Sentenza n. 116/1957

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 23 gennaio 1957,

recante: "aggiunte alla legge regionale 18 gennaio 1949, n. 2, e

successivo regolamento 25 maggio 1950, n. 22" (sgravi fiscali per le

nuove costruzioni edilizie), promosso dal Presidente del Consiglio dei

Ministri e dal Commissario dello Stato per la Regione siciliana, con

ricorso notificato il 30 gennaio 1957, depositato nella cancelleria

della Corte costituzionale il 7 febbraio 1957 ed iscritto al n. 6 del

Registro ricorsi 1957.

Vista la costituzione in giudizio del Presidente della Regione

siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 5 giugno 1957 la relazione del

Giudice Giuseppe Castelli Avolio;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe Guglielmi

per i ricorrenti e l'Avv. Salvatore Orlando Cascio per la Regione

siciliana.

Ritenuto in fatto :

1. - L'Assemblea regionale siciliana, nella seduta del 23 gennaio

1957, ha approvato una legge recante aggiunte alla legge regionale 18

gennaio 1949, n. 2, e successivo regolamento 25 maggio 1950, n. 22.

Nella legge tra l'altro è detto che i supplementi di imposta

elevati e notificati alle parti dagli uffici del registro della Regione

per il pagamento delle normali imposte di trasferimento relative a

contratti di compravendita di case di abitazione, costruite nella

Regione nei termini e con le modalità stabilite dalla legge regionale

18 gennaio 1949, n. 2, e dal regolamento 25 maggio 1950, n. 22,

registrati in esenzione, sono da ritenersi nulli sempreché risulti che

contemporaneamente alla stipula dell'atto pubblico di vendita siano

state presentate le denunzie di cui all'art. 1 del regolamento 25

aprile 1949, n. 10, e purché le denunzie stesse, entro tre mesi dalla

data di pubblicazione della legge, siano integrate dal certificato di

abitabilità rilasciato dalla competente autorità comunale.

Questa legge veniva comunicata al Commissario dello Stato il 25

gennaio e il giorno successivo il Consiglio dei Ministri deliberava di

impugnarla davanti alla Corte costituzionale.

Il relativo ricorso, proposto congiuntamente dal Presidente del

Consiglio dei Ministri e dal Commissario dello Stato, con il patrocinio

dell'Avvocatura generale dello Stato, veniva notificato il 30 gennaio

al Presidente della Giunta regionale siciliana ed era depositato presso

la cancelleria di questa Corte in data 7 febbraio 1957.

2. - A norma degli artt. 34 e 35 della legge 11 marzo 1953, n.

87, per disposizione del Presidente della Corte costituzionale è stata

pubblicata notizia del ricorso sia nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica che nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana.

Con deduzioni depositate il 20 febbraio 1957 il Presidente della

Regione siciliana, con il patrocinio dell'Avv. prof. Salvatore Orlando

Cascio, si è costituito nel giudizio davanti a questa Corte.

3. - Nel ricorso l'Avvocatura generale dello Stato denuncia,

anzitutto, l'incompetenza della Regione a legiferare in materia di

tributi erariali; osserva quindi che, se pur si volesse riconoscere

tale potestà legislativa, la legge impugnata sarebbe

costituzionalmente illegittima sia perché nessun interesse particolare

della Regione giustificherebbe la regolamentazione contenuta nella

legge regionale, sia perché questa legge contrasterebbe con i principi

cui si informa la legislazione dello Stato e, in particolare, coi

principi fondamentali della legge di registro.

La legge impugnata, incidendo su rapporti esauriti e su crediti

prescritti, conterrebbe infatti norme sostanzialmente retroattive;

imponendo poi per l'avvenire la contestuale presentazione del

certificato di abitabilità, derogherebbe al principio affermato dalla

Commissione centrale delle imposte ed accolto dal Ministero delle

finanze secondo cui, ai fini dell'applicazione del beneficio fiscale in

favore delle nuove costruzioni, la prova della sussistenza delle

condizioni richieste dalla legge (abitabilità) può essere fornita

anche successivamente alla registrazione, purché non sia decorso il

termine di prescrizione.

Per questi motivi la difesa dello Stato conclude chiedendo che si

dichiari la illegittimità costituzionale della legge impugnata.

4. - La Regione, nelle sue deduzioni, eccepisce in via

pregiudiziale l'inammissibilità del ricorso per incompetenza della

Corte costituzionale sulla impugnativa delle leggi siciliane.

Sul merito oppone che la Regione siciliana, come affermato nella

sentenza 17 gennaio 1957, n. 9, di questa Corte, ha potestà

legislativa anche in materia di tributi già di spettanza dello Stato e

che la decisione anzidetta, pur nei termini in cui è stata formulata,

è sufficiente per far rigettare l'odierno ricorso.

La legge impugnata conterrebbe infatti norme meramente

interpretative della precedente legge regionale 18 gennaio 1949, n. 2,

e poiché questa legge, nella parte che interessa, era stata ritenuta

costituzionalmente legittima (sentenza dell'Alta Corte siciliana 16

gennaio - 1 ottobre 1949) in considerazione degli specifici interessi

della Regione, la legge in esame, sotto questo profilo dell'interesse

regionale, non può che essere anch'essa legittima. Essa inoltre si

proporrebbe solo di sanzionare autoritativamente quella medesima

interpretazione della precedente legge del 1949 che era stata data

dalla Commissione centrale delle imposte e dallo stesso Ministero delle

finanze: la retroattività pertanto sarebbe l'inevitabile conseguenza

dell'anzidetta natura interpretativa. Quando pure della legge dovessero

beneficiare contribuenti i quali avessero già pagato l'imposta

suppletiva e vi avessero fatto acquiescenza, non si potrebbe non tener

conto che una legge con la quale si dispone il rimborso di quanto si

riconosce pagato per errore vuol rappresentare solo il mezzo più

energico per perseguire, in armonia con i principi costituzionali, la

giustizia fra i consociati.

In riferimento alla tesi secondo cui la legge impugnata, imponendo

per il futuro la presentazione del certificato di abitabilità

contestualmente all'atto pubblico di trasferimento, sarebbe innovativa,

la difesa della Regione deduce che il rilievo stesso è infondato in

quanto non considererebbe che la legge regionale 18 gennaio 1949, n. 2,

poiché si riferisce a costruzioni eseguite entro il 31 dicembre 1953

ed a vendite di appartamenti costruiti eseguite entro l'anno successivo

(artt. 1 e 10 legge regionale cit.), ha ormai esaurito la sua

efficacia.

Per tutti questi motivi la Regione conclude per il rigetto del

ricorso.

5. - All'udienza di discussione i patroni delle parti hanno

illustrato le rispettive tesi difensive. L'Avv. Orlando Cascio,

riferendosi alla sollevata eccezione di incompetenza della Corte

costituzionale a giudicare della legittimità costituzionale delle

leggi regionali siciliane, ha osservato che, se anche si voglia

ammettere la competenza della Corte, essa non sarebbe così ampia come

quella dell'Alta Corte per la Sicilia, che poteva prendere in esame la

legittimità estrinseca ed intrinseca dei provvedimenti impugnati, ma

sarebbe limitata soltanto all'esame della legittimità estrinseca, nel

senso che il detto esame dovrebbe limitarsi all'accertamento della

competenza della Regione ad adottare i provvedimenti stessi. Considerato in diritto :

1. - L'eccezione pregiudiziale di difetto di giurisdizione della

Corte costituzionale, sollevata dalla difesa della Regione, sotto il

profilo della sopravvivenza della competenza dell'Alta Corte per la

Regione siciliana a giudicare sulle impugnazioni proposte in via

principale dal Commissario dello Stato contro le leggi regionali

siciliane, non ha fondamento e va respinta. Basta far riferimento, in

proposito, alla sentenza di questa Corte del 27 febbraio 1957, n. 38 -

confermata con varie successive pronuncie -, e alle ampie ragioni in

essa svolte. Né vale addurre, di fronte alla affermata piena

competenza di questa Corte, la distinzione che sembra voglia tentare la

difesa della Regione siciliana fra esame della legittimità estrinseca

ed intrinseca delle leggi, per restringere soltanto al primo la

competenza della Corte costituzionale. Con la richiamata sua precedente

sentenza questa Corte ebbe in chiaro modo ad affermare che l'art. 134

della Costituzione ha istituito la Corte costituzionale come unico

organo della giurisdizione costituzionale o, più specificamente, come

unico giudice della legittimità delle leggi statali o regionali e dei

conflitti di attribuzione tra lo Stato e le Regioni e delle Regioni fra

loro; ed aggiunse che non può ritenersi che la formula adoperata nel

ricordato art. 134 sia tale da lasciar fuori qualche parte della

materia, od anche, in relazione all'ultimo comma dell'art. 127 della

Costituzione, che la questione di legittimità delle leggi regionali,

di cui è parola in tale comma, possa intendersi come una competenza

particolare aggiunta a quella generale e comprensiva dell'art. 134. La

ventilata distinzione, fra legittimità estrinseca ed intrinseca, non

trova quindi giustificazione alcuna.

2. - Va anche respinta l'eccezione pregiudiziale sollevata

dall'Avvocatura dello Stato con la quale si sostiene l'incompetenza

della Regione a legiferare in materia di tributi erariali, avendo

riconosciuto questa Corte con la sentenza 17 gennaio 1957, n. 9 -

anch'essa confermata con varie successive decisioni -, che in detta

materia spetta alla Regione siciliana una potestà normativa

concorrente o sussidiaria, nell'ambito del territorio della Regione

stessa, nel rispetto dei limiti derivanti oltre che dalle leggi

costituzionali, dai principi e dagli interessi cui si uniformano le

leggi dello Stato, nonché dei principi fondamentali della legislazione

statale per ogni singolo tributo.

3. - Da questo riconoscimento di una potestà legislativa

complementare o sussidiaria della Regione in materia di tributi

erariali deriva - e ne è anzi necessario presupposto - l'affermazione

di un generale interesse della Regione all'esercizio di tale facoltà.

In modo specifico questo interesse rispetto alla legge ora impugnata -

che nel ricorso del Commissario dello Stato viene negato - è da

ammettersi, ed è stato posto in luce dalla sentenza dell'Alta Corte

siciliana del 16 gennaio - 1 ottobre 1949, con la quale, prendendosi in

esame la precedente legge regionale 18 gennaio 1949, n. 2, concernente

sgravi fiscali per le nuove costruzioni edilizie, si rilevava che

questa legge tende a promuovere e a favorire l'attività di

ricostruzione, uniformandosi all'indirizzo generale della legislazione

dello Stato, con provvedimenti che corrispondono ad esigenze regionali

ed in vista di finalità di pubblico generale interesse. Tale rilievo

è da condividere anche in relazione alla legge di cui ora si discute,

che alle disposizioni della precedente legge regionale 18 gennaio 1949,

n. 2, strettamente si riannoda.

4. - Rispetto all'oggetto e alla estensione della presente

impugnazione, è da notare che, per quanto col ricorso si concluda

chiedendosi la dichiarazione di illegittimità costituzionale della

intera legge, le censure nel ricorso stesso proposte ed illustrate

nella pubblica udienza dalla difesa dello Stato riguardano

esclusivamente la prima parte dell'art. 1, e cioè il primo comma

dell'articolo stesso. Con tale comma si stabilisce: "I supplementi di

imposta elevati e notificati alle parti dagli uffici del registro della

Regione per il pagamento delle normali imposte di trasferimento

relative a contratti di compravendita di case di abitazione costruite

nella Regione siciliana nei termini e con le modalità volute dalla

legge regionale 18 gennaio 1949, n. 2, e successivo regolamento 25

maggio 1950, n. 22, registrati in esenzione, sono da ritenersi nulli,

sempreché le denuncie di cui all'art. 1 del regolamento del 26 aprile

1949, n. 10, risultino presentate contemporaneamente alla stipula

dell'atto pubblico di compravendita e sempreché almeno entro tre mesi

dalla data di pubblicazione della presente legge vengano integrate dal

certificato di abitabilità rilasciato dalla competente autorità

comunale". II secondo comma del detto articolo riguarda, invece,

l'esenzione venticinquennale dall'imposta fabbricati e dalle relative

sovraimposte comunali e provinciali, e su questa parte non è stata

sollevata col ricorso e in occasione della discussione orale alcuna

denuncia, sicché deve desumersi che l'impugnativa proposta è da

intendersi limitata al primo comma dell'articolo.

5. - Ciò posto, deve rilevarsi che la illegittimità

costituzionale delle disposizioni contenute nel detto primo comma

direttamente deriva dall'applicazione alla fattispecie dei principi

già affermati da questa Corte nella ricordata sentenza n. 9 del 17

gennaio 1957. Nel riconoscere, infatti, alla Regione siciliana una

potestà legislativa complementare o sussidiaria in materia di tributi

erariali, questa Corte, nella detta sentenza, ne determinò anche i

limiti: fra l'altro, il rispetto dei principi e degli interessi

generali cui si uniformano le leggi dello Stato e quello dei principi

della legislazione statale per ogni singolo tributo. Con le

disposizioni in esame si violano tutti e due questi limiti che, essendo

stati desunti dalla prima parte dell'art. 17 dello Statuto siciliano,

hanno natura costituzionale e quindi la loro violazione implica

violazione di legge costituzionale.

Le disposizioni impugnate, disponendo, infatti, la nullità dei

supplementi di imposta elevati e notificati dagli Uffici del registro e

riaprendo quindi la procedura stabilita dalla legge dello Stato per

l'opposizione all'ingiunzione per il pagamento dell'imposta suppletiva,

con la concessione, inoltre, di un ulteriore termine di tre mesi per la

presentazione del certificato di abitabilità, vengono praticamente a

dare alla legge impugnata effetto retroattivo, con violazione dei

diritti quesiti dalla Finanza per la mancata tempestiva opposizione del

contribuente. Esse violano quindi, in primo luogo, il principio

generale della irretroattività della legge; in secondo luogo - seppur

volesse prescindersi da questo primo rilievo - esse sono in aperto

contrasto con il sistema fondamentale della legge di registro che

stabilisce una determinata procedura per l'opposizione in sede

amministrativa e in sede giudiziaria all'ingiunzione per il pagamento

dei supplementi di imposta, entro termini determinati, e, in ogni altro

caso, col rispetto del termine di prescrizione sia per l'azione dello

Stato che per quella del contribuente (artt. 136, 140, 141, 144 e 145

della legge di registro 30 dicembre 1923, n. 3269).

6. - Per contrastare a siffatte conclusioni la difesa della

Regione oppone che la retroattività delle disposizioni in esame sulla

quale l'Avvocatura dello Stato ha insistito - sarebbe mantenuta entro i

limiti in cui si riconosce comunemente la retroattività delle leggi

così dette interpretative; e che, in sostanza, quelle disposizioni si

proporrebbero uno scopo di esemplare giustizia tributaria, consentendo

al contribuente di reclamare la ripetizione di quanto l'Amministrazione

finanziaria avrebbe ingiustamente percepito in virtù di un atto

presuntivamente legittimo e contro il quale, nella erronea supposizione

della sua effettiva legittimità, non fu proposta opposizione. Ma

queste ragioni si rivelano non del tutto pertinenti e sono comunque

infondate.

A parte la maggiore o minor rilevanza che può darsi, con

riferimento al caso in esame, alla violazione del principio della

irretroattività delle leggi, occorre notare che la sanzione di

radicale nullità degli avvisi di supplemento di imposta, contenuta

nella legge impugnata, giova a quei contribuenti i quali, con la

mancata opposizione, abbiano fatto acquiescenza alla richiesta di

pagamento del supplemento di imposta e a quelli in cui danno sia

decorso il periodo prescrizionale stabilito dall'art. 136 della legge

di registro per la proposizione dell'azione di rimborso dell'imposta

che si assuma indebitamente pagata. Contrariamente all'assunto della

difesa della Regione, una norma il cui precetto abbia questa portata

non è e non può essere interpretativa. Esorbita infatti dai limiti di

una sia pur normale retroattività della norma interpretativa il

richiamare in vita situazioni definite od esaurite nel vigore della

legge anteriore. In ogni caso, una norma che, in virtù di una sua

assunta retroattività, annulli gli effetti caratteristici di un

istituto quale quello della prescrizione, fondamentale dell'ordinamento

giuridico, non può essere egualmente emanata dal legislatore

regionale.

Né maggior consistenza rivela la seconda ragione addotta. Non già

che la Corte intenda disconoscere che al fondo delle disposizioni

impugnate stia il chiaro proposito del legislatore siciliano di offrire

ai contribuenti della Regione il mezzo per ripetere somme che si

assumano indebitamente riscosse dall'Amministrazione finanziaria. Ma

questo mezzo non è consentito dall'ordinamento giuridico che, sia nel

caso di decadenza per la mancata opposizione che in quello di

prescrizione dell'azione, fa conseguire, per il semplice decorso del

tempo, la definizione del rapporto per effetto appunto della decadenza

dall'azione o della prescrizione del diritto.

Ogni altra deduzione o ragione rimane assorbita e non resta che

dichiarare la illegittimità costituzionale del primo comma dell'art. 1

della legge impugnata.