Sentenza n. 114/1986

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Sicilia notificato

il 16 dicembre 1985, depositato in Cancelleria il 19 successivo ed

iscritto al n. 54 del registro 1985 conflitti di attribuzione, sorto a

seguito delle determinazioni n. 1827 e n. 1828 adottate nell'adunanza

del 9 - 13 luglio 1985 dalla Corte dei conti - Sezione di controllo

sulla gestione finanziaria degli Enti a cui lo Stato contribuisce in

via ordinaria.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 4 marzo 1986 il Giudice relatore

Livio Paladin;

uditi l'avv. Giuseppe Fazio per la Regione Sicilia e l'Avvocato

dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con determinazioni nn. 1827 e 1828, adottate dalla Corte dei

conti - Sezione del controllo sulla gestione finanziaria degli enti a

cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, nell'adunanza del 9/13

luglio 1985, la Corte stessa ha dichiarato non conformi a legge una

serie di atti del Commissario straordinario dell'Ente acquedotti

siciliani ed una conseguente nota dell'Assessore regionale ai lavori

pubblici. Avverso tali determinazioni, comunicate al Presidente della

Regione siciliana il 18 ottobre 1985, la Regione ha quindi proposto

conflitto di attribuzione con istanza di sospensiva, mediante ricorso

notificato il 16 dicembre del medesimo anno, sostenendo che ormai

l'E.A.S. appartiene all'organizzazione indiretta della Regione ed è

quindi soggetto al solo controllo regionale.

La ricorrente ricorda che dall'istituzione dell'Ente lo Stato ha

contribuito in via ordinaria alla relativa gestione, finché con un

ultimo provvedimento legislativo (l. 25 maggio 1978, n. 229), ponendo

fine alle contribuzioni ed alla concessione delle altre garanzie

finanziarie, si è disposta la corresponsione di un importo a saldo,

per il "ripianamento" del bilancio dell'E.A.S. "alla data del 31

dicembre 1976". Da quel momento - prosegue il ricorso - l'Ente perdeva

ogni possibilità di essere compreso nell'ambito di applicazione della

legge 21 marzo 1958, n. 259, attinente al controllo della Corte dei

conti sugli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria; sicché

non potrebbe richiamarsi per analogia la sentenza n. 35/1962 di questa

Corte, relativa all'E.R.A.S..

Con d.P.R. 1 luglio 1977, n. 683, l'E.A.S. era stato in effetti

inserito nell'organizzazione indiretta della Regione, che di

conseguenza "provvedeva al relativo controllo con la nomina degli

appositi organi e, soprattutto, con una serie di leggi regionali

succedutesi nel tempo e delle quali le ultime sono tuttora operanti

provvedeva anche all'intero ripianamento della gestione finanziaria

dell'Ente, sostituendosi anche in tal modo allo Stato". La nuova

posizione dell'E.A.S. ha inoltre trovato - secondo la ricorrente -

pieno riconoscimento in due note del Ministro dei lavori pubblici

(accluse agli atti del presente giudizio), che fanno esplicito cenno

all'avvenuto trasferimento alla Regione delle corrispondenti funzioni

amministrative, "ivi comprese quelle di vigilanza e tutela", già

svolte dai Ministeri dei lavori pubblici e del tesoro.

Richiamata la sentenza n. 264/1985, con cui questa Corte ha

dichiarato che "non spetta allo Stato includere l'Ente acquedotti

siciliani... fra gli enti pubblici non economici ai quali si applicano

le disposizioni riguardanti l'adeguamento del sistema della

contabilità e dei relativi bilanci a quello annuale di competenza e di

cassa dello Stato", la ricorrente deduce, pertanto, la violazione degli

artt. 14, lett. g, i e p, 20 e 23 dello Statuto siciliano, con la

conseguente invasione della sfera di competenza riservata alla Sicilia

in tema di "lavori pubblici", di "acque pubbliche", di "ordinamento

degli uffici e degli enti regionali".

2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene invece la

non fondatezza delle doglianze poste a fondamento del conflitto.

L'erogazione di contributi statali non sarebbe il solo titolo

giustificativo del controllo disciplinato dalla legge n. 259 del 1958,

dal momento che l'art. 12 della stessa considera pure gli enti che

beneficiano di apporti patrimoniali in capitale o servizi o beni ovvero

godono di concessione di garanzia finanziaria. L'esposizione

dell'erario in relazione alla garanzia accordata per mutui è destinata

- si afferma - a durare per tutto il tempo previsto per il loro

ammortamento, oltre la data di cessazione delle eventuali contribuzioni

ordinarie. L'interesse statale al controllo della gestione finanziaria

dell'ente garantito permane, quindi, fin tanto che dalla inadempienza

dell'ente medesimo possa scaturire, per lo Stato, l'obbligo di onorare

la garanzia accordata a terzi.

Inoltre - prosegue l'Avvocatura dello Stato - il controllo cui

l'E.A.S. è venuto a trovarsi soggetto in base alla normativa regionale

(ed al quale alludeva il Ministro dei lavori pubblici) è diverso da

quello, definito "continuo" ed "esterno" dalla citata sentenza n.

35/1962, spettante alla Corte dei conti ex lege n. 259 del 1958.

Quest'ultimo si ricollega, infatti, "all'interesse preminente dello

Stato a che siano soggette a vigilanza le gestioni finanziarie aventi

ripercussioni sul proprio bilancio".

3. - Da ultimo, la Regione ha depositato una memoria, contestando

la pertinenza del riferimento alla sentenza n. 35/1962, in quanto

relativa ad un ente come l'E.R.A.S., che si trovava in posizione ben

diversa rispetto all'E.A.S.: non essendo allora contestato che da parte

statale si era contribuito in via ordinaria al funzionamento di tale

ente, mediante costituzione del suo patrimonio, e che si trattava,

comunque, di un fenomeno trascendente l'ambito regionale.

Il richiamo all'art. 12 della legge n. 259 sarebbe del resto

inesatto. L'ipotesi ivi considerata è quella - si assume -

dell'"apporto al patrimonio"; ma tale non potrebbe considerarsi la

sporadica fideiussione statale prestata a garanzia di mezzi finanziari

impiegati dall'E.A.S. per la costruzione di opere pubbliche (e non per

l'incremento del proprio patrimonio), quali la realizzazione di reti

idriche comunali o la sistemazione di acquedotti siciliani.

4. - Nel corso della pubblica udienza, l'Avvocatura dello Stato ha

depositato copia del bilancio di previsione dell'E.A.S. per l'anno

1985, traendone argomento a favore della propria tesi. Considerato in diritto :

1. - Nell'impugnata determinazione n. 1827 del 1985, la Corte dei

conti (Sezione del controllo sulla gestione finanziaria degli enti a

cui lo Stato contribuisce in via ordinaria) assume la propria

competenza a controllare l'Ente acquedotti siciliani, sulla base di un

duplice ordine di considerazioni. Da un lato, la Corte afferma che "la

trasformazione dell'E.A.S., da ente preposto a servizi di pubblico

interesse - come lo qualifica la legge statale 20 marzo 1975, n. 70 - a

ente pubblico non economico regionale o para-regionale" può bensì

disporsi, "ma con un apposito atto normativo di pari rango di quello

del 1975": atto che nella specie sarebbe mancato, dal momento che

l'E.A.S. "gestisce in prevalenza grandi derivazioni di acqua, le quali

sono annoverate fra le opere pubbliche di interesse nazionale e, come

tali, sottratte alla competenza sia esclusiva, sia ripartita della

Regione siciliana (d.P.R. 1 luglio 1977 n. 683, art. 3 lett. h)".

D'altro lato, la Corte stessa premette che "nessun dubbio può...

ammettersi sul legittimo esercizio di tale controllo ove solo si

consideri che lo Stato ha concesso all'E.A.S. garanzie finanziarie che

sono tuttora operanti". Con sentenza n. 35 del 1962, questa Corte

avrebbe infatti chiarito che in circostanze del genere va esercitato il

controllo attribuito alla Corte dei conti dall'art. 12 della legge 21

marzo 1958, n. 259, occorrendo far riferimento "all'origine della

contribuzione finanziaria", che non verrebbe meno quand'anche l'ente

"sia poi passato sotto la vigilanza e il controllo della Regione"; ed i

medesimi principi - "per identità di situazione" - dovrebbero dunque

applicarsi alla specie in esame.

Per contro, la ricorrente Regione siciliana chiede che la

determinazione predetta (al pari del contemporaneo atto contrassegnato

dal n. 1828) venga annullata dalla Corte, previa dichiarazione che non

spetta più allo Stato controllare - mediante l'apposita Sezione della

Corte dei conti - l'Ente acquedotti siciliani. Secondo il ricorso

regionale, cioè, l'E.A.S. verrebbe attualmente a rientrare - in virtù

del citato d.P.R. n. 683 del 1977 - fra gli "enti regionali" previsti

dall'art. 14 lett. p del rispettivo Statuto speciale, perché operante

in materie trasferite alla competenza della Regione, quali i lavori

pubblici e le acque pubbliche, di cui alle lett. g ed i dell'articolo

stesso.

2. - Ora, va ricordato anzitutto che il trasferimento dell'E.A.S.,

nell'ambito della competenza legislativa ed amministrativa attribuita

alla Regione siciliana, è stato in effetti operato già da vari anni.

Nel sostituire l'art. 6 del d.P.R. 30 luglio 1950, n. 878, l'art.

5, prima parte, del d.P.R. n. 683 del 1977 (recante nuove norme di

attuazione dello Statuto siciliano in tema di opere pubbliche) ha

precisato che "sono esercitate dalla Regione le funzioni

amministrative, ivi comprese quelle di vigilanza e di tutela, svolte

dagli organi centrali e periferici dello Stato in ordine agli enti,

consorzi, istituti ed organizzazioni operanti esclusivamente in Sicilia

nelle materie di cui al presente decreto". A questo punto - per mezzo

di una nota datata 26 ottobre 1977 - il Ministro dei lavori pubblici ha

subito chiarito che la norma in questione andava, fra l'altro, riferita

all'Ente acquedotti siciliani, con il conseguente passaggio alla

Regione delle funzioni già esercitate in tal campo dal corrispondente

Ministero, al pari di quello del tesoro, in base alla legge istitutiva

19 gennaio 1942, n. 24. Coerentemente, lo stesso Ministro ha trasmesso

all'Amministrazione regionale, per l'approvazione di competenza, il

conto consuntivo dell'E.A.S. per l'anno finanziario 1977; ha invitato

la Regione a ricostituire il Consiglio di amministrazione ed il

Collegio dei revisori dell'Ente, anche innovando rispetto alle norme

vigenti in materia; ed ha richiamato l'attenzione regionale "sulla nota

ed assai precaria situazione economico-finanziaria in cui l'Ente da

tempo si dibatte, con serie ripercussioni sulla sua attività

funzionale". Dopo di che la Regione, con legge 14 settembre 1979, n.

29, ha ridisciplinato le strutture dell'E.A.S. e i relativi controlli

(disponendo inoltre - mediante una serie di successive leggi locali -

varie provvidenze per il risanamento finanziario dell'Ente medesimo).

Infine, con la citata sentenza n. 246 del 1985, anche questa Corte

ha preso atto del nuovo regime dell'E.A.S., dichiarando che non spetta

allo Stato includerlo "fra gli enti pubblici non economici ai quali si

applicano le disposizioni riguardanti l'adeguamento del sistema della

contabilità e dei relativi bilanci a quello annuale di competenza e di

cassa dello Stato" stesso. Nel momento dell'entrata in vigore della

legge 20 marzo 1975, n. 70, l'E.A.S. rimaneva in effetti collocato -

come avverte la motivazione di quella pronuncia - alle dipendenze del

Ministero dei lavori pubblici ed alla vigilanza del Ministero del

tesoro, quanto alla gestione finanziaria (mentre era pur sempre lo

Stato "a curare il finanziamento della costruzione, del completamento e

della sistemazione degli acquedotti siciliani e delle connesse opere

igieniche"); sicché non era incongruo che l'Ente in questione

figurasse - fra gli "enti preposti a servizi di pubblico interesse" -

nella tabella allegata alla legge n. 70, restando così sottoposto "al

controllo della Corte dei conti, secondo le norme contenute nella legge

21 marzo 1958, n. 259" (come previsto dall'ultimo comma dell'art. 30 l.

cit.). Ma le nuove norme di attuazione statutaria, dettate dal d.P.R.

n. 683 del 1977, avevano invece coinvolto le stesse funzioni

concernenti l'E.A.S., non fissando in proposito alcuna riserva di

competenza statale e non inserendo fra le "grandi opere pubbliche di

prevalente interesse nazionale" - a quanto aggiunge la detta sentenza -

alcun tipo di "acquedotti infraregionali".

3. - Resta da stabilire, allora, se il controllo esercitabile dalla

Corte dei conti secondo l'art. 12 della legge n. 259 del 1958 sia

tuttora imposto, in riferimento all'E.A.S. dalla circostanza che lo

Stato ha più volte autorizzato l'Ente a contrarre mutui e ne ha

garantito l'ammortamento.

Posto il problema in questi termini, è ben vero che tali garanzie

finanziarie sono state in effetti concesse, per consentire

l'assolvimento dei compiti istituzionali dell'Ente (si vedano in

particolar modo l'art. 5, primo comma, del d.lgs. 17 aprile 1948, n.

774, nonché l'art. 1, primo comma, della legge 13 agosto 1969, n.

617); ed appare discutibile l'assunto della difesa regionale che

garanzie del genere eccedano, non risolvendosi in apporti al

patrimonio, l'ipotesi della contribuzione "in via ordinaria",

generalmente prevista dal secondo comma dell'art. 100 Cost. e

specificamente regolata dall'art. 12 della ricordata legge n. 259. Ma

ciò non toglie che sia determinante il dato temporale, per cui tali

contribuzioni sono venute a cessare in conseguenza del trasferimento

delle funzioni alla Regione siciliana.

È stato giustamente notato in dottrina che l'art. 12 della legge

n. 259, al pari del secondo comma dell'art. 100 Cost., presuppone che

lo Stato "contribuisca" tuttora, indipendentemente dal fatto che vi

siano state contribuzioni precedenti; ed appunto in tal senso la

sentenza n. 35 del 1962 sottolineava, per giustificare la

sottoposizione dell'E.R.A.S. al controllo della Corte dei conti, come

nulla risultasse modificato quanto agli apporti statali al capitale di

quell'Ente. Relativamente all'E.A.S., viceversa, il passaggio delle

funzioni amministrative dallo Stato alla Regione ha comportato una

netta cesura, anche per ciò che riguarda il rispettivo finanziamento.

L'art. 2 della legge nazionale 25 maggio 1978, n. 229, ha concesso a

quell'Ente un ultimo "contributo straordinario di lire 16.500 milioni

per il ripianamento dei disavanzi del proprio bilancio alla data del 31

dicembre 1976" (sia pure disponendo l'iscrizione di detta somma nello

stato di previsione della spesa del Ministero dei lavori pubblici,

quanto agli esercizi finanziari compresi fra il 1977 ed il 1979). Da

quel momento, non consta alla Corte che abbia più trovato applicazione

il finale disposto dell'art. 6 del d.P.R. n. 683 del 1977, per cui

"rimane... di competenza dello Stato la liquidazione delle ulteriori

annualità di spese pluriennali a carico di esercizi successivi a

quello di entrata in vigore del presente decreto, qualora l'impegno

relativo alla prima annualità abbia fatto carico ad esercizi

finanziari anteriori".

Al contrario, dopo che la legge regionale 9 agosto 1980, n. 81, si

era limitata - per mezzo del secondo comma dell'art. 1 - a fronteggiare

la "situazione debitoria contratta a fare data dal 1 gennaio 1978", la

conseguente legge regionale 21 agosto 1984, n. 59 (contenente "norme

finanziarie per l'Ente acquedotti siciliani"), ha provveduto al

"parziale ripianamento della situazione debitoria" sino ad allora

"maturata" senza più effettuare distinzioni temporali di sorta. Ed

anche dal bilancio di previsione dell'Ente, relativo all'anno 1985, si

ricava che il concorso statale è ormai ridotto ai minimi termini (per

lo più risolvendosi in entrate comprese fra i residui passivi); mentre

non figura alcuna somma in corrispondenza al capitolo intitolato

"somministrazione dello Stato per il ripianamento debiti pregressi".

In definitiva, dunque, deve ritenersi che la Regione siciliana sia

succeduta allo Stato, anche per quanto attiene all'esigenza di onorare

le garanzie concesse all'E.A.S., sia pure in relazione ai mutui

pregressi; sicché non trova giustificazioni attuali, sul piano

costituzionale, la sovrapposizione del controllo della Corte dei conti

al controllo regionale.