Sentenza n. 114/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'articolo

unico della legge 9 dicembre 1983, n. 681 di conversione del d.l. 18

ottobre 1983, n. 568 concernente "Proroga delle gestioni esattoriali e

delle ricevitorie provinciali delle imposte dirette nonché delle

tesorerie comunali e provinciali", promossi con ricorsi del Presidente

della Regione Trentino-Alto Adige, notificati rispettivamente il 22

novembre 1983 e il 9 gennaio 1984, depositati in cancelleria il 30

novembre 1983 e il 16 gennaio 1984 ed iscritti al n. 38 del registro

ricorsi 1983 e al n. 1 del registro ricorsi 1984.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 12 dicembre 1984 il Giudice

relatore Oronzo Reale;

udito l'Avvocato dello Stato Paolo Cosentino per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Il d.l. 18 ottobre 1983, n. 568, all'art. 1 (tenuto fermo dalla

legge di conversione 9 dicembre 1983, n. 681) dispone che "la gestione

delle esattorie comunali e consorziali e delle ricevitorie provinciali

delle imposte dirette, nonché delle tesorerie comunali e provinciali,

in corso per il periodo 1975-1983 è prorogata alle medesime condizioni

fino al 31 dicembre 1984".

Con due distinti ricorsi di analogo contenuto la Regione

Trentino-Alto Adige ha impugnato sia la disposizione del decreto sia la

norma di conversione per violazione dell'art. 5, n. 1, dello Statuto

T.A.A., in quanto la proroga avrebbe leso la potestà legislativa

concorrente della Regione in materia di ordinamento dei comuni.

Premesso che ogni comune, per disposizione di legge statale,

oltreché regionale, deve avere un servizio di tesoreria; che ove a

ciò il comune non provveda direttamente l'esattore delle imposte deve

assumere direttamente l'esazione delle entrate, nonché il pagamento

delle spese; che la tesoreria rientra tra gli uffici del comune, ente

che ha il potere di organizzazione dei propri servizi secondo le forme

ritenute rispondenti alla funzionalità degli uffici, in attuazione del

pubblico interesse; la Regione sostiene che il servizio di tesoreria

dà luogo ad una impresa titolare di un pubblico ufficio e che il

rapporto di tesoreria trova la propria fonte in un contratto

amministrativo posto in essere tra il tesoriere e l'ente territoriale.

Perciò il rapporto di tesoreria deve essere tenuto nettamente

distinto da quello di esattoria e il servizio di tesoreria non riguarda

lo Stato, ma solamente l'ente locale al quale è riservato di decidere

sulla materia nell'ambito della propria autonomia.

La norma impugnata ha confermato, nel prorogare la gestione delle

esattorie comunali e delle ricevitorie provinciali delle imposte

dirette nonché delle tesorerie comunali (e provinciali), la misura

dell'aggio in corso ed ha dato ai soli esattori comunali (e

provinciali) la possibilità di rinunciare alla proroga. Tale

disposizione sarebbe chiaramente invasiva della competenza legislativa

concorrente della Regione T.A.A., poiché, nell'ordinamento dei comuni

rientra necessariamente la disciplina del servizio e dell'ufficio di

tesoreria.

L'incostituzionalità della norma denunciata apparirebbe ancora

più evidente in quanto di fatto impedirebbe al legislatore regionale

di porre in essere qualunque disciplina concernente tale settore prima

della scadenza della data di proroga.

Dovrebbe pertanto essere negata a tale norma statale la natura di

statuizione di principio, in quanto sopprimerebbe ogni possibilità di

legislazione locale.

Si ricorda al riguardo la negativa valutazione dottrinale relativa

a quelle "norme-principio" che sottraggono al legislatore locale la

disciplina di specie o di dettaglio, evidenziando che è,

conseguentemente ed a maggior ragione, ancor più sicuro il giudizio di

incostituzionalità concernente le norme cornice che impediscono alla

regione di completare il quadro se non nei dettagli.

Caratteristica precipua delle norme cornici sarebbe dunque quella

di non poter produrre da sé tutti gli effetti di cui sarebbero

potenzialmente capaci, in quanto solo attraverso il tramite delle

prescrizioni di dettaglio potrebbero produrre completa efficacia.

Nel caso di specie ci si trova di fronte ad una disposizione che

avrebbe chiaro carattere applicativo, tanto che impedirebbe fino alla

data di scadenza della proroga ogni forma di legislazione regionale al

riguardo.

Si sottolinea ancora che proprio in ragione del ritenuto carattere

autoapplicativo, la normativa in questione si sostituirebbe di fatto

non solo al legislatore regionale, ma anche alla potestà dei comuni di

organizzare i propri servizi, cosa questa che integrerebbe una lesione

dell'autonomia comunale, garantita dall'art. 128 della Costituzione.

La Regione chiede inoltre la sospensione dell'esecuzione della

normativa impugnata. Pur riconoscendo che la legge 11 marzo 1953, n.

87, attribuisce esplicitamente alla Corte costituzionale il potere

cautelare di sospensione dell'atto impugnato solo nei casi di conflitto

di attribuzioni tra Stato e Regioni (ovvero tra Regioni), la Regione

ricorda come in dottrina si sia affermato un orientamento, riferito in

particolare alle cosiddette leggi autoapplicative, secondo cui il

silenzio serbato al riguardo dal legislatore non precluderebbe una

soluzione positiva del problema, ove si desideri che la tutela

giudiziaria sia effettiva.

Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, costituitasi in

rappresentanza del Presidente del Consiglio, la norma denunziata di

incostituzionalità, nel ripetere nella sostanza il disposto del comma

primo dell'art. 30 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 603, che a suo

tempo prorogò al 31 dicembre 1974 il decennio di appalto 1964-1973

delle esattorie e delle tesorerie, si ricollega all'art. 31 dello

stesso decreto disponendo la proroga al 31 dicembre 1984 dei rapporti

in corso per il periodo 1975-1983.

Dal disposto dell'art. 2, che non menziona i tesorieri tra i

soggetti facultizzati a non avvalersi della disposizione di proroga, e

dalla relazione al disegno di legge governativo, che non menziona nel

richiedere la conversione in legge del d.l. n. 568 del 1983, se non le

sole tesorerie gestite da esattori, si evincerebbe che la disposizione

impugnata non riguarda i rapporti di tesoreria in sé considerati, ma

le gestioni esattoriali cui siano venuti ad inerire rapporti di

tesoreria.

Nel ricorso concernente l'articolo unico della legge di conversione

n. 681 del 1983, la difesa della Regione T.A.A., nel prendere atto di

tale tesi dell'Avvocatura dello Stato, non ritiene che tale sforzo

ermeneutico sia consentito dalla lettera dell'art. 1 del decreto

impugnato, né che una interpretazione siffatta sia conclusiva ai fini

della reiezione del ricorso.

Infatti, ove pure la disposizione impugnata si riferisse solamente

alle gestioni esattoriali cui siano venuti ad inerire rapporti di

tesoreria, "i relativi rapporti di tesoreria ed esattoria resterebbero

comunque, a livello costituzionale, distintamente disciplinati", come

risulterebbe dalla giurisprudenza formatasi al riguardo.

Con memoria presentata in prossimità dell'udienza del 15 maggio

1984 le parti hanno insistito nelle rispettive tesi.

In particolare la Regione ha respinto l'interpretazione limitatrice

della norma impugnata sostenuta dall'Avvocatura, la quale, anche se

fosse fondata, non toglierebbe interesse alla impugnazione della

Regione.

L'Avvocatura ha difeso la sua interpretazione riduttiva sostenendo

che il legislatore nazionale avrebbe solo disposto sulla durata dei

rapporti esattoriali in atto; l'estensione della proroga ai connessi

rapporti di tesoreria deriverebbe appunto dalla ritenuta connessione di

tali rapporti con quelli di esattoria.

Per l'intervenuta scomparsa del giudice Maccarone, la causa è

stata nuovamente discussa all'udienza del 12 dicembre 1984 nella quale

la difesa della Regione e della Presidenza del Consiglio hanno

insistito nelle loro rispettive conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Come esposto in narrativa, l'art. 1 del d.l. 18 ottobre 1983,

n. 568 (articolo non modificato dalla legge di conversione 9 dicembre

1983, n. 681) dispone che "la gestione delle esattorie comunali e

consorziali e delle ricevitorie provinciali delle imposte dirette,

nonché delle tesorerie comunali e provinciali, in corso per il periodo

1975-1983, è prorogata alle medesime condizioni fino al 31 dicembre

1984". (Un'ulteriore proroga al 31 dicembre 1985 è stata disposta nei

medesimi termini con la legge 21 dicembre 1984, n. 867).

La Regione Trentino-Alto Adige con due distinti ricorsi di analogo

contenuto ha impugnato come incostituzionali sia le disposizioni del

citato art. 1 del d.l. n. 568, sia la conversione in legge del decreto,

in quanto (nella parte in cui dispone la proroga della gestione anche

delle tesorerie comunali) "invasiva della competenza legislativa della

Regione Trentino-Alto Adige in materia di ordinamento dei comuni".

2. - Il sistema di riscossione delle imposte dirette, della cui

proroga si tratta, è così regolato nel d.P.R. 15 maggio 1963, n. 658

(t.u. delle leggi sui servizi della riscossione delle imposte dirette).

Alla riscossione delle entrate tributarie dello Stato, delle

regioni, dei comuni e di altri enti, esigibili con ruoli esecutivi

dall'autorità finanziaria, provvedono gli esattori comunali e

consorziali ed i ricevitori provinciali in via ordinaria e i delegati

governativi in via straordinaria (art. 1). Per il conferimento delle

esattorie alla scadenza, per mancata conferma, del decennio della loro

gestione, il Prefetto, prima che sia indetta l'asta pubblica, invita i

comuni a stabilire se il servizio di tesoreria debba essere affidato

all'esattore o separatamente dall'esattoria a una azienda di credito e

nel caso che i comuni non abbiano deciso entro il termine fissato, o

abbiano deciso per la gestione della tesoreria separata da quella della

esattoria, l'asta si tiene soltanto per il conferimento dell'esattoria

(art. 21). L'esattoria su richiesta del comune è obbligata a

disimpegnare il servizio di tesoreria comunale con l'osservanza di

tutte le norme relative al servizio stesso (art. 73).

La legge delega per la riforma tributaria 9 ottobre 1971, n. 825,

pur ponendo tra i criteri della delega quello della "estensione del

sistema di ritenuta alla fonte" (art. 10, n. 5), non si occupò della

sorte del vigente sistema esattoriale, che rimase immutato con il

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 603, il quale previde (artt. 30 e 31) la

proroga e conferma delle gestioni esattoriali il cui decennio scadeva

nel 1973 fino al 31 dicembre 1983. Tale proroga decennale (disposta

anche per consentire un riesame della situazione al fine di pervenire a

un nuovo assetto del sistema di riscossione delle imposte dirette),

ancorché coinvolgente pure la proroga della gestione delle tesorerie

comunali, non fu impugnata dalla Regione Trentino-Alto Adige.

E ciò benché lo Statuto speciale di rango costituzionale,

attribuisca alla Regione l'emanazione di norme legislative in materia

di "ordinamento dei comuni" (art. 5, n. 1), e la legge regionale 21

ottobre 1963, n. 29 (ordinamento dei comuni) contenesse all'art. 73,

una norma facente obbligo all'esattore delle imposte dirette, ove il

comune non provveda diversamente al servizio di tesoreria, di assumere

"l'esazione delle entrate ed il pagamento delle spese, a norma della

legge (statale) sulla riscossione di tali imposte".

3. - La successiva proroga per un anno della gestione (fra l'altro)

delle tesorerie comunali, disposta col d.l. n. 568 del 1983, è stata

invece impugnata, come si è già detto, dalla Regione Trentino-Alto

Adige per violazione dell'art. 5, n. 1, dello Statuto; né costituisce

ostacolo alla proposizione del ricorso la mancata precedente

impugnazione della proroga al 31 dicembre 1983, che l'Avvocatura

sottolinea senza tuttavia volerne trarre alcuna conseguenza sulla

ammissibilità dello stesso ricorso.

Nel suo ricorso la Regione afferma che l'inciso "nonché delle

tesorerie comunali e provinciali" comprende tutte le tesorerie, anche

quelle non annesse alle esattorie; la difesa dello Stato nega tale

estensione argomentando dal complesso della legge e dalle sue

finalità. Ma la disputa non ha alcun pregio.

Innanzi tutto essa potrebbe essere parzialmente rilevante solo

sulla premessa, non affermata da alcuna delle due difese, che nella

Regione Trentino - Alto Adige esistano tesorerie comunali a gestione

separata da quella delle esattorie. In ogni caso è decisiva la

considerazione - fatta dalla difesa regionale e non contestata da

quella dello Stato - che la questione proposta con il ricorso dovrebbe

sempre essere esaminata e l'eventuale accoglimento di essa per le

tesorerie annesse alle esattorie si estenderebbe automaticamente alle

tesorerie separate dalle esattorie, se nella Regione ne esistessero.

4. - Escludendo che al provvedimento legislativo impugnato possa

essere riconosciuta la natura di "statuizione di principio" prevalente

sulla potestà legislativa della Regione, o comunque di statuizione di

principio non lesiva di tale potestà, su di che non esiste

contestazione da parte dell'Avvocatura dello Stato, la Regione sostiene

che la violazione dell'art. 5, n. 1, dello Statuto regionale sta nel

fatto che il provvedimento di proroga della gestione delle esattorie

comunali "impedisce al legislatore regionale di porre in essere una

qualsivoglia disciplina" che possa avere efficacia prima della scadenza

della proroga.

La censura è fondata. Il citato art. 5, n. 1, dello Statuto

speciale dispone che nei limiti stabiliti dalla legge dello Stato

(oltre che in quelli indicati nell'art. 4 Statuto: principi

dell'ordinamento giuridico dello Stato, obblighi internazionali,

interessi nazionali, norme fondamentali delle riforme economico-sociali

della Repubblica) la Regione emana provvedimenti legislativi sulla

materia "ordinamento dei comuni". E la legge regionale T.A.A. del 21

ottobre 1963, n. 29 (Ordinamento dei comuni), che costituisce

estrinsecazione di tale potestà legislativa, regola all'art. 73 le

tesorerie comunali e dispone, al pari della legge statale, che "ove non

si provveda diversamente" i servizi di tesoreria sono assunti

dall'esattore delle imposte.

Ne consegue che nella Regione Trentino-Alto Adige le tesorerie

comunali sono annesse alle esattorie in virtù della legge regionale, e

più precisamente che i comuni in tanto hanno potuto consentire a

mantenere le loro tesorerie in gestione congiunta a quella delle

esattorie, dopo la scadenza del precedente periodo di proroga, in

quanto la legge regionale a ciò li autorizzava. Non poteva dunque lo

Stato (sia pure con la motivazione di voler disporre, come si propone

nel disegno di legge attualmente all'esame del Parlamento, una totale

riforma della disciplina dei servizi di riscossione dei tributi, e in

particolare del sistema di remunerazione di tali sevizi, con la

cessazione del sistema degli aggi, la cui misura è stata già ridotta,

per i versamenti diretti da parte del contribuente, prima all'80% poi

al 60% di quelli dovuti per la riscossione mediante ruoli), con una

disposizione non avente natura di principio, ma vincolante anche per la

Regione Trentino-Alto Adige, impedire a questa di disporre

legislativamente in materia, per esempio prescrivendo o consentendo ai

comuni la gestione separata delle tesorerie.

La decisione nel merito della questione sollevata dispensa la Corte

dal prendere in considerazione la domanda di sospensione

dell'esecuzione della normativa impugnata proposta col ricorso.

Poiché come si è più avanti ricordato, l'art. 1, lett. c, della

legge 21 dicembre 1984, n. 867 dispone la ulteriore proroga fino al 31

dicembre 1985 della gestione (fra l'altro) delle tesorerie comunali,

già prorogata fino al 31 dicembre 1984 con la norma impugnata dalla

Regione, la dichiarazione di illegittimità di tale norma va estesa, in

virtù dell'art. 27 della legge 1 1 marzo 1953, n. 87, al citato art.

1, lett. c, della legge n. 867 del 1984.