Sentenza n. 1133/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Provincia Autonoma di Bolzano

notificato il 27 luglio 1988, depositato in Cancelleria il 29 luglio

1988 ed iscritto al n.14 del registro ricorsi 1988, per conflitto di

attribuzione sorto a seguito della circolare del Ministero della

Pubblica Istruzione n.143 del 24 maggio 1988, avente ad oggetto

"Nuovi programmi didattici per la scuola primaria. Attuazione

sperimentale di nuovi moduli organizzativi per l'anno scolastico

1988/89";

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 29 novembre 1988 il Giudice

relatore Ugo Spagnoli;

Uditi l'avv. Sergio Panunzio e l'Avvocato dello Stato Gaetano

Zotta per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - La Provincia autonoma di Bolzano ha proposto ricorso per

conflitto di attribuzioni nei confronti dello Stato in relazione alla

circolare del Ministro della Pubblica Istruzione n. 143 del 24 maggio

1988 avente ad oggetto "Nuovi programmi didattici per la scuola

primaria. Attuazione sperimentale di nuovi moduli organizzativi per

l'anno scolastico 1988/89", lamentando la lesione delle proprie

competenze di cui agli artt. 9, n. 2; 16, primo comma e 19 dello

Statuto Speciale e relative norme di attuazione (d.P.R. 10 febbraio

1983, n. 89).

Osserva preliminarmente la ricorrente come la predetta circolare

debba ritenersi applicabile anche nel suo territorio poiché non

contiene alcuna clausola di salvaguardia delle competenze

provinciali, dichiara anzi espressamente di disciplinare la

sperimentazione "che interessa l'intero territorio nazionale", e si

indirizza anche al Sovrintendente scolastico di Bolzano e agli

Intendenti scolastici di Bolzano per la scuola di lingua tedesca e

per la scuola delle comunità ladine.

Ciò premesso, la Provincia lamenta, nel merito, che l'adozione

del provvedimento con il quale il Ministro, in esecuzione dell'art.

3, terzo comma, d.P.R. n. 419 del 1974 ha attivato la sperimentazione

nella scuola elementare per l'anno scolastico 1988/89 e ne ha

determinato minuziosamente modalità e contenuti, sarebbe spettata,

per il suo territorio, alla Provincia medesima.

A tenore delle ricordate disposizioni statutarie e delle

richiamate norme di attuazione infatti, sarebbero state trasferite ad

essa Provincia tutte le attribuzioni relative alla istruzione

elementare e secondaria, esclusa solo la disciplina dello stato

giuridico ed economico del personale scolastico - così come

riconosciuto dalle sentt. nn. 279 del 1984 e 630 del 1988 di questa

Corte - e compresa, dunque, la disciplina della sperimentazione

didattica e della ricerca educativa nelle scuole previste dal d.P.R.

n. 419 del 1974.

In particolare, l'art. 27 del d.P.R. n. 89 del 1983, contenente le

norme di attuazione statutaria, avrebbe rimesso alla Provincia di

adottare sia i provvedimenti annuali di autorizzazione della

sperimentazione e di determinazione dei contenuti e delle modalità,

sia i provvedimenti di riconoscimento delle scuole sperimentali e di

fissazione dei criteri di corrispondenza ai fini del riconoscimento

della validità degli studi compiuti dagli alunni delle classi e

scuole (artt. 3, terzo e quinto comma, 4 d.P.R. n. 419 del 1974). In

relazione a tale trasferimento di funzioni, e in attuazione del

d.P.R. n. 89 del 1983, la Provincia ha adottato una legge di

disciplina organica dell'istruzione elementare e secondaria, dettando

una estesa e compiuta regolamentazione della sperimentazione

didattica e della ricerca educativa (l. prov. n. 13 del 1987, art.

15) e dell'aggiornamento culturale e professionale dei docenti (art.

14).

Né, infine, ad avviso della ricorrente, potrebbe influire sulla

appartenenza provinciale delle attribuzioni in contestazione la

circostanza che la sperimentazione regolata dalla circolare

ministeriale si colleghi alla introduzione di nuovi programmi per la

scuola elementare, tanto più che la medesima Provincia sarebbe già

intervenuta per realizzare l'aggiornamento degli insegnanti

elementari in funzione proprio della introduzione dei nuovi programmi

stabiliti con il d.P.R. n. 104 del 1985.

Conclude pertanto chiedendo che la Corte voglia dichiarare che

spetta alla Provincia di Bolzano, nel proprio territorio, di dettare

disposizioni sulla sperimentazione didattica nella scuola elementare

anche in relazione all'attuazione dei nuovi programmi di

insegnamento; e per l'effetto annullare in parte qua l'impugnata

circolare del Ministro della Pubblica Istruzione.

2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi in

giudizio a mezzo dell'Avvocatura Generale dello Stato, ricordato come

la circolare impugnata fosse mossa dalla necessità di avviare la

sperimentazione di nuovi moduli organizzativi didattici al fine di

creare le condizioni di applicabilità dei nuovi programmi di

insegnamento, fa presente la evidente esclusione della Provincia

ricorrente dall'ambito di applicazione del provvedimento in

questione, che le sarebbe stato inviato soltanto per opportuna

conoscenza, come, secondo prassi, qualsiasi altra circolare emanata.

Ad ulteriore sostegno della tesi che l'atto impugnato non avrebbe

inteso intaccare minimamente la competenza provinciale, l'Avvocatura,

in primo luogo, osserva che la nuova organizzazione scolastica

sarebbe strettamente collegata con l'entrata in vigore dei nuovi

programmi di cui alla legge n. 104 del 1985, programmi che non

troverebbero applicazione nella Provincia, avendo la medesima inviato

un disegno di legge relativo a "programmi didattici per la scuola

primaria della Provincia autonoma di Bolzano", ai fini del rilascio

del parere di cui agli artt. 19 St. e 9 d.P.R. n. 89 del 1983; in

secondo luogo, rileva che la ripetuta circolare è adottata in

esecuzione dell'art. 3 d.P.R. n. 419 del 1974, che, in presenza

dell'art. 27 del d.P.R. n. 89 del 1983, non si dovrebbe applicare

nella Provincia; nota infine, che la circolare medesima è

indirizzata ai Provveditori agli studi, i quali sarebbero competenti

ad autorizzare le sperimentazioni dei nuovi moduli, "qualora

richieste ed in presenza dei necessari requisiti".

Conclude quindi chiedendo che il proposto regolamento di

competenza sia dichiarato inammissibile, in mancanza della

configurabilità di qualsiasi conflitto di attribuzione, in relazione

agli effetti della circolare impugnata. Considerato in diritto

1. - Oggetto del conflitto è la circolare del Ministero della

Pubblica Istruzione n.143 del 24 maggio 1988, avente ad oggetto

"Nuovi programmi didattici per la scuola primaria. Attuazione di

nuovi moduli organizzativi per l'anno 1988/89", emessa in connessione

alla graduale entrata in vigore dei nuovi programmi, con

l'indicazione di contenuti, modalità e procedure in ordine alla

organizzazione, progettazione e attuazione dei moduli predetti.

La Provincia autonoma di Bolzano, ritenendo che la suddetta

circolare si applichi nel proprio territorio, lamenta che essa lede

la sua esclusiva competenza in materia di istruzione elementare e

secondaria attribuita dagli artt. 9, n. 2, 16, primo comma e 19,

dello Statuto speciale (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e relative

norme di attuazione (art. 1 d.P.R. 10 febbraio 1983, n. 89): onde il

ricorso per regolamento di competenza.

La Presidenza del Consiglio - intervenuta con il patrocinio

dell'Avvocatura dello Stato - ritiene, a sua volta, che il conflitto

promosso dalla Provincia autonoma di Bolzano si fondi sull'errato

presupposto della applicabilità nel suo territorio della circolare

in esame, sì che, difettando ogni configurabilità di un conflitto

di attribuzione in relazione agli effetti del contestato

provvedimento, il regolamento di competenza risulterebbe

inammissibile.

2. - L'eccezione preliminare così sollevata dalla Avvocatura

dello Stato non può essere accolta.

La circolare impugnata invero non contiene alcuna clausola di

salvezza delle competenze della Provincia autonoma di Bolzano, né

comunque esclude la sua applicazione nel territorio di quest'ultima:

al contrario afferma espressamente che la sperimentazione - da essa

prevista e disciplinata - "interessa la scuola di tutto il territorio

nazionale".

La circolare, inoltre, è stata inviata al sovrintendente

scolastico per la Provincia di Bolzano, all'intendente scolastico per

la scuola in lingua tedesca e all'intendente scolastico per la scuola

delle località ladine, nelle rispettive sedi di Bolzano: né si può

per il vero ritenere che tale invio sia stato effettuato solo "per

conoscenza", in quanto - se tale fosse stato l'intendimento

ministeriale - non sarebbe stato difficile esplicitarlo almeno con

l'apposizione della sigla d'uso.

Le indicazioni che così espressamente emergono dalla lettura

della circolare circa l'ambito nazionale - senza alcuna deroga - in

cui essa è chiamata ad operare non sono contrastate da elementi -

traibili dal suo contenuto - che inducano ad una diversa e contraria

interpretazione. Anzi, adottando il Ministero il provvedimento in

materia di sperimentazione, ai sensi dell'art. 3 del d.P.R. n. 419

del 1974, sarebbe stato particolarmente necessario ribadire

espressamente la esclusione della applicazione dello stesso

provvedimento alla Provincia di Bolzano, alla quale l'art. 27 del

d.P.R. n. 89 del 1983 (contenente la norma di attuazione statutaria),

attribuisce la competenza ad adottare le determinazioni in questione.

Né evidentemente spunti interpretativi di un qualche rilievo

sugli intendimenti del Ministero di escludere la Provincia di Bolzano

possono trarsi dal fatto che la stessa Provincia abbia recentemente

inviato al Ministero un disegno di legge - ai fini del rilascio del

parere del C.S.P.I. - relativo a "Programmi didattici per la scuola

primaria della Provincia di Bolzano".

La possibilità di giungere in via interpretativa a ritenere salve

le attribuzioni legislative e amministrative delle Regioni ad

autonomia differenziata e delle Province autonome - anche in assenza

di un'apposita clausola - più volte affermata da questa Corte (da

ultimo sent. n. 213 del 1988) richiede che la volontà di rispetto

delle competenze regionali e provinciali emerga con chiarezza, anche

ai fini di evitare incertezze o ambiguità: il che non può certo

dirsi essersi verificato nel caso specifico, in cui non appare

affatto chiara una volontà del Ministero contraria a quanto si

desume dalla lettura della circolare.

Una volta ritenuto che l'applicazione della circolare in parola,

interessando la scuola di tutto il territorio nazionale, riguarda

anche il territorio della Provincia autonoma di Bolzano, ne consegue

che risulta lesa la competenza esclusiva di quest'ultima in materia

di istruzione elementare e secondaria, così come attribuita dalle

norme statutaria e di attuazione. Per le suddette norme, infatti,

sono state trasferite alla Provincia tutte le attribuzioni relative

alla istruzione elementare e secondaria, esclusa solo la disciplina

dello stato giuridico ed economico del personale scolastico (sentt.

nn. 279 del 1984 e 630 del 1988) e compresa dunque la disciplina

della sperimentazione didattica e di ricerca educativa, per la quale,

in particolare, l'art. 27 del d.P.R. n. 89 del 1983 ha rimesso alla

Provincia l'adozione sia di provvedimenti annuali di autorizzazione

della sperimentazione e di determinazione di contenuti e modalità,

sia di provvedimenti di riconoscimento delle scuole sperimentali. E

non è privo di significato il fatto che, in attuazione delle

funzioni attribuitele, la Provincia autonoma di Bolzano ha dettato,

con la legge provinciale n. 13 del 1987 - contenente una disciplina

organica dell'istruzione elementare e secondaria - una dettagliata

regolamentazione della sperimentazione didattica e della ricerca

educativa.