Sentenza n. 1142/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge

approvata dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 5

maggio 1988, avente per oggetto "Provvidenze per l'Istituto materno

infantile del Policlinico dell'Università degli studi di Palermo",

promosso con ricorso del Commissario dello Stato per la Regione

siciliana, notificato il 13 maggio 1988, depositato in cancelleria il

23 maggio 1988 ed iscritto al n. 15 del registro ricorsi 1988;

Visto l'atto di costituzione della Regione Sicilia;

Udito nell'udienza pubblica del 22 novembre 1988 il Giudice

relatore Giovanni Conso;

Uditi l'Avvocato dello Stato Stefano Onofrio per il ricorrente e

l'Avv. Francesco Tinaglia per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Con atto notificato il 13 maggio 1988 e depositato il 23

maggio successivo, il Commissario dello Stato per la Regione

siciliana ha proposto ricorso nei confronti dell'art. 2 della legge

approvata dall'Assemblea regionale il 5 maggio 1988, dal titolo

"Provvidenze per l'Istituto materno infantile del Policlinico

dell'Università degli studi di Palermo".

La disposizione impugnata stabilisce nel primo comma che "i

singoli istituti e le cliniche universitarie facenti parte del

dipartimento infantile sito a "Villa Belmonte", previo consenso del

Consiglio di Amministrazione dell'Università, possono inoltrare

all'Assessorato regionale della sanità richiesta di stipulare

convenzioni con divisioni ospedaliere ricadenti in nosocomi"

dell'area palermitana, mentre il secondo comma recita che "Ove le

Unità Sanitarie Locali... esprimano il loro consenso, l'Assessore

regionale per la sanità autorizza la convenzione sentito il parere

della Commissione legislativa per la sanità dell'Assemblea regionale

siciliana".

Il Commissario dello Stato - premesso che la Regione siciliana, ai

sensi dell'art. 17 lett. c) dello Statuto speciale, dispone, in

materia sanitaria, di una competenza concorrente, ossia condizionata

ai princìpi delle leggi statali, e che la legge 23 dicembre 1978, n.

833, istitutiva del servizio sanitario nazionale, disciplina

esaustivamente le modalità dell'apporto delle strutture ospedaliere

delle UU.SS.LL. ai compiti didattici e di ricerca - osserva che

l'art. 2 della legge regionale impugnata "nell'attribuire una

legittimazione contrattuale a soggetti che ne sono istituzionalmente

privi (singoli istituti, cliniche universitarie e divisioni

ospedaliere) viola l'art. 39 della l. n. 833 del 1978 che, tra i

soggetti facultati alla stipula delle convenzioni, annovera

esclusivamente le Regioni, le Università e le Unità Sanitarie

Locali".

Sarebbe vulnerato anche l'art. 33, ultimo comma, della

Costituzione, poiché l'attribuzione della predetta legittimazione ad

organismi che, in base al vigente ordinamento universitario, ne sono

sprovvisti, verrebbe ad interferire con l'autonomia ordinamentale

dell'Università.

La stessa disposizione viene censurata, infine, perché non

prevede né il possesso di determinati requisiti di idoneità da

parte delle strutture ospedaliere da convenzionare, come invece

dispone l'art. 39, quarto comma, lett. a), della legge statale, né

che sia chiesto il parere di cui al quinto comma del medesimo

articolo per l'individuazione delle strutture in questione.

2. - La Regione siciliana si è costituita avanti alla Corte con

deduzioni dell'avv. Francesco Tinaglia.

È vero - osserva la Regione - che l'esercizio della potestà

legislativa concorrente deve svolgersi nel rispetto dei princìpi

delle leggi dello Stato, ma è anche vero che la Regione non è

tenuta a ripeterne pedissequamente le norme, potendo introdurre

quelle variazioni utili ad adattare le leggi nazionali alle

condizioni particolari ed agli interessi propri della realtà locale.

Il che sarebbe, appunto, avvenuto nella specie, senza violazione né

dell'art. 39 della legge n. 833 del 1978, né dell'art. 33, ultimo

comma, della Costituzione.

La norma denunciata, d'altra parte, prevede il consenso del

Consiglio di amministrazione dell'Università, che, ai sensi

dell'art. 15 n. 10 del regio decreto 6 aprile 1924 n. 674, ha

competenza per tutti i provvedimenti che interessano il governo

amministrativo e patrimoniale dell'Università.

3. - Alla pubblica udienza del 22 novembre 1988 le parti hanno

insistito per l'accoglimento delle rispettive tesi e conclusioni. Considerato in diritto

1. - Il Commissario dello Stato per la Regione siciliana impugna

l'art.2 della legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana

nella seduta del 5 maggio 1988, recante "Provvidenze per l'Istituto

materno infantile del Policlinico dell'Università degli studi di

Palermo", deducendo "violazione dell'articolo 39 della legge 23

dicembre 1978, n. 833, in relazione ai limiti posti dall'articolo 17

lett. c) dello Statuto speciale, nonché dell'articolo 33 ultimo

comma della Costituzione".

Più precisamente, l'articolo impugnato violerebbe l'art.39 della

legge 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del servizio sanitario

nazionale, e, di conseguenza, l'art. 17 lett. c) dello Statuto della

Regione siciliana (che, in materia di assistenza sanitaria,

"condiziona" la competenza legislativa concorrente della Regione al

rispetto del "limite dei princìpi ed interessi generali contenuti

nella legislazione statale"), e ciò per tre ordini di ragioni.

Anzitutto, per l'"attribuzione di una legittimazione contrattuale a

soggetti", quali "singoli istituti, cliniche universitarie e

divisioni ospedaliere", non contemplati dal secondo comma dell'art.

39, "che, tra i soggetti facultati alla stipula delle convenzioni,

annovera esclusivamente le Regioni, le Università e le Unità

Sanitarie Locali". In secondo luogo, per "l'omessa previsione del

possesso dei requisiti di idoneità delle strutture ospedaliere da

utilizzare a fini didattici e di ricerca, di cui al quarto comma" del

citato art. 39. In terzo luogo, per "la mancata previsione del parere

di cui al quinto comma del medesimo articolo, ai fini

dell'individuazione delle strutture da convenzionare".

La violazione dell'art. 33, ultimo comma, della Costituzione si

accompagnerebbe alla prima delle tre prospettazioni concernenti

l'art. 39 della legge n. 833 del 1978, in quanto l'attribuzione della

legittimazione ivi prevista coinvolgerebbe "organismi che, in base al

vigente ordinamento universitario, ne sono sprovvisti".

2. - La Regione siciliana non disconosce di essere tenuta,

nell'esercizio della potestà legislativa concorrente spettantegli in

materia di assistenza sanitaria, al rispetto dei princìpi e degli

interessi generali cui è informata la legislazione dello Stato, ivi

compresi i princìpi posti dall'art. 39 della legge 23 dicembre 1978,

n. 833, ma nega di averli disattesi nell'approvare la normativa in

questione, mossa proprio dall'intento di dare attuazione ai princìpi

dell'art. 39, autorizzando l'Assessore regionale "a stipulare

convenzione con l'Università di Palermo, al fine di garantire la

gestione sanitaria, tecnica ed amministrativa del dipartimento

materno-infantile del Policlinico universitario di Palermo" (art. 1

della legge approvata il 5 maggio 1988 dall'Assemblea regionale

siciliana).

Anche il censurato art. 2 andrebbe visto in questa ottica

attuativa. Ai singoli istituti ed alle singole cliniche universitarie

dovrebbe intendersi attribuito non già un potere di stipula delle

convenzioni ulteriori, ma semplicemente un potere di istanza, privo

di riflessi sulle "competenze istituzionali alla stipula delle

convenzioni previste dall'art. 39 della legge n. 833/1978", le sole

che, implicando "legittimazione a rappresentare l'Università

all'esterno", ne chiamano in causa l'autonomia ordinamentale,

tutelata dall'ultimo comma dell'art. 33 della Costituzione. Quanto al

possesso dei requisiti di idoneità da parte delle strutture

sanitarie da utilizzare ed al parere della commissione di esperti,

non vi sarebbe motivo di intendere il silenzio serbato in proposito

come esclusione dell'uno e dell'altro: trattandosi di "normativa di

applicazione della legislazione statale ed integrativa della stessa",

"la mancata previsione non preclude l'applicabilità della normativa

statale in ordine agli aspetti non espressamente regolati dal

legislatore regionale".

3. - Dei quattro articoli di cui consta la legge regionale in

questione, l'art. 1 - "nelle more dell'istituzione di dipartimenti di

ricerca e di assistenza di rilevanza e di interesse generale", il

tutto in armonia con il primo comma dell'art. 39 della legge 23

dicembre 1978, n. 833 ("Fino alla riforma dell'ordinamento

universitario e della facoltà di medicina...") - autorizza

l'Assessore regionale per la sanità a stipulare convenzione con

l'Università di Palermo in ordine al dipartimento materno-infantile

del Policlinico dell'Università degli studi di Palermo, ubicato in

"Villa Belmonte" e costituito da quattro cliniche e relativi servizi,

mentre l'art. 3 contiene le previsioni di spesa e l'art. 4 la

prescrizione relativa alla pubblicazione della legge.

Poiché nessuna censura si appunta su tali articoli, l'attenzione

si deve concentrare sull'art. 2, il cui primo comma legittima "i

singoli istituti e le cliniche universitarie facenti parte del

dipartimento infantile sito in 'Villa Belmonte', previo consenso del

consiglio di amministrazione dell'Università" ad "inoltrare

richiesta all'Assessore regionale della sanità di stipulare

convenzioni con divisioni ospedaliere ricadenti in nosocomi dell'area

metropolitana palermitana finalizzate a costituire dipartimenti misti

(universitari - ospedalieri) allo scopo di incrementare nelle

strutture ospedaliere l'attività di ricerca e didattica",

aggiungendo nel secondo comma che "Ove le unità sanitarie locali, da

cui dipendono le divisioni ospedaliere individuate, esprimano il loro

consenso, l'Assessore regionale per la sanità autorizza la

convenzione, sentito il parere della Commissione legislativa per la

sanità dell'Assemblea regionale siciliana" e nel terzo che " Il

personale sanitario medico e non medico facente parte della divisione

e dell'istituto universitario tra di loro convenzionati per

costituire il dipartimento misto potrà indifferentemente svolgere la

propria attività sia nella divisione che nella clinica o istituto,

sempre però nel rispetto degli standards di efficienza".

Chiarissimi i termini su cui verte il contrasto: tanto

indiscutibile è il silenzio sul possesso dei requisiti di idoneità

delle strutture da utilizzare non meno che sul parere della

commissione di esperti composta da tre rappresentanti

dell'Università e tre rappresentanti della Regione, quanto esplicito

è in ciascuno dei commi il riferimento a convenzioni, oggetto

anzitutto di richiesta da parte dei singoli istituti e cliniche

universitarie del dipartimento infantile sito in "Villa Belmonte"

(primo comma), poi di autorizzazione da parte dell'Assessore

regionale per la sanità (secondo comma) ed infine di particolari

effetti nei confronti del personale appartenente agli enti così

convenzionati (terzo comma).

4. - Nonostante le deduzioni difensive della Regione siciliana, il

ricorso va accolto.

La formulazione dell'articolo sub iudice, tanto se considerato di

per sé quanto se raffrontato con le altre parti della stessa legge,

non è, infatti, tale da consentire di accedere ai significati

prospettati dalla difesa della Regione, quali che siano stati in

concreto gli intenti dell'Assemblea regionale.

Ed invero, per quanto riguarda il potere attribuito dall'art.2 ai

singoli istituti e cliniche universitarie, non è dato di

rintracciare nell'attuale formulazione della legge alcuna indicazione

idonea a dimostrare che si sia in presenza di un potere non di

stipula, ma semplicemente di istanza, prodromico alla stipula della

convenzione. Il primo comma parla di "richiesta all'Assessorato

regionale della sanità di stipulare convenzioni", il secondo comma

di autorizzazione della convenzione richiesta ed il terzo comma di

"istituto universitario" convenzionato con una divisione ospedaliera.

A sua volta, il "previo consenso del consiglio di amministrazione

dell'Università", cui il primo comma subordina l'inoltro della

richiesta del singolo istituto o clinica universitaria, facente parte

del dipartimento, all'Assessorato regionale - lungi dall'escludere,

come pretenderebbe la difesa della Regione, che l'art.2 venga ad

alterare la distribuzione delle competenze dei vari organi

universitari e, quindi, a ribadire il potere di stipula

dell'Università, conformemente all'art.39, secondo comma, della

legge 23 dicembre 1978, n.833 - trova giustificazione proprio

nell'insolita attribuzione di tale potere ad un organo particolare,

quale il singolo istituto o la singola clinica universitaria. Se la

legittimazione a stipulare fosse lasciata, come di regola, alla sola

Università, si intenderebbero implicitamente richiamate le

competenze e le procedure previste dal regolamento generale

universitario, approvato con il regio decreto 6 aprile 1924, n.674.

Ne è conferma l'art.1 della stessa legge approvata dall'Assemblea

regionale siciliana, che, per la convenzione istitutiva del

dipartimento infantile di "Villa Belmonte", indica come soggetti

della stipula l'Assessore regionale per la sanità e l'Università di

Palermo, senza ulteriori specificazioni o richiami al consiglio

d'amministrazione dell'Università, con sottinteso ovvio rinvio alle

prescrizioni del regolamento generale universitario.

Per quanto riguarda, infine, il possesso dei requisiti di

idoneità delle strutture ospedaliere da utilizzare, prescritti dal

quarto comma dell'art. 39 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, ed il

parere della commissione di esperti, contemplata dal quinto comma

dello stesso art. 39, il silenzio dell'articolo impugnato non può

essere inteso quale implicito recepimento di entrambe le

prescrizioni. Se è vero che, di per sé, la "mancata previsione non

preclude l'applicazione della normativa statale in ordine agli

aspetti non espressamente regolati dal legislatore regionale", è,

altresì, vero che, nella specie, la legge regionale non contiene, in

nessuna delle sue parti, il benché minimo rinvio alla legge n. 833

del 1978, così da presentarsi come una normativa completamente

autonoma. Soprattutto la previsione, da parte del secondo comma

dell'art. 2, di un parere della Commissione legislativa per la

sanità dell'Assemblea regionale siciliana avvalora tale conclusione,

mal conciliandosi con la necessità di acquisire, invece, il parere

della commissione di esperti previsto dalla legge statale. La

delicata dialettica dei rapporti tra legislazione statale e

legislazione regionale concorrente non può consentire che la

potestà sottostante a quest'ultima venga esercitata in termini così

contraddittori da compromettere l'effettiva tutela degli interessi

unitari perseguiti dalla legge statale attraverso la statuizione dei

princìpi fondamentali relativi alla materia in questione.