Sentenza n. 116/1967

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3, primo

comma, del D.P.R. 9 agosto 1966, n. 869, recante "Norme di attuazione

dello Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia in materia

di igiene e sanità, assistenza sanitaria ed ospedaliera, recupero dei

minorati fisici e mentali", promosso con ricorso della Regione

Friuli-Venezia Giulia notificato il 25 novembre 1966, depositato in

cancelleria il 28 successivo ed iscritto al n. 25 del Registro ricorsi

1966.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 18 ottobre 1967 la relazione del

Giudice Giovanni Cassandro;

uditi l'avv. Raffaele Oriani, per la Regione Friuli-Venezia Giulia,

e il sostituto avvocato generale dello Stato Francesco Agrò, per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio il 25

novembre 1966 e depositato nella cancelleria di questa Corte il 28

novembre successivo, la Regione Friuli-Venezia Giulia, rappresentata e

difesa dall'avv. Raffaele Oriani, ha impugnato le norme contenute nel

primo comma dell'art. 3 del D.P.R. 9 agosto 1966, n. 869, le quali

stabiliscono che "sono riservate al Ministero della sanità all'alta

sorveglianza sugli enti sanitari e le attribuzioni in materia di

classificazione degli ospedali nonché i provvedimenti intesi ad

assicurare in tutto il territorio nazionale una adeguata assistenza

ospedaliera".

Secondo la Regione queste norme sarebbero in contrasto con l'art.

5, n. 16, dello Statuto approvato con la legge costituzionale 31

gennaio 1963, n. 1, il quale assegna alla Regione una potestà

legislativa secondaria e concorrente in materia di "igiene e sanità,

di assistenza sanitaria e ospedaliera, nonché il recupero dei minorati

fisici e mentali".

Il contrasto sorgerebbe, in primo luogo, per ragione della

disposizione, che riserva al Ministero della sanità le attribuzioni in

materia di classificazione degli ospedali. La difesa della Regione

argomenta che, mediante codesta riserva, alla Regione sarebbe vietato,

pur nell'osservanza dei principi fondamentali posti dalla legge dello

Stato (nel caso il R.D. 30 settembre 1938, n. 1631), di "rapportare

alle concrete esigenze e situazioni locali la classificazione degli

ospedali"; e di esercitare di conseguenza una qualsiasi funzione

amministrativa ex art. 8 del medesimo Statuto, che alla Regione

competerebbe, invece, anche nell'ipotesi che la legislazione regionale

si limitasse a ripetere la legislazione statale o addirittura si

astenesse dal legiferare. Né potrebbe obiettarsi che la

classificazione degli ospedali esuli dal campo dell'assistenza

ospedaliera, dato anzi che essa la influenza e la condiziona a tutti i

livelli. In secondo luogo, il contrasto sorgerebbe per ragione della

disposizione che riserva al Ministero della sanità "i provvedimenti

intesi ad assicurare in tutto il territorio nazionale una adeguata

assistenza ospedaliera".

Secondo la difesa, infatti, questa disposizione per la sua

ampiezza toglierebbe ogni potere alla Regione nel settore ospedaliero,

con gravissimo pregiudizio degli interessi della collettività che la

norma de qua vorrebbe tutelare. Né si potrebbe argomentare in

contrario che l'assistenza ospedaliera è materia tale da richiedere

uniformità di criteri per tutto il territorio nazionale. La difesa

regionale, pur non contestando la priorità della legislazione statale

circa la determinazione dei criteri, che debbono essere alla base

dell'assistenza ospedaliera, contesta che alla Regione possa essere

tolta, nel settore, ogni ragione di intervento e richiama al proposito

la sentenza n. 15 del 26 gennaio 1957 di questa Corte, che dichiarò

l'incostituzionalità dell'art. 19 del D.P.R. 19 maggio 1950, n. 327,

contenente norme di attuazione dello Statuto regionale della Sardegna.

Se lo Stato, prosegue la difesa, deve assicurare un'adeguata

assistenza ospedaliera, ne discende che ogni intervento della Regione

nel settore sarebbe "un di più" e non potrebbe nemmeno essere

validamente e giustificatamente finanziato con fondi regionali.

Nemmeno può farsi richiamo alla progettata riforma sanitaria

nazionale, perché essa è di quelle riforme economico-sociali che

limitano la competenza legislativa regionale e non troverebbe mai

ostacolo alla sua applicazione in preesistenti strutture di carattere

regionale.

La Regione richiama poi le difficoltà di ordine pratico che

l'attribuzione allo Stato e alla Regione di competenze frazionarie

nella medesima materia comporterebbe, tanto che la Costituzione ha

cercato di evitarle, prevedendo che lo Stato possa delegare alla

Regione l'esercizio di proprie funzioni amministrative (art. 119

della Costituzione e art. 10 dello Statuto Friuli- Venezia Giulia); e

lamenta che non sia stato tenuto in alcuna considerazione il parere

della commissione paritetica prevista dall'art. 65 dello Statuto

speciale né quelle dei ministeri interpellati. Fa istanza, anzi,

perché venga disposta dalla Corte l'acquisizione di questo e degli

altri pareri dei ministeri interessati, nonché dei verbali delle

riunioni della commissione paritetica.

2. - Resiste al ricorso il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che, nell'atto di

deduzioni depositato il 15 dicembre 1966 e in una memoria depositata il

22 marzo 1967, chiede che sia dichiarata non fondata la sollevata

questione di costituzionalità.

L'Avvocatura si richiama alla sentenza n. 51 del 1965 di questa

Corte, che, relativamente alla Regione Trentino-Alto Adige, ha

dichiarato infondata la tesi dell'appartenenza alla Regione del potere

normativo e quindi amministrativo in materia di classificazione degli

ospedali, dovendosi questa ispirare a criteri uniformi in tutto il

territorio nazionale.

L'altra competenza riservata allo Stato deve intendersi, secondo

l'Avvocatura, limitata ad assicurare in tutto il territorio nazionale

un'adeguata assistenza ospedaliera, non già estesa al punto di

impedire alla Regione di concorrere a livello regionale ad assicurare

codesta assistenza. D'altra parte, l'indagine se lo Stato,

nell'esercizio della potestà amministrativa che gli spetta in questa

materia, possa invadere la sfera delle attribuzioni regionali, è

un'indagine da compiere in concreto caso per caso, in sede di

regolamento di competenza ai sensi dell'art. 39 della legge 11 marzo

1953, n. 87.

L'Avvocatura sostiene infine che la disposizione impugnata mira

anche ad assicurare la futura generale riforma ospedaliera e sanitaria,

che si fonda su alcune attribuzioni statali definite dalla Costituzione

(art. 32, primo comma, 38, primo e secondo comma), che non possono

trovare ostacolo in situazioni giuridiche particolari a singole

regioni. Anche su questo punto l'Avvocatura si richiama alla citata

sentenza di questa Corte.

3. - All'udienza del 18 ottobre 1967 le parti hanno brevemente

riassunto le proprie tesi e insistito nelle conclusioni già prese. Considerato in diritto :

1. - L'art. 3, primo comma, delle norme di attuazione dello Statuto

per il Friuli- Venezia Giulia contenute nel D.P.R. 9 agosto 1966, n.

869, riserva allo Stato l'alta sorveglianza sugli enti sanitari; le

attribuzioni in materia di classificazione degli ospedali; i

provvedimenti intesi ad assicurare in tutto il territorio nazionale una

adeguata assistenza ospedaliera.

Di queste tre competenze la Regione rivendica come sue la seconda e

la terza, non già la prima che, in una fattispecie analoga, un'altra

Regione a statuto speciale, il Trentino-Alto Adige, aveva ritenuto

sottratta illegittimamente alla propria sfera di competenza. La

questione di legittimità costituzionale resta perciò limitata a

quelle due norme; ma, pure in tali limiti, deve essere dichiarata

infondata.

2. - Che la classificazione degli ospedali sia competenza dello

Stato, legittimamente esercitata dal medico provinciale, è stato già

affermato dalla Corte nei confronti della Regione Trentino Alto Adige,

nonostante che a questa Regione sia stata attribuita in materia di

assistenza sanitaria e ospedaliera potestà legislativa primaria (art.

4, n. 12: assistenza sanitaria e ospedaliera) e nonostante che le

relative norme di attuazione non facciano espressa riserva della

competenza statale nella materia della quale si controverte (D.P.R. 18

febbraio 1958, n. 307).

Le ragioni che persuasero in quella circostanza la Corte a

respingere il ricorso della Regione (cfr. sentenza n. 51 del 1965),

argomentando dal maggiore al minore, sono ancora più valide nel caso

presente della Regione Friuli-Venezia Giulia che, secondo l'art. 5, n.

16, dello Statuto (approvato con la legge costitituzionale 31 gennaio

1963, n. 1), possiede in materia di assistenza sanitaria e ospedaliera

potestà legislativa secondaria o concorrente, e rispetto alla quale le

norme di attuazione, come è stato riferito, hanno esplicitamente

riservato alle Stato la classificazione degli ospedali. Si può

aggiungere a chiarimento e a integrazione che la classificazione

ospedaliera si fonda, oltre che sulle funzioni svolte dagli ospedali,

sulla struttura e organizzazione loro, che ne costituisce, anzi, il

presupposto. E poiché è evidente che la struttura fondamentale degli

ospedali deve essere nelle sue linee essenziali unitaria per tutto il

territorio nazionale, perché ne discendono conseguenze valide per

l'intero ordinamento statale in questo settore, lo stesso carattere

unitario deve presentare la classificazione che su quella struttura si

fonda, come è, del resto, confermato dalla circostanza che le

disposizioni relative si trovano in capite alle "Norme generali per

l'ordinamento dei servizi sanitari e del personale sanitario degli

ospedali" (R.D. 30 settembre 1938, n. 1631), e dominano tutta la

materia. Tanto l'assistenza ospedaliera quanto la struttura sanitaria,

che sono tra loro connesse, non possono mutare, nell'essenziale, da

regione a regione.

Né ha valore l'obiezione mossa dalla difesa regionale che il

riconoscimento della riserva statale comporti un frazionamento di

competenze che il sistema della Costituzione e degli Statuti speciali

ha voluto evitare, tanto che è ipotizzata a tal fine finanche la

delegazione alla Regione, mediante legge, di competenze proprie dello

Stato (art. 118 della Costituzione). Quel sistema, viceversa, conforma

le competenze amministrative alla potestà legislativa della Regione e

tiene quelle nei limiti di questa; tanto che si potrebbe dire che alla

Regione spetti tanto di amministrazione quanto di legislazione. La

divisione e insieme il coordinamento delle competenze legislative e

amministrative è perciò un momento essenziale di un ordinamento che,

pur nella presenza di autonomie regionali, resta unitario, e postula in

conseguenza un coordinamento e una collaborazione tra Stato e Regione

sia a presidio dell'unità dello Stato, sia a garanzia di un armonico

svolgimento dei rapporti tra i due Enti.

3. - La riserva allo Stato dei provvedimenti intesi ad assicurare

in tutto il territorio nazionale una adeguata assistenza ospedaliera,

trova, ad avviso della Corte, il suo fondamento, oltre che nel rispetto

dell'interesse nazionale, nell'obbligo che ogni Regione ha di

osservare, senza esclusione delle materie per le quali è riconosciuta

una competenza legislativa primaria, le riforme economico-sociali della

Repubblica, alla quale la Costituzione impone di tutelare la salute

come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della

collettività e di garantire cure gratuite agli indigenti (art. 32),

nonché di assicurare a ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto

dei mezzi necessari per vivere l'assistenza sociale (art. 38), che, in

questa sede, comprende, com'è ovvio, l'assistenza ospedaliera. La

interpretazione corretta della impugnata norma di attuazione altro non

comporta perciò, se non che lo Stato deve poter assicurare su tutto il

territorio nazionale un eguale standard di assistenza ospedaliera,

integrando o sostituendo quella regionale là dove sia insufficiente o

carente. Il principio ora richiamato della puntuale corrispondenza tra

potestà legislativa e potestà amministrativa che vale ovviamente,

come nei confronti della Regione, così nei confronti dello Stato,

garantisce che i "provvedimenti" dello Stato in questa materia si

terranno nei limiti della competenza statale. E, nel caso di

sconfinamenti, non manca il giudice che possa reprimerli in sede di

conflitti di attribuzione.

La preoccupazione della Regione che la formula delle norme di

attuazione sacrifichi affatto la sua competenza in materia sanitaria e

il timore, che essa manifesta, di non poter iscrivere somme in bilancio

destinate all'assistenza ospedaliera, sono perciò del tutto infondati.