Sentenza n. 117/1968

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 389,

terzo comma, del Codice di procedura penale, promossi con le seguenti

ordinanze:

1) ordinanza emessa il 4 marzo 1967 dal Tribunale di Palermo nel

procedimento penale a carico di Rizzo Giuseppe ed altri, iscritta al n.

83 del Registro ordinanze 1967 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 144 del 10 giugno 1967;

2) ordinanza emessa il 23 settembre 1967 dal Tribunale di Napoli

nel procedimento penale a carico di Iannaccone Luciano e Fierro Italia,

iscritta al n. 231 del Registro ordinanze 1967 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 295 del 25 novembre 1967.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 9 ottobre 1968 la relazione del

Giudice Ercole Rocchetti;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Franco Chiarotti,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso del procedimento penale a carico di Rizzo Giuseppe,

Cardile Teresa, Vecchio Camillo, Ferlito Angela e Bonura Maria Camilla,

il Tribunale di Palermo, con ordinanza 4 marzo 1967, ha proposto,

ritenendola rilevante e non manifestamente infondata, la questione di

legittimità costituzionale dell'art. 389, terzo comma, del Codice di

procedura penale, in relazione all'art. 25, primo comma, della

Costituzione.

Osserva il giudice a quo che, per i delitti di competenza del

Tribunale, si procede sempre con istruttoria formale, ai sensi degli

artt. 295 e 296 del Codice di procedura penale, salvo i casi previsti

dall'art. 389 dello stesso Codice di procedura penale, il quale

stabilisce che il P.M. deve invece procedere con istruzione sommaria:

1) "quando l'imputato è stato sorpreso in flagranza"; 2) "quando ha

commesso il reato mentre era arrestato o internato per misure di

sicurezza"; 3) "quando ha confessato e non appaiono necessari ulteriori

atti di istruzione"; 4) "in ogni caso in cui la prova appare evidente".

Secondo il Tribunale di Palermo, mentre le prime tre ipotesi "si

sottraggono per la loro tassatività a qualsiasi apprezzamento da parte

del P. M." nel quarto caso invece la legge rimette alla insindacabile

discrezionalità del P. M. la scelta del rito da seguire e, di

conseguenza, dell'organo (pubblico ministero o giudice istruttore) che

deve espletare l'istruttoria.

Questa ampia facoltà, accordata dalla legge al pubblico ministero,

sembra in contrasto, a giudizio del Tribunale di Palermo, con l'art. 25

della Costituzione, secondo cui "nessuno può essere distolto dal

giudice naturale precostituito per legge".

La garanzia costituzionale, esso aggiunge, trova applicazione non

solo nel giudizio di cognizione, ma anche nella fase istruttoria e si

riferisce a tutti gli organi giurisdizionali chiamati dalla legge a

giudicare e ad istruire.

L'ordinanza, regolarmente notificata e comunicata come per legge,

è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 144

del 10 giugno 1967.

Si è costituito in giudizio, a mezzo dell'Avvocatura generale

dello Stato, il Presidente del Consiglio dei Ministri, il quale, con

deduzioni del 2 maggio 1967, contesta la esattezza dei rilievi

prospettati nell'ordinanza, e chiede che la questione di illegittimità

costituzionale sia dichiarata infondata.

Osserva preliminarmente l'Avvocatura che la distinzione effettuata

dal Tribunale di Palermo tra i casi previsti dall'articolo 389 del

Codice di procedura penale non è esatta; una valutazione discrezionale

del P. M. non sussiste solo nella ipotesi denunciata, ma anche in

quella di confessione da parte dell'imputato nell'interrogatorio (art.

389, secondo comma) poiché, spetta pur sempre al P. M. (o al G. I., se

è gia in corso l'istruzione formale) valutare se occorrano o non

ulteriori atti di istruzione, con la conseguenza che anche questo caso

sarebbe in contrasto con il principio sancito dall'art. 25, primo

comma, della Costituzione.

Secondo l'Avvocatura, il Tribunale di Palermo parte dall'errato

presupposto che giudice naturale nella istruttoria sia il giudice

istruttore e ne trae logicamente la conseguenza che ove il P. M.

ritenga evidente la prova del commesso reato, il processo sarebbe

sottratto al giudice istruttore.

In contrario osserva l'Avvocatura che il legislatore è libero di

determinare e regolare la fase istruttoria come crede, purché sia

assicurata la inviolabilità del diritto di difesa; ne deriva che "nei

casi di reati per i quali la prova sia evidente" l'istruttoria naturale

è, secondo la legge, quella sommaria, così come, se la prova evidente

non sia (e salvi gli altri casi di istruzione sommaria), istruzione

naturale è quella formale.

La garanzia costituzionale stabilita dall'art. 25 della

Costituzione, non sarebbe quindi violata dalla facoltà attribuita al

P. M. dall'art. 389 del Codice di procedura penale; piuttosto la

violazione potrebbe sussistere nel caso in cui di questa norma venisse

fatto un uso patologico, e cioè nel caso in cui il P. M. ritenga

evidente la prova quando tale non è.

Ma, secondo l'Avvocatura dello Stato, non è necessario eliminare

una norma solo perché essa è suscettibile di essere male applicata,

in quanto l'ordinamento giuridico appresta all'operatore del diritto

altri e diversi strumenti di ortopedia.

2. - Nel corso del procedimento penale a carico di Iannaccone

Luciano e Fierro Italia, il Tribunale di Napoli, con ordinanza 23

settembre 1967, ha ritenuto rilevante e non manifestamente infondata

l'eccezione di incostituzionalità, prospettata dalla difesa dello

Iannaccone, dell'art. 389, terzo comma, del Codice di procedura penale,

in relazione all'art. 25, primo comma, della Costituzione.

Anche il Tribunale di Napoli rileva che mentre i due primi commi

dell'art. 389 del Codice di procedura penale "individuano chiaramente,

in base a criteri generali già fissati in anticipo e non in vista di

determinate controversie", il giudice naturale, il terzo comma non

segue eguale criterio, in quanto affida la determinazione del giudice

alla discrezione insindacabile dei P. M., il quale è arbitro di

stabilire se la prova è evidente o meno.

Dopo avere affermato che il principio, sancito nell'art. 25, primo

comma, della Costituzione, trova applicazione anche per la fase

istruttoria, il Tribunale afferma che il potere insindacabile

attribuito al P. M. dalla legge, in ordine alla scelta del rito da

seguire e quindi dell'organo cui deve essere affidata l'istruttoria, è

in contrasto con le esigenze di certezza tutelate dalla norma

costituzionale.

Anche questa ordinanza è stata regolarmente comunicata come per

legge ed è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 295 del 25 novembre 1967. Nessuna delle parti si è costituita in

questo giudizio. Considerato in diritto :

1. - Le due ordinanze di rimessione, indicate in epigrafe,

prospettano alla Corte la medesima questione di legittimità

costituzionale. Esse, pertanto, sono state congiuntamente discusse e

possono essere decise con unica sentenza.

2. - Il vigente Codice di procedura penale configura, come è

noto, per i delitti di competenza della Corte di assise e del

Tribunale, due tipi di istruttoria: quella formale, affidata al giudice

istruttore, e quella sommaria, di competenza dello stesso organo

dell'accusa, e cioè del pubblico ministero.

La scelta del tipo di istruttoria è, per ciascun processo,

riservata allo stesso pubblico ministero che, come titolare dell'azione

penale, vi provvede quando viene in possesso, con la notitia criminis,

degli elementi acquisiti nella così detta istruzione preliminare. Tale

scelta è dal pubblico ministero operata in base a criteri fissati

dalla legge, in quanto egli è, di norma, tenuto a rimettere gli atti

al giudice istruttore (articoli 295 e 296) eccetto che nei quattro casi

espressamente previsti dall'art. 389. In questi ultimi egli "deve"

invece trattenere gli atti e procedere con istruttoria sommaria (reato

scoperto in flagranza, reato commesso in stato di detenzione,

confessione dell'imputato, evidenza della prova).

Non esistendo nel Codice norme che sottopongano a un qualche

controllo la scelta operata dal pubblico ministero in ordine al tipo di

istruttoria, né essendo prevista alcuna nullità specifica nelle

ipotesi che egli, superando i termini previsti dall'art. 389,

trattenga, per istruirli, processi che apparterrebbero alla generale

competenza del giudice istruttore, la magistratura ordinaria, con

un'interpretazione consolidata da molti anni, dopo di aver escluso che

il caso possa inquadrarsi fra quelli determinanti una delle nullità

d'ordine generale previste dall'art. 185, ha ritenuto che la scelta

operata dal pubblico ministero debba considerarsi come discrezionale e

insindacabile.

Contro tale situazione normativa si appuntano le censure di

incostituzionalità delle due ordinanze dei Tribunali di Palermo e di

Napoli, le quali, con riferimento al comma terzo dell'art. 389,

osservano che, se il giudizio del pubblico ministero, nello stabilire

se e quando la prova appare evidente, rimane affidato esclusivamente

alla sua insindacabile discrezionalità, è la scelta stessa del tipo

di istruttoria che diventa discrezionale, con la conseguenza che

l'imputato viene ad essere distolto dal suo giudice naturale, e cioè

dal giudice istruttore, tutte le volte che, pur non ricorrendo le

ipotesi previste dall'art. 389, l'istruttoria non è affidata a lui ma

viene invece trattenuta dal pubblico ministero. Con la conseguenza che

l'impugnata disposizione renderebbe così possibile una violazione

dell'art. 25, comma primo, della Costituzione.

Le censure, così formulate, devono ritenersi fondate.

In proposito va, innanzi tutto, precisato che il principio della

non derogabilità del giudice naturale (come questa Corte ha già

ritenuto nella sentenza n. 110 del 1963) trova applicazione anche nella

fase istruttoria del processo penale, allorché è dalla legge

prescritto che si proceda con istruttoria formale, avendo questa

attività processuale non dubbia natura giurisdizionale, sia perché è

svolta da un giudice e sia perché termina con un atto che ha non solo

forma, ma anche contenuto di sentenza, specie quando, prosciogliendo

l'imputato, conclude il giudizio nel merito, ed è soggetto a gravame

(art. 387).

Ora il potere di questo, come di ogni altro giudice, cioè la sua

competenza, deve essere determinata direttamente dalla legge, in base a

criteri obiettivi che valgano ad individuarlo preventivamente, e cioè

a precostituirle al verificarsi delle fattispecie che devono essergli

sottoposte per l'esame e la decisione.

Accade invece, nel sistema già descritto, il quale discende dal

combinato disposto degli artt. 295 e 389, che dal pubblico ministero

vien fatta dipendere la competenza del giudice istruttore in base a

criteri che, almeno nel caso dell'evidenza della prova (art. 389, comma

terzo), sul quale la Corte è stata chiamata a pronunciarsi, non

sfuggono ad apprezzamenti e a valutazioni non ancorati a rigorosi

criteri oggettivi.

Ciò potrebbe essere tuttavia non incompatibile con il principio

della precostituzione del giudice, quando sulla scelta della forma

dell'istruttoria operata dal pubblico ministero fosse consentito un

controllo giurisdizionale nell'ulteriore corso del processo. Mentre

certamente inconciliabile con quel principio è la ritenuta

incensurabilità della scelta adottata dal pubblico ministero perché

essa comporta il rischio di scelte illimitate.

Ovvia appare dunque la conseguenza che il giudice istruttore, cui

spetta per legge una competenza generale e normale, di fronte a quella,

se non eccezionale, almeno particolare e circoscritta, del pubblico

ministero, in realtà ne possiede soltanto una comprimibile ed incerta.

Ogni volta, infatti, che il potere del pubblico ministero si dilata

oltre i limiti previsti dalla legge, quello del giudice istruttore si

restringe al disotto dei limiti stessi. Dal che discende una non dubbia

violazione del principio della inderogabilità del giudice naturale

precostituito per legge.

A nulla poi varrebbe osservare che quanto di fatto in contrario

avviene rappresenta soltanto un aspetto patologico di un sistema che

può non intaccarne la legittimità. È evidente infatti che è il

sistema stesso a creare quelle lamentate anomalie, dal momento che non

conosce, relativamente alla decisione adottata dal pubblico ministero,

e secondo si è già detto, nessuna forma di controllo e di riesame. E

in mancanza di questi ultimi l'esercizio di ogni potere rischia di

tradursi in abuso e la discrezionalità in arbitrio.

Va da ultimo considerato che l'attenuazione delle differenze tra le

due forme di istruttoria penale, intervenuta a seguito della sentenza

di questa Corte n. 52 del 1965, la quale ha determinato l'applicazione

alla sommaria delle garanzie degli artt. 304 bis, ter e quater, non

rileva ai fini della denunziata violazione della disposizione dell'art.

25, comma primo, della Costituzione. A parte, invero, che le norme di

competenza non possono subire discrezionali modificazioni in nessun

caso, sta in fatto che le due istruttorie, anche se meno differenziate

di quanto prima non fossero, non possono identificarsi né sul piano

teorico né su quello pratico. La presenza di un giudice che la dirige

e la maggior ampiezza che essa conferisce alla dialettica processuale,

pongono di per sé l'istruttoria formale in una posizione ben diversa

da quella sommaria, ai fini dell'obiettivo accertamento della verità e

delle garanzie per l'imputato.