l'obbligo generico della rappresentanza

proporzionale dei gruppi linguistici, ma non pone al legislatore

regionale alcun limite costituzionalmente rilevante circa la scelta del

criterio della proporzionalità.

Inoltre, il resistente sostiene che il ricorso è infondato in

merito perché l'art. 7 della legge regionale è in ogni caso

perfettamente aderente alla lettera e allo spirito dell'art. 54 dello

Statuto che si limita a stabilire un generico criterio di

proporzionalità, evidentemente riferibile alle varie comunità che

interessano i diversi Enti locali. Perciò, come è giusto che,

trattandosi dell'Ente Provincia, si tenga conto dei gruppi linguistici

che costituiscono la base demografica della provincia stessa, è del

pari giusto e costituzionalmente corretto, secondo il resistente, che

trattandosi di Casse mutue - dato e non concesso che queste siano Enti

pubblici locali -, siasi tenuto conto della consistenza dei gruppi

linguistici dei lavoratori assistiti che costituiscono la base

corporativa delle Casse stesse.Considerato, in diritto:

Controversa è tra le parti l'interpretazione dell'art. 54 dello

Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, con il quale il ricorrente

afferma che l'art. 7 della legge regionale 20 agosto 1954 sarebbe in

contrasto.

La norma statutaria si limita ad enunciare il principio che deve

essere assicurata la rappresentanza proporzionale dei gruppi

linguistici nella costituzione degli organi degli Enti pubblici locali

e non determina in quale modo il principio debba essere applicato e,

più particolarmente, quale sia l'elemento a cui dovrebbe essere

commisurata la proporzionalità. Secondo la parte ricorrente la

proporzionalità dovrebbe in ogni caso e per qualsiasi Ente essere

riferita alla composizione dei gruppi linguistici dell'intera

popolazione locale; mentre secondo la parte resistente, nel silenzio

della norma statutaria, il legislatore regionale sarebbe libero

d'attuare il principio nel modo più opportuno in relazione alla natura

dei singoli Enti pubblici.

Né le divergenze di interpretazione si limitano a questo punto,

essendo controversa anche la determinazione degli Enti, per i quali la

norma statutaria è dettata e, più precisamente, se questa contempli

solo gli Enti pubblici territoriali (Comune, Provincie, Regione) o

anche gli Enti pubblici non territoriali e, in relazione a questi

ultimi, se sia da distinguere tra Enti a carattere istituzionale, Enti

a carattere di corporazione ed eventualmente Enti a carattere misto.

Non sembra però necessario risolvere queste varie questioni; né

occorre ricercare quale in via generale sia la interpretazione più

esatta dell'art. 54 dello Statuto. Per decidere la controversia

concreta sottoposta all'esame della Corte basterà limitarsi a

considerare le caratteristiche particolari dell'Ente a cui la

controversia si riferisce.

Che si tratti di Ente pubblico è fuori di discussione, perché

l'art. 2 della legge regionale 20 agosto 1954, n. 25 testualmente

dichiara: "Le Casse mutue di malattia sono Enti dotati di personalità

giuridica di diritto pubblico".

Il successivo art. 3, ("Funzioni delle Casse"), dispone: "Le Casse

provinciali esplicano nella propria circoscrizione" le loro attività

che sono ivi enumerate. Sotto questo aspetto anche il carattere di Ente

locale dovrebbe essere riconosciuto, nonostante qualche dubbio

sollevato dalla difesa della Regione, in considerazione dei legami che

le Casse mutue avrebbero con l'I.N.A.M. che è un Istituto

parastatale.

In conseguenza, se si ritiene che l'art. 54 dello Statuto

contempli tutti gli Enti pubblici locali senza distinzione, è chiaro

che nello stabilire l'ordinamento delle dette Casse, occorreva, in

attuazione della norma statutaria, provvedere a che non mancasse la

rappresentanza dei gruppi linguistici nel Consiglio di amministrazione.

Questo ha fatto precisamente l'art. 7 della legge regionale. Ma il

modo come vi ha provveduto sarebbe in contrasto con la norma

statutaria, secondo l'assunto della ricorrente.

Per pronunziarsi su questo punto, che è poi l'unico sostanziale

della controversia, bisogna tener conto, da un lato, che, come si è

detto, l'art. 54 dello Statuto non dispone circa le modalità di

attuazione del principio enunciato e, dall'altro, che l'Ente pubblico,

a cui si riferisce l'anzidetta legge regionale, ha caratteri

particolarissimi.

La denominazione dell'Ente è "Cassa mutua malattia" e di essa la

legge regionale spiega la ragione e l'origine. L'art. 1 di detta legge

infatti dispone: "Sono ricostituite le Casse mutue provinciali di

Trento e di Bolzano, di cui al 2 comma dell'art. 6 dello Statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige". Questa norma statutaria è del

seguente tenore: "Le Casse mutue malattia esistenti nella Regione, che

siano state fuse nell'Istituto per l'assistenza di malattie ai

lavoratori, possono essere ricostituite dal Consiglio regionale".

Sono adunque le antiche casse mutue, già incorporate nell'Istituto

parastatale, alle quali viene ridata la propria autonomia. Esse

riprendono la vecchia denominazione e insieme con questa conservano,

almeno in parte, alcuni degli originali elementi caratteristici, tra i

quali, più o meno pronunziato, quello della mutualità, che le

distingue nettamente da altri Enti pubblici locali.

Senza addentrarsi nella ricerca dei criteri di distinzione in

generale tra le istituzioni o fondazioni da un lato e le corporazioni

dall'altro, è certo che le speciali caratteristiche dell'Ente Cassa

mutua malattia rendono chiaro quale sia l'elemento personale al quale

l'Ente si riferisce. Sono del resto enunciate espressamente nella legge

le funzioni della Cassa mutua di Bolzano, l'attività della quale

consiste nell'esercizio della assicurazione obbligatoria o facoltativa

per le malattie dei lavoratori (art. 3) e, più specificamente, per "le

persone d'ambo i sessi e di qualsiasi nazionalità che prestino lavoro

retribuito alle dipendenze di altri, quali operai impiegati o

dirigenti, nella provincia di Bolzano" (art. 15).

L'Ente non persegue quindi pluralità di scopi di interesse

generale per tutti i cittadini della provincia di Bolzano, ma ha uno

scopo particolare nell'interesse unicamente di una categoria di persone

ben determinata.

Di questa particolare situazione ha tenuto conto la legge regionale

nel disporre con l'art. 7 che la composizione del Consiglio di

amministrazione della Cassa mutua di malattia di Bolzano deve adeguarsi

alla consistenza dei gruppi linguistici della categoria di persone,

alla quale l'Ente si riferisce e cioè di lavoratori iscritti alla

Cassa.

Non può dirsi che questa disposizione legislativa sia in contrasto

né con la lettera né con lo spirito della norma dettata nell'art. 54

dello Statuto speciale.

È evidente che nell'applicazione pratica del principio statutario,

per gli organi della Regione, della Provincia e dei Comuni la

proporzionalità della rappresentanza non può che riferirsi alla

consistenza dei gruppi linguistici delle rispettive popolazioni. Così

infatti è disposto dallo stesso Statuto in due disposizioni relative

al Consiglio provinciale ed alla Giunta provinciale: art. 43 ultimo

comma ed art. 44 3 comma, che la difesa della parte ricorrente ricorda.

Ma queste due disposizioni particolari sono state dettate per gli Enti

territoriali e da ciò non può desumersi che il criterio adottato per

essi debba essere sempre rigorosamente seguito per gli altri Enti,

quando la loro attività anziché riguardare l'interesse generale

dell'intera popolazione, riguardi esclusivamente l'interesse di

determinate categorie ben identificate.

E infine da notare che l'art. 7 della legge regionale detta una

disposizione puramente provvisoria, perché secondo l'ordinamento

definitivo della Cassa mutua la composizione del Consiglio di

amministrazione dovrà essere elettiva e la rappresentanza dei gruppi

linguistici sarà data automaticamente dalle elezioni. Solo per un

primo periodo, fino a quando non sia organizzato il sistema elettorale

da attuare, i detti componenti dovranno essere nominati in seguito a

designazioni (art. 40 della legge) con l'osservanza della disposizione

che la parte ricorrente ha impugnato. Sicché anche sotto il profilo

della provvisorietà della disposizione, oltre che per le ragioni sopra

esposte, il ricorso non può essere accolto.