Sentenza n. 119/1967

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 10 e 19

del R.D. 29 luglio 1927, n. 1443, modificato dalla legge 7 novembre

1941, n. 1360 (legge mineraria), promosso con ordinanza emessa il 14

giugno 1966 dal Tribunale di Montepulciano nel procedimento civile

vertente tra Rossi Galliano e la Società acque radioattive del Bagno

Santo di Sarteano, iscritta al n. 195 del Registro ordinanze 1966 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 284 del 12

novembre 1966.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e di costituzione di Rossi Galliano;

udita nell'udienza pubblica del 18 ottobre 1967 la relazione del

Giudice Nicola Jaeger;

uditi l'avv. Ignazio Orecchio, per il Rossi, ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Piero Peronaci, per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ordinanza emessa il 14 giugno 1966 dal Tribunale di

Montepulciano, nel procedimento civile vertente tra Rossi Galliano e la

Società acque radioattive del Bagno Santo di Sarteano, veniva rimessa

a questa Corte la questione di legittimità costituzionale degli artt.

10 e 19 del R.D. 29 luglio 1927, n. 1443, modificato dalla legge 7

novembre 1941, n. 1360 (cosiddetta "legge mineraria"), limitatamente

alla parte in cui viene imposto un pati a carico dei proprietari dei

terreni compresi nel perimetro di ricerca e di concessione mineraria,

in relazione all'art. 42, terzo comma, della Costituzione.

L'ordinanza è stata notificata alle parti in causa ed è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica a norma di legge.

In detta ordinanza il Tribunale ha escluso che la causa ad esso

sottoposta, concernente i provvedimenti amministrativi con i quali era

stato concesso alla Società acque radioattive del Bagno Santo di

Sarteano il permesso di ricerca su un terreno di proprietà del

Rossi, potesse essere risolta alla stregua della legge 16 luglio 1916,

n. 947, e del relativo regolamento di esecuzione 28 settembre 1919, n.

1924, in quanto tale normativa darebbe disciplina unicamente alla

ipotesi di apertura, di esercizio di stabilimenti termali, nonché di

vendita delle acque minerali naturali ed artificiali, prescrivendo che

in tali casi è necessario, rispettivamente, un provvedimento

autorizzativo del prefetto e del Ministro dell'interno per l'esercizio

delle predette attività.

Il Tribunale ha ritenuto pertanto che il caso in questione rientri

nella disciplina normativa del R.D. 29 luglio 1927, n. 1443, modificato

dalla legge 7 novembre 1941, n. 1360, che ha quale oggetto, tra

l'altro, le concessioni di coltivazione e di ricerca delle acque

minerali o termali (art. 2, secondo comma, lett. E), ed ha sollevato la

questione di legittimità costituzionale degli artt. 10 e 19 di tale

legge, i quali, rispettivamente, da un lato imporrebbero un pati ai

proprietari dei fondi compresi nel perimetro al quale si riferisce il

permesso di ricerca e la concessione di coltivazione, e quindi

comprimerebbero il diritto di proprietà dei terreni compresi nel

perimetro, dall'altro non prevederebbero per tale sacrificio alcun

indennizzo.

L'ordinanza aggiunge che la questione sollevata è rilevante agli

effetti della decisione della causa principale in corso, in quanto, ove

si ritenesse che è illegittima la mancata previsione dell'indennizzo

per la soppressione di una facoltà contenuta nel diritto soggettivo di

proprietà, verrebbe meno la norma che attribuisce al concessionario il

diritto di compiere lavori di ricerca e di coltivazione nel fondo

compreso nel perimetro di concessione. Sulla base di un confronto fra

le norme denunciate e l'art. 42, terzo comma, della Costituzione, il

Tribunale conclude infine che la questione non può considerarsi

manifestamente infondata.

Nel giudizio davanti a questa Corte si sono costituiti il signor

Galliano Rossi ed il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.

Nelle deduzioni depositate in cancelleria la difesa del Rossi

premette di non condividere il convincimento del tribunale di

Montepulciano circa l'applicabilità al caso concreto della legge

mineraria, trattandosi di una sorgente, regolata "da secoli" come

acqua pubblica, che sarebbe divenuta oggetto di concessione mineraria,

con costituzione di un ampio comprensorio, ma sarebbe poi stata invece

utilizzata per alimentare uno stabilimento balneare, cioè per scopi

che nulla hanno a che vedere con la legge mineraria.

Condivide invece la conclusione, secondo la quale si è in presenza

di un caso di espropriazione, e si richiama ad una sentenza di questa

Corte (n. 6 del 20 gennaio 1966), nella quale venne chiarita l'ampiezza

di tale concetto.

Sostiene poi che, nel caso in questione, la limitazione alla

proprietà privata non deriverebbe soltanto dai due articoli denunciati

dal tribunale, perché questi si riconnetterebbero tanto alle norme che

istituiscono il comprensorio, quanto a quella che dichiara di pubblica

utilità tutte le opere successive. Conclude quindi augurandosi che, ai

sensi e per gli effetti dell'art. 27 della legge n. 87 dell'11 marzo

1953, la Corte estenda la dichiarazione di illegittimità

costituzionale anche alle altre norme della legge mineraria da essa

citate (artt. 18, lett. C, e 32, primo comma).

L'Avvocatura generale dello Stato ha depositato un atto di

intervento, nel quale si osserva che i limiti imposti alla proprietà

privata con gli artt. 10 e 19 della legge mineraria hanno lo scopo di

assicurare una funzione sociale, quale è la valorizzazione del

sottosuolo minerario, in armonia con il precetto sancito dal secondo

comma dell'art. 42 della Costituzione.

In quanto al disposto degli articoli citati, si rileva che la

limitazione alla proprietà privata nel corso della ricerca ha

carattere solo temporaneo, mentre nella ipotesi che occorra invece dar

corso ad opere permanenti, queste non si sottraggono alla regola della

dichiarazione di pubblica utilità ed alla conseguente procedura di

normale espropriazione ai sensi della legge 25 giugno 1865, n. 2359.

Infine, l'Avvocatura dello Stato richiama l'attenzione sul fatto

che l'art. 10 citato sopra stabilisce l'obbligo del ricercatore di

prestare cauzione e di risarcire i danni causati dai lavori di ricerca,

istituendo anche una rapida procedura per il deposito di una congrua

somma a titolo provvisorio, mentre l'art. 19 fa epressamente salvo il

diritto alle indennità spettanti ai proprietari per i danni subiti in

conseguenza della concessione.

Entrambe le parti hanno ribadito le proprie argomentazioni,

richiamando anche altre decisioni della Corte, e insistito nelle

conclusioni già formulate, tanto nelle rispettive memorie depositate

nella cancelleria della Corte il 5 ottobre 1967, quanto nella

discussione in pubblica udienza. Considerato in diritto :

Come risulta dalla esposizione dei fatti della causa, il Tribunale

di Montepulciano ha ritenuto di dover fare richiamo alla disciplina

normativa contenuta nel R.D. n. 1443 del 29 luglio 1927, modificata

poi dalla legge 7 novembre 1941, n. 1360, ed ha limitato l'ambito delle

questioni sottoposte al giudizio della Corte costituzionale agli artt.

10 e 19 della legge stessa, osservando che la mancata previsione di un

indennizzo, in relazione alla soppressione di una facoltà contenuta

nel diritto di proprietà, potrebbe importare la illegittimità

costituzionale della norma, la quale prevede il diritto di compiere

lavori di ricerca e di coltivazione nel fondo compreso nel perimetro di

concessione.

La Corte ha già avuto altre occasioni di pronunciarsi in materia

di legislazione mineraria, precisando gli aspetti di pubblico interesse

inerenti alla ricerca ed alla coltivazione delle cave e delle miniere,

in relazione ai quali aspetti essa ha affermato che, pur dovendosi

considerare sproporzionata una sottrazione originaria del bene al

proprietario del fondo, si deve ritenere congrua l'assegnazione di un

limite al diritto di questi, e che, mentre si può riconoscere che

l'iniziativa privata potrebbe bene attendere alla realizzazione

dell'interesse generale, tale diritto convive tuttavia con un potere

della pubblica amministrazione, così che la coltivazione delle cave è

assoggettata alla vigilanza di questa. Tale vigilanza, prescritta

rispetto alla coltivazione delle miniere (art. 29 della legge citata),

è infatti estesa anche alle cave (art. 45, ultimo comma), e può pure

importare un intervento diretto a tutela dell'interesse generale, senza

il tramite del procedimento tipico di espropriazione, qualora venga

meno la fiducia nel proprietario del fondo (sentenza n. 20 del 28

febbraio 1967).

In quanto alla salvaguardia dei diritti del proprietario stesso, la

Corte aveva pure avuto occasione di esprimere il proprio pensiero,

affermando che la legge può non disporre indennizzi quando i modi ed i

limiti che essa segna, nell'ambito della garanzia accordata dalla

Costituzione, attengano al regime di appartenenza o ai modi di

godimento dei beni in generale, o di intere categorie di beni, ovvero

quando essa regoli la situazione che i beni stessi presentino rispetto

a beni o ad interessi della pubblica amministrazione, sempre che la

legge sia destinata alla generalità dei soggetti, i cui beni si

trovino in date situazioni, e salva la possibilità di accertare con

singoli atti amministrativi l'esistenza di tali situazioni rispetto a

singoli soggetti ed a singoli beni.

La Corte stessa precisava però, che se le imposizioni non abbiano

carattere generale ed obiettivo, e comportino un sacrificio per singoli

soggetti e gruppi di soggetti, si prospetta il problema

dell'indennizzabilità; ed aggiungeva che si deve attribuire carattere

espropriativo anche all'atto, il quale imponga tali limitazioni da

svuotare di contenuto il diritto di proprietà, incidendo tanto

profondamente sul godimento del bene, da renderlo inutilizzabile in

rapporto alla natura del bene stesso o determinando il venir meno o una

penetrante incisione del suo valore di scambio (sentenza n. 6 del 19

gennaio 1966).

Tali principi fondamentali consentono di risolvere le questioni

sollevate dal tribunale di Montepulciano con l'ordinanza di rimessione

che ha dato luogo al presente giudizio, ove si interpretino le norme

contenute negli artt. 10 e 19 della legge mineraria alla stregua della

giurisprudenza della Corte.

È da escludere anzitutto che nella fase preliminare di ricerca,

regolata dagli articoli 10 e seguenti della legge, si attui una

espropriazione dei beni in questione, come ha sostenuto la difesa del

Rossi; e si deve ritenere esatta l'asserzione della Avvocatura generale

dello Stato, che le limitazioni alla proprietà privata stabilite dalle

citate disposizioni della legge mineraria hanno carattere non

permanente, ma temporaneo, posto che nella ipotesi in cui occorra dare

corso ad opere permanenti dovranno applicarsi le normali procedure

previste dalla legge di espropriazione 25 giugno 1865, n. 2359, la

quale è espressamente richiamata dall'art. 32, primo comma, del R.D.

29 luglio 1927, n. 1443, in questione.

È anche vero che il citato art. 10, dopo avere disposto che i

possessori dei fondi compresi nel perimetro al quale si riferisce il

permesso non possono opporsi ai lavori di ricerca, soggiunge che "è

fatto obbligo al ricercatore di risarcire i danni cagionati dai lavori

di ricerca" e che "il proprietario del terreno soggetto alle ricerche

ha facoltà di esigere una cauzione", la cui misura può essere

concordata fra le parti o, in mancanza di accordo, stabilita d'ufficio,

provvisoriamente dall'ingegnere capo del distretto minerario, sentito,

ove occorra, l'avviso di un perito; e in tal caso il ricercatore potrà

dare esecuzione ai lavori solo dopo avere eseguito il deposito.

In quanto all'art. 19 della suddetta legge mineraria si deve

osservare poi che esso, integrando le disposizioni del primo comma

dell'art. 10 per quanto concerne le attività successive al decreto di

concessione, stabilisce che "i possessori dei fondi non possono opporsi

alle operazioni occorrenti per la delimitazione della concessione, alla

apposizione dei termini relativi ed ai lavori di coltivazione, "salvo

il diritto alle indennità spettanti per gli eventuali danni".

Si possono ricordare del resto anche altre disposizioni della

stessa legge, che offrono ulteriori garanzie agli interessati, come

l'art. 31, a norma del quale "il concessionario è tenuto a risarcire

ogni danno derivante dall'esercizio della miniera" e "per quanto

riguarda la prestazione di eventuale cauzione, si osservano le norme

stabilite nell'art. 10 (riferito sopra)".

Se si confrontano poi le disposizioni vigenti in materia con i

principi generali definiti dalla Corte nelle sentenze sopra citate,

appare evidente che tali disposizioni non si possono considerare

costituzionalmente illegittime, in quanto risultano sufficienti a

contemperare l'interesse pubblico con quello dei privati.

L'obbligo del ricercatore di risarcire i danni cagionati dai lavori

e, a garanzia della osservanza di tale dovere, di prestare una adeguata

cauzione prima ancora dell'inizio dei lavori stessi, sembra tutelare

sufficientemente il titolare del fondo, il quale deve pure ammettere

che la ricerca e la coltivazione di giacimenti, la cui scoperta

potrebbe recare notevoli utilità all'economia nazionale, non possono

essere rimesse esclusivamente alla sua discrezione. Si deve ricordare

infine che, a norma dell'art. 45 della citata legge mineraria, le cave

e le torbiere sono lasciate in disponibilità del proprietario del

suolo e che l'ingegnere capo del distretto minerario può dare ad altri

la concessione relativa solo quando il proprietario non intraprenda la

coltivazione e non vi dia sufficiente sviluppo, previa la prefissione

di un termine e la scadenza infruttuosa di questo. Contro tale

provvedimento è poi ammesso il ricorso gerarchico al Ministro per

l'industria, il commercio e l'artigianato, il quale decide sentito il

Consiglio superiore delle miniere.

Il fatto, infine, che al proprietario viene corrisposto il valore

degli impianti, dei lavori utilizzabili e del materiale estratto

disponibile presso la cava o la torbiera, conferma la conclusione che

il legislatore non ha inteso affatto trascurare gli interessi dei

titolari dei fondi, ma solo contemperarli con quelli generali, che non

possono evidentemente essere del tutto subordinati ai primi.