Sentenza n. 114/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 9 del decreto

del Presidente della Repubblica 10 marzo 1982, n. 162 (Riordinamento

delle scuole dirette a fini speciali, delle scuole di

specializzazione e dei corsi di perfezionamento) e dell'art. 12,

ultimo comma, della legge 21 febbraio 1980, n. 28 (Delega al Governo

per il riordinamento della docenza universitaria e relativa fascia di

formazione, e per la sperimentazione organizzativa e didattica)

promosso con ordinanza emessa l'11 giugno 1990 dal Tribunale

amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti

dall'Ente siciliano di servizio sociale (E.S.I.S.) ed altri, e

dall'Ente italiano di servizio sociale (E.I.S.S.) ed altri, contro il

Presidente del Consiglio dei ministri ed altri, iscritta al n. 269

del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 21, prima serie speciale, dell'anno 1992;

Visti gli atti di costituzione di Paola Buzzola e dell'Ente

italiano di servizio sociale (E.I.S.S.), nonché l'atto di intervento

del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 3 novembre 1992 il Giudice

relatore Cesare Mirabelli;

Uditi l'avvocato Michele Scozia per l'Ente italiano di servizio

sociale (E.I.S.S.) e l'avvocato dello Stato Giuseppe Orazio Russo per

il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del giudizio sui ricorsi riuniti proposti dall'Ente

siciliano di servizio sociale (E.S.I.S.) ed altri, e dall'Ente

italiano di servizio sociale (E.I.S.S.) ed altri, per l'annullamento

del decreto del Presidente della Repubblica 15 gennaio 1987, n. 14,

concernente il valore abilitante del diploma di assistente sociale

rilasciato dalle scuole universitarie dirette a fini speciali, il

Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con ordinanza emessa

l'11 giugno 1990 (pervenuta il 2 maggio 1992), ha sollevato, in

riferimento agli artt. 76 e 77 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 9 del decreto del Presidente

della Repubblica 10 marzo 1982, n. 162 (Riordinamento delle scuole

dirette a fini speciali, delle scuole di specializzazione e dei corsi

di perfezionamento) e dell'art. 12, ultimo comma, della legge 21

febbraio 1980, n. 28 (Delega al Governo per il riordinamento della

docenza universitaria e relativa fascia di formazione, e per la

sperimentazione organizzativa e didattica).

Il decreto presidenziale n. 14 del 1987, impugnato dinanzi al

Tribunale amministrativo regionale, disciplina il valore abilitante

del diploma di assistente sociale e stabilisce che il diploma stesso

costituisce l'unico titolo per l'esercizio della professione di

assistente sociale (art. 1), della quale contestualmente definisce il

contenuto (art. 2). Questa disciplina intende dare attuazione

all'art. 9 del decreto del Presidente della Repubblica 10 marzo 1982,

n. 162, che, provvedendo al riordinamento delle scuole universitarie

dirette a fini speciali, consente di determinare con appositi decreti

presidenziali i diplomi rilasciati dalle scuole stesse, che hanno

valore abilitante per l'esercizio delle corrispondenti professioni o

costituiscono titolo per l'accesso a determinati livelli funzionali

del pubblico impiego.

La disposizione legislativa sopra indicata sarebbe stata emanata,

ad avviso del giudice rimettente, in assenza di apposita delega da

parte delle Camere; in violazione, quindi, dell'art. 77 della

Costituzione, in quanto la delega attribuita con la legge 21 febbraio

1980, n. 28, per la revisione degli ordinamenti delle scuole dirette

a fini speciali, non comprenderebbe il potere di incidere sulla

libertà di esercizio di una determinata attività, rendendo

necessario per essa un titolo di studio in precedenza non richiesto.

Se poi si ritenesse che la delega concessa dall'art. 12, ultimo

comma, della legge n. 28 del 1980 comprenda la disciplina della

professione di assistente sociale, la stessa legge di delega sarebbe

in contrasto, ad avviso del giudice rimettente, con l'art. 76 della

Costituzione, in quanto priva della necessaria determinazione di

principi e criteri direttivi.

La questione di legittimità costituzionale è stata ritenuta

rilevante dal Tribunale amministrativo, perché la dichiarazione di

illegittimità costituzionale delle disposizioni denunciate

priverebbe di base legale il decreto del Presidente della Repubblica

n. 14 del 1987, oggetto del giudizio dinanzi al giudice rimettente.

2. - Si è costituita Paola Buzzola, ricorrente nel giudizio a

quo, per aderire alle argomentazioni contenute nell'ordinanza di

rimessione e per chiedere, in via subordinata, che la Corte sollevi

d'ufficio questione di legittimità costituzionale delle disposizioni

denunciate, per contrasto con gli artt. 76 e 77, primo comma, della

Costituzione, sotto profili diversi da quelli enunciati

nell'ordinanza di rinvio, e per contrasto con gli artt. 33, 3 e 97

della Costituzione.

3. - Si è costituito anche l'Ente italiano di servizio sociale,

che ha concluso per l'accoglimento della questione di legittimità

costituzionale, svolgendo argomentazioni analoghe a quelle contenute

nella memoria dell'altra parte privata costituita.

4. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la

questione sia dichiarata infondata.

Secondo l'Avvocatura il termine "ordinamento" delle scuole dirette

a fini speciali, usato nella delega legislativa (art. 12, ultimo

comma, della legge n. 28 del 1980), indica la struttura di itinerari

formativi e comprende i titoli finali, con i quali il corso di studi

si conclude. L'ordinamento delle scuole dirette a fini speciali deve

essere riferito anche ai contenuti che i titoli di studio rilasciati

certificano, con riferimento alle conoscenze ed alle abilità

acquisite.

L'Avvocatura ricorda che, nel contesto della legislazione

scolastica, l'analoga dizione "ordinamento" degli istituti tecnici

comprende non solo l'articolazione del corso di studi relativo a

ciascun indirizzo, ma anche la tipologia dei titoli finali di studio

(alcuni dei quali abilitanti) e delle corrispondenti figure

professionali (ragionieri, programmatori, geometri, periti

industriali, periti agrari).

L'Avvocatura segnala inoltre che la legge 19 novembre 1990, n.

341, di riforma degli ordinamenti didattici universitari, emanata

successivamente all'ordinanza di rimessione, sopprime le scuole

dirette a fini speciali e le trasforma in corsi di diploma. La

disciplina legislativa sopravvenuta potrebbe far ritenere al giudice

rimettente, al quale gli atti andrebbero restituiti, che la questione

di legittimità costituzionale non sia più rilevante. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio dubita della

legittimità costituzionale della disposizione normativa che,

provvedendo al riordinamento delle scuole dirette a fini speciali -

in forza dei poteri attribuiti al Governo nel contesto della più

ampia delega per il riordinamento della docenza universitaria e per

la sperimentazione organizzativa e didattica (art. 12 della legge n.

28 del 1980) -, ha stabilito che con decreto del Presidente della

Repubblica "possono essere determinati i diplomi delle scuole dirette

a fini speciali che, in relazione a specifici profili professionali,

hanno valore abilitante per l'esercizio delle corrispondenti

professioni ovvero di titolo per l'accesso a determinati livelli

funzionali del pubblico impiego per i quali non sia previsto il diploma di laurea" (art. 9 del decreto del Presidente della Repubblica

10 marzo 1982, n. 162).

Il giudice rimettente ritiene che questa disposizione legislativa

contrasti con l'art. 77 della Costituzione, eccedendo la delega

attribuita dalle Camere al Governo per la revisione degli ordinamenti

delle scuole dirette a fini speciali; delega che non consentirebbe di

emanare una norma ritenuta idonea ad incidere sul libero esercizio

della professione di assistente sociale. D'altra parte se la legge di

delega comprendesse questo potere, ad avviso del giudice rimettente

essa stessa contrasterebbe con l'art. 76 della Costituzione, giacché

nell'art. 12, ultimo comma, della legge n. 28 del 1980 non sarebbero

indicati i principi ed i criteri direttivi, necessari per limitare

l'ambito della delega ed orientarne l'esercizio.

2. - La questione di legittimità costituzionale deve essere

esaminata esclusivamente nei limiti fissati dall'ordinanza di

rimessione. Non possono, difatti, essere prese in considerazione, se

non siano pregiudiziali rispetto allo stesso giudizio di legittimità

costituzionale, ulteriori questioni prospettate dalle parti private

nel giudizio dinanzi alla Corte.

Non può inoltre essere accolta la richiesta dell'Avvocatura dello

Stato di restituzione degli atti al giudice che ha sollevato la

questione, perché possa valutarne nuovamente la rilevanza alla luce

della sopravvenuta legge 19 novembre 1990, n. 341. La riforma degli

ordinamenti didattici universitari dettata da questa legge innova la

disciplina delle scuole dirette a fini speciali, prevedendo la

trasformazione dei corsi che facevano capo ad esse in corsi di diploma universitario (titolo accademico, questo, di nuova introduzione

e di livello inferiore rispetto alla laurea), ma non concerne

l'attribuzione di valore abilitante ai titoli di studio. Si tratta

inoltre di una nuova disciplina che non riguarda le situazioni

fondate sulla legislazione anteriore, sottoposta al giudizio di

legittimità costituzionale.

3. - L'art. 9 del decreto del Presidente della Repubblica 10 marzo

1982, n. 162, consentendo di determinare i diplomi delle scuole

dirette a fini speciali che hanno valore abilitante per l'esercizio

delle corrispondenti professioni e per l'accesso a determinati

livelli funzionali del pubblico impiego, implica e presuppone una

distinta disciplina delle professioni e dei profili professionali

considerati, per i quali sia richiesta una specifica abilitazione, in

ordine alla quale il titolo di studio rilasciato dalla scuola diretta

a fini speciali assume valore immediatamente idoneativo.

La disposizione denunciata non disciplina le professioni, né i

requisiti richiesti per l'accesso a particolari qualifiche e funzioni

del pubblico impiego. Non attribuisce inoltre il potere di dettare

questa disciplina ai previsti atti di normazione secondaria, che

determinano i singoli piani didattici, i titoli di studio cui i corsi

danno luogo e che assumono validità di abilitazione.

Correttamente interpretata, la disposizione denunciata non eccede,

per i profili segnalati, i poteri delegati al Governo con l'art. 12

della legge 21 febbraio 1980, n. 28, che consente di rivedere "gli

ordinamenti" delle scuole dirette a fini speciali, e quindi anche di

determinare i corsi e i titoli di studio che esse rilasciano. Né

sussiste l'eccesso dai limiti della delegazione o la mancata

enunciazione dei principi e criteri direttivi nella legge di delega,

rimanendo estranea tanto alla delega quanto all'esercizio di essa la

definizione e la disciplina delle professioni e dei profili

professionali, nell'ambito della pubblica amministrazione, cui i

titoli di studio abilitano o danno accesso.

La definizione della professione di assistente sociale, come

consistente "nell'operare, in rapporto di lavoro subordinato od

autonomo, con i principi, le conoscenze, i metodi specifici del

servizio sociale e nell'ambito del sistema organizzato dalle risorse

sociali, in favore di persone singole, di gruppi e di comunità, per

prevenire e risolvere situazioni di bisogno", come pure la

indicazione del diploma rilasciato dalle scuole dirette a fini

speciali come "unico" titolo abilitante per l'esercizio di una

professione, così definita, e necessario per l'accesso a funzioni

caratterizzate dalle corrispondenti mansioni nel pubblico impiego,

sono contenute nel decreto del Presidente della Repubblica 15 gennaio

1987, n. 14, del quale è stato chiesto l'annullamento al Tribunale

amministrativo regionale del Lazio. Si tratta di un atto non avente

forza di legge, in ordine al quale correttamente non è stata

sollevata questione di legittimità costituzionale e che in nessun

caso potrebbe formare oggetto di un giudizio rimesso alla Corte

costituzionale.

Pertanto la questione di legittimità costituzionale, nei termini

nei quali è stata prospettata dal Tribunale amministrativo regionale

del Lazio, non è fondata.