Sentenza n. 115/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge 31 gennaio

1992, n. 59 (Nuove norme in materia di società cooperative),

promosso con ricorso della Regione Veneto, notificato il 7 marzo

1992, depositato in cancelleria l'11 successivo ed iscritto al n. 27

del registro ricorsi 1992;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 3 novembre 1992 il Giudice

relatore Cesare Mirabelli;

Uditi gli avvocati Mario Bertolissi e Ivone Cacciavillani per la

Regione Veneto e l'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il

Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 7 marzo 1992 la Regione Veneto ha

promosso questione di legittimità costituzionale della legge 31

gennaio 1992, n. 59 (Nuove norme in materia di società cooperative),

ed in particolare degli articoli 11, quarto e sesto comma, 14, terzo

comma, 19 e 20, per invasione delle competenze regionali in materia

di cooperazione e di controllo sulle cooperative in agricoltura e per

contrasto con il regolamento del Consiglio delle Comunità europee 15

luglio 1991, n. 2328/91.

La Regione afferma di avere incluso la cooperazione tra gli

strumenti per il raggiungimento dei propri fini istituzionali (art. 4

dello Statuto) e di avere emanato numerose leggi di incentivo che

toccano questa materia nei settori dell'artigianato, del commercio e

dell'agricoltura. Osserva inoltre che disposizioni comunitarie sono

intervenute in materia di cooperazione, incoraggiando la creazione di

associazioni tra operatori agricoli e prefigurando per la soluzione

dei problemi strutturali dell'agricoltura discipline normative

distinte a seconda delle regioni. La normativa comunitaria alla quale

si fa riferimento, a differenza di quella statale, non porrebbe i

limiti alla partecipazione alle cooperative agricole previsti dalla

legge statale.

La ricorrente afferma che la cooperazione, strumentale per la

realizzazione dello sviluppo sociale ed economico, dovrebbe rientrare

nelle competenze regionali. La legge impugnata ha invece assoggettato

la materia, compresa quella delle cooperative agricole, alla

legislazione ed al controllo statali.

In particolare la Regione Veneto denuncia come costituzionalmente

illegittime le seguenti disposizioni della legge 31 gennaio 1992, n.

59:

a) l'art. 14, terzo comma, che consente l'ammissione alle cooperative agricole anche di soci che non siano lavoratori manuali della

terra, ma limitatamente all'esercizio di mansioni amministrative e

tecniche nell'interesse sociale;

b) l'art. 19, nella parte in cui prevede l'iscrizione

all'apposito registro prefettizio anche delle cooperative agricole;

c) gli artt. 11, quarto e sesto comma, e 20, nella parte in cui

prevedono che le cooperative siano tenute a versare una quota di

utili ad associazioni nazionali di rappresentanza del movimento

cooperativo o ad un fondo istituito presso il Ministero del lavoro e

della previdenza sociale.

2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il

ricorso sia dichiarato inammissibile o, comunque, non fondato.

La Regione Veneto avrebbe omesso di indicare i parametri invocati

per l'esercizio del sindacato di legittimità costituzionale, che

nella impugnazione in via principale di una legge può essere

riferito solo alla invasione di competenze costituzionalmente

garantite alle regioni.

Il ricorso sarebbe egualmente inammissibile in riferimento al

regolamento comunitario, che può essere direttamente applicato

nell'ordinamento interno prevalendo sulla legge, ma che non può

interferire sull'assetto dei rapporti tra Stato e regioni.

3. - Con successiva memoria la Regione Veneto ha ribadito di avere

tradotto nella propria legislazione i principi costituzionali (artt.

44 e 45) e statutari (art. 4) in materia di cooperazione, in

particolare dando attuazione al regolamento comunitario n. 2328/91,

relativo al miglioramento dell'efficienza delle strutture agrarie,

che definisce anche la figura dell'imprenditore agricolo a titolo

principale. Ad avviso della ricorrente la legge denunciata altera le

attribuzioni regionali, che dovrebbero essere intese in coerenza con

la normazione comunitaria.

In ordine all'eccezione di inammissibilità del ricorso per omessa

indicazione delle disposizioni costituzionali violate, la Regione deduce che non è necessario, perché il ricorso sia ammissibile,

menzionare una o più disposizioni costituzionali, ma è sufficiente

configurare fattispecie collidenti con l'ordine costituzionale delle

proprie attribuzioni. La Regione ritiene che la legge denunciata

violi l'art. 117 della Costituzione, che, per la definizione delle

attribuzioni regionali, deve essere letto unitamente al regolamento

comunitario n. 2328/91.

4. - Nell'imminenza dell'udienza la Regione Veneto ha depositato

una seconda memoria, che sviluppa l'analisi dei problemi investiti

dal ricorso, anche attraverso una diffusa illustrazione storico-sistematica della cooperazione.

La ricorrente afferma che l'art. 45 della Costituzione,

riconoscendo la funzione sociale della cooperazione e favorendone

l'incremento, coinvolge problemi concernenti competenze regionali. In

particolare la Regione sostiene che la cooperazione è materia che

richiede interventi legislativi diversificati in base alle molteplici

e diverse realtà regionali. Si tratterebbe di una materia "mista",

non compresa tra quelle esclusivamente privatistiche, sottratte

all'intervento del legislatore regionale. Anzi, sarebbe logico

riconoscere alle regioni, come compreso nel compito che esse hanno di

promuovere e di agevolare la cooperazione, il potere di vigilanza

sulle cooperative.

La Regione Veneto osserva che, sebbene l'elenco delle materie di

competenza regionale contenuto nell'art. 117 della Costituzione non

menzioni la cooperazione, gli statuti delle regioni ordinarie

indicano questa come uno specifico strumento dell'azione regionale.

L'art. 4 dello Statuto del Veneto riecheggia il disposto dell'art. 45

della Costituzione ed induce a ritenere che esista una potestà

legislativa regionale in tutte le materie che, comprese tra quelle

assegnate alla competenza legislativa regionale, possono essere

esercitate con lo strumento della cooperazione.

5. - Anche l'Avvocatura dello Stato ha depositato una memoria in

prossimità dell'udienza, per illustrare le tesi sostenute nell'atto

di costituzione.

L'Avvocatura osserva che la disciplina delle società cooperative

dettata dalla legge nazionale costituisce la premessa strutturale

affinché l'istituto della cooperazione trovi sviluppo nella

legislazione, anche di competenza regionale, afferente i vari settori

dell'economia. Ma da questo non deriva un vincolo per la normativa

statale sulle cooperative, dovendo piuttosto le regioni conformare,

nelle loro leggi di settore, l'impiego dell'istituto cooperativo al

regime generale stabilito dalla legge dello Stato.

Quanto al rapporto con il diritto comunitario, l'Avvocatura

osserva che i regolamenti in materia di politica agricola comune

rinviano alle legislazioni nazionali, per quanto attiene alle forme

ed al regime giuridico degli imprenditori e delle strutture agricole,

senza porre una correlazione diretta e necessaria tra le figure

dell'imprenditore agricolo a titolo principale e gli organismi

cooperativi. Anche l'art. 5 del regolamento comunitario n. 2328/91

rimette al diritto nazionale la definizione di imprenditore agricolo

a titolo principale, fissando solo le condizioni minime per delineare

questa figura, condizioni che non sono incompatibili con le norme che

la legge impugnata detta in tema di soci e società cooperative. Considerato in diritto

1. - La Regione Veneto denuncia l'illegittimità costituzionale

della legge 31 gennaio 1992, n. 59, che detta nuove norme in materia

di società cooperative, assumendo essenzialmente l'invasione di

competenze regionali ed il contrasto con norme comunitarie in materia

di agricoltura, in particolare per la definizione della figura di

imprenditore agricolo a titolo principale.

Le disposizioni della legge statale specificamente denunciate

dalla ricorrente sono:

a) l'art. 14, terzo comma, che modifica l'art. 23 del decreto

del Capo provvisorio dello Stato 14 dicembre 1947, n. 1577.

Quest'ultima disposizione, nello stabilire i requisiti dei soci delle

cooperative agricole, prevedeva che, limitatamente all'esercizio di

mansioni amministrative e tecniche nell'interesse sociale per il

quale sia necessario il possesso della qualità di socio, è

consentita l'ammissione di soci che non siano lavoratori manuali

della terra, in numero non superiore all'8 per cento di quello

complessivo dei soci. L'art 14 della legge n. 59 del 1992 non altera

la struttura della precedente disposizione, ma elimina solamente il

limite quantitativo in precedenza previsto per l'ammissione alla

cooperativa agricola di soci che non siano lavoratori manuali della

terra;

b) l'art. 19, che integra la documentazione per l'iscrizione

delle cooperative agricole nell'apposito registro prefettizio,

iscrizione già prevista e disciplinata dall'art. 13 del citato

decreto legislativo n. 1577 del 1947;

c) gli artt. 11, quarto e sesto comma, e 20, nella parte in cui

prevedono che le società cooperative devolvano una quota degli utili

annuali (pari al 3 per cento) ad un fondo costituito dalle

associazioni nazionali di rappresentanza del movimento cooperativo

alle quali le cooperative aderiscono o, se non aderenti a tali

associazioni, ad un fondo costituito presso il Ministero del lavoro e

della previdenza sociale.

2. - L'eccezione di inammissibilità del ricorso per omessa

indicazione dei parametri di valutazione della costituzionalità

della legge, sollevata dall'Avvocatura dello Stato nell'atto di

costituzione e non ribadita nella successiva memoria, non può essere

accolta.

Il ricorso, pur senza una formulazione di assoluta chiarezza,

consente tuttavia di individuare due motivi di doglianza, almeno uno

dei quali idoneo ad attingere al livello di un possibile contrasto

con norme costituzionali.

È stata difatti denunciata la violazione di competenze regionali

in materia di cooperative agricole, affermando che la disciplina

legislativa della cooperazione debba rientrare nella competenza

regionale quando tocca materie assegnate alle regioni; con

riferimento, quindi, all'art. 117 della Costituzione.

Inoltre è stato dedotto il contrasto con la normativa

comunitaria, in modo specifico con il regolamento n. 2328/91 che, ad

avviso della Regione ricorrente, consentirebbe il costituirsi di

fenomeni cooperativi in agricoltura con presupposti diversi da quelli

che si affermano introdotti dalla legge n. 59 del 1992.

3. - Con il primo dei due profili di dedotta illegittimità

costituzionale, sopra individuati, la ricorrente prefigura, al di là

della specifica elencazione delle materie di competenza regionale

contenuta nell'art. 117 della Costituzione, una attribuzione

regionale in materia di disciplina delle cooperative, sia con

riferimento all'interesse generale delle regioni per la cooperazione,

sia in relazione alla competenza regionale in settori di attività,

quale l'agricoltura, nei quali le cooperative operano. Per tal via si

tenderebbe a superare la competenza statale nella disciplina delle

cooperative, intese quali figure soggettive.

Questa impostazione non può essere seguita. Se pure si ritenesse

che gli aspetti del sistema normativo ritenuti lesivi delle

competenze regionali siano stati introdotti dalla legge n. 59 del

1992 e non siano, piuttosto, da riferire alla disciplina previgente

(questa prospettazione potrebbe riguardare: l'ammissione di soci alle

cooperative agricole, atteso che l'art. 14 non pone nuove limitazioni

ma ne rimuove di precedenti; l'iscrizione nel registro prefettizio,

giacché non la prevede l'art. 19 della legge denunciata, che solo

integra la documentazione richiesta; la destinazione con modalità

nuove, disciplinate dagli artt. 11 e 20, di una quota degli utili per

rendere concrete le finalità solidaristiche che sono alla base della

cooperazione), tuttavia si dovrebbe sempre riconoscere che le nuove

disposizioni riguardano la base societaria delle cooperative, i

requisiti per il loro riconoscimento e la iscrizione negli appositi

registri prefettizi, i modi e le forme di concreta espressione della

solidarietà mutualistica nella destinazione degli utili.

Si tratta di aspetti concernenti la disciplina delle figure

soggettive, la struttura delle cooperative, la impostazione generale

delle finalità mutualistiche, indipendentemente dai settori nei

quali le cooperative operano e dalla disciplina delle materie che

formano oggetto della loro attività, in ordine alle quali si

esprimono competenze regionali, non idonee a toccare o ad assorbire

la disciplina delle figure soggettive della cooperazione, affidate

alla competenza statale.

Le disposizioni della legge n. 59 del 1992 disciplinano appunto

questi aspetti comuni e generali della cooperazione, della condizione

dei soggetti quanto all'ammissibilità dei soci, delle modalità di

iscrizione in registri già previsti, delle forme di solidarietà

nell'ambito del movimento cooperativo. Si tratta di materie

sicuramente estranee a quelle che l'art. 117 della Costituzione

rimette alla competenza regionale.

Per questo aspetto la questione di legittimità costituzionale

promossa dalla Regione Veneto è infondata.

4. - Per il secondo profilo dell'asserito contrasto con norme

comunitarie, la questione di legittimità costituzionale è

inammissibile.

La Corte ha già affermato che il controllo sulla compatibilità

tra norma interna e norma comunitaria, per l'eventuale contrasto tra

i due ordini di disposizioni, non può dar luogo ad una questione di

legittimità costituzionale, in quanto la norma comunitaria, estranea

al sistema delle fonti interne, opera per forza propria (sentenza n.

170 del 1984). La Corte ha inoltre ribadito il principio della

diretta applicabilità del diritto comunitario e della correlativa

non applicazione del diritto nazionale con esso contrastante

(sentenza n. 113 del 1985).

Se il problema è costituito, come sembra enunciare la Regione

ricorrente, dalla definizione della figura di imprenditore agricolo a

titolo principale, quale risulterebbe dal regolamento comunitario n.

2328/91 in asserita difformità dalla disciplina nazionale, è

evidente che la relatività delle qualificazioni giuridiche proprie

dei distinti ordinamenti esclude la possibilità di interferenza o

contrasto tra i limiti di partecipazione alle cooperative agricole

previste dalla legge nazionale e la qualificazione di imprenditore

agricolo idoneo destinatario di aiuti comunitari. Indipendentemente

da questa considerazione vale il principio, già affermato dalla

Corte, che la diretta applicabilità delle norme comunitarie rende

inammissibile la questione di legittimità costituzionale della norma

nazionale che si sospetti in contrasto con la norma comunitaria

(sentenza n. 168 del 1991), la quale comunque non è idonea ad

incidere sulla articolazione delle competenze nei rapporti tra Stato

e regioni.