Sentenza n. 1130/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale del

29 gennaio 1987 riapprovata il 5 marzo 1987 dal Consiglio regionale

della Lombardia avente per oggetto: "Modifica alla legge regionale 27

ottobre 1972, n. 34 concernente provvidenze e contributi per il

funzionamento dei gruppi consiliari ed alla legge regionale 23 giugno

1977, n. 31 relativa alla assegnazione di personale ai gruppi

consiliari" promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

Ministri, notificato il 31 marzo 1987, depositato in cancelleria il

10 aprile successivo ed iscritto al n. 12 del registro ricorsi 1987;

Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;

Udito nell'udienza pubblica del 21 giugno 1988 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta, per il ricorrente, e

l'avv. Umberto Pototschnig per la Regione.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, il

Presidente del Consiglio dei Ministri ha proposto ricorso contro la

legge della Regione Lombardia, intitolata "Modifica alla L. R. 27

ottobre 1972, n. 34, concernente provvidenze e contributi per il

funzionamento dei gruppi consiliari e alla L.R. 23 giugno 1977, n.

31, relativa all'assegnazione di personale ai gruppi consiliari",

riapprovata il 5 marzo 1987, affinché sia dichiarata

costituzionalmente illegittima per violazione del principio del buon

andamento della pubblica amministrazione, previsto dall'art. 97 della

Costituzione.

La legge impugnata, oltre a prevedere il raddoppio dei contributi

mensili costanti (ora di lire 2.400.000 per ciascun gruppo) e di

quelli ragguagliati a entità numerica dei gruppi consiliari (ora da

un minimo di lire 400.000 a 600.000 per ogni consigliere) e oltre ad

aumentare i contributi mensili dovuti a titolo di aggiornamento e di

documentazione da un minimo di 400.000 a un massimo di 2.500.000 lire

per gruppo, ha modificato la precedente disciplina del personale

addetto ai gruppi consiliari, che risaliva al 1983.

Quest'ultima stabiliva che ogni gruppo potesse disporre di addetti

per un numero minimo di due unità, ove fosse composto da meno di

nove consiglieri, e per un numero massimo di nove unità, ove fosse

composto da più di trenta consiglieri. Inoltre, disponeva che gli

addetti fossero reclutati tra gli impiegati regionali con qualifica

funzionale non superiore all'ottava o, limitatamente a due unità,

tra estranei all'amministrazione regionale.

La nuova legge ha, innanzitutto, aumentato la disponibilità, da

parte dei gruppi consiliari, del personale addetto, differenziandone

l'utilizzazione in sei scaglioni, oscillanti da un minimo di due

unità per i gruppi composti da un solo consigliere a un massimo di

tredici unità per i gruppi composti da più di quindici consiglieri.

In secondo luogo, ha ammesso la possibilità di scegliere come

addetti ai gruppi anche il personale della prima qualifica

dirigenziale. Infine, ha accresciuto la possibilità di ricorrere ad

estranei all'amministrazione regionale, permettendone l'assunzione

fino a cinque unità per i gruppi di oltre venticinque consiglieri.

2. - Nel proprio ricorso il Presidente del Consiglio dei Ministri

ritiene, innanzitutto, che l'aumento dei contributi destinati ai

gruppi consiliari violi il principio del buon andamento della

pubblica amministrazione (art. 97 Cost.), in quanto l'erogazione

prevista sarebbe sproporzionata in eccesso rispetto alle oggettive

necessità dei servizi, valutate secondo una stima empirica

definibile sulla base dei corrispondenti stanziamenti deliberati

dalle altre regioni.

In secondo luogo, oggetto di censura, sotto il medesimo profilo,

è la previsione relativa all'aumento della disponibilità di addetti

ai gruppi, con la correlativa maggiore possibilità di ricorso a

personale esterno all'amministrazione regionale (da un minimo di tre

unità a un massimo di cinque per gruppo). Secondo il ricorrente,

siffatto aumento non sarebbe giustificato da un altrettanto

significativo incremento dei compiti e delle attività dei gruppi

consiliari e violerebbe, pertanto, il principio del buon andamento,

che imporrebbe una organizzazione e un dimensionamento dei pubblici

uffici secondo criteri di economicità, vale a dire adeguando il

personale e i mezzi alle necessità obiettive.

Infine, il ricorrente censura la possibilità di impiegare come

addetti ai gruppi anche dirigenti regionali di primo livello, che

sarebbe in contrasto con il principio del buon andamento (art. 97

Cost.), in quanto il funzionamento dei gruppi consiliari non

comporterebbe attività comparabili con quelle proprie di una

qualifica dirigenziale, essendo essi privi dell'articolazione

strutturale e della complessità di competenze proprie dell'esercizio

di funzioni dirigenziali. Da ciò deriverebbe, sempre secondo il

ricorrente, un senso di frustrazione nel dipendente e un suo

rendimento antieconomico, oltreché un fattore di discredito

dell'apparato amministrativo regionale agli occhi della pubblica

opinione.

3. - Si è regolarmente costituita la Regione Lombardia per

chiedere che il ricorso governativo sia dichiarato inammissibile e,

comunque, non fondato.

A sostegno della richiesta di inammissibilità la Regione rileva

che, poiché il ricorso contesta aspetti meramente quantitativi

rispetto ai quali non è possibile determinare quale sia il limite

oltre il quale le norme impugnate diventerebbero illegittime, le

censure proposte non avrebbero alcuna differenza rispetto a quelle di

merito, di competenza del Parlamento.

In ogni caso, ove la Corte non condividesse tale posizione, il

ricorso, secondo la resistente, sarebbe infondato. Quanto all'aumento

dei contributi, la Regione contesta l'allegazione del ricorrente,

secondo la quale il finanziamento sarebbe stato raddoppiato,

sostenendo che invece l'incremento effettivo del contingente è meno

di un terzo. Quanto alla possibile utilizzazione di dirigenti

regionali presso i gruppi consiliari, la difesa della Regione

respinge la censura governativa argomentando che caratteristica della

dirigenza regionale sarebbe, non già la direzione di strutture con

competenze complesse, ma il perseguimento e il raggiungimento di

obiettivi in termini di qualità, di quantità e di tempestività.

Secondo la Regione, tali caratteristiche sarebbero perfettamente

adeguate ai compiti esperibili da parte dei gruppi consiliari.

Infine, anche l'aumentata possibilità di ricorrere ad esterni non

violerebbe il principio del buon andamento, in quanto immutata resta

la previsione (contenuta nell'art. 3 della legge regionale 23 giugno

1977, n. 31) relativa alla cessazione dell'incarico per la scadenza

(ordinaria o anticipata) della legislatura e alla revoca dello stesso

in caso di scioglimento del gruppo cui l'esterno è assegnato.

In generale, la Regione contesta la tesi del ricorrente per la

quale le decisioni delle altre regioni potrebbero limitare o fissare

il tetto massimo in relazione a scelte spettanti ad altre regioni.

Secondo la resistente, limiti del genere potrebbero essere desunti

soltanto dalla Costituzione o, in via mediata, dalle leggi dello

Stato o, in mancanza di limiti espressi, da criteri di non

arbitrarietà delle scelte compiute. E, nel caso, tenuto anche conto

dell'inflazione e dei maggiori compiti, la Regione contesta che

l'incremento di contributi e di personale previsto sia irragionevole.

Tanto più ciò vale, ad avviso della Regione, se si considera che in

Lombardia i finanziamenti sono erogati, per legge, previa

deliberazione che fissa la natura delle spese per le quali i

contributi possono essere spesi e salvo l'obbligo di rendicontazione

periodica, in ottemperanza del quale le erogazioni successive sono

sospese fino all'avvenuta regolarizzazione (art. 1, legge regionale

18 maggio 1983, n. 41).

4. - In prossimità dell'udienza la Regione Lombardia ha

presentato una memoria con la quale, oltre a ribadire quanto già

esposto nei precedenti scritti difensivi, sottolinea che, dal giorno

di presentazione del ricorso alla data di discussione del giudizio,

il Governo ha vistato molte altre leggi regionali che dispongono

aumenti di finanziamenti e di personale da destinare ai gruppi

consiliari, che porterebbero i livelli complessivi degli uni e

dell'altro a un ammontare non di molto inferiore a quello deliberato

dalla Lombardia. Da ciò si desumerebbe, secondo la resistente, la

non arbitrarietà della legge impugnata, tenendo conto che la

mancanza di una forte differenziazione tra quanto stabilito nelle

altre regioni e quanto previsto in Lombardia si giustificherebbe in

considerazione del numero dei consiglieri regionali e della

popolazione rappresentata. Considerato in diritto

1. - L'oggetto del presente giudizio di legittimità

costituzionale, introdotto dal ricorso del Presidente del Consiglio

dei Ministri indicato in epigrafe, è dato dalla legge della Regione

Lombardia, dal titolo "Modifica alla legge regionale 27 ottobre 1972,

n. 34, concernente provvidenze e contributi per il funzionamento dei

gruppi consiliari e alla legge regionale 23 giugno 1977, n. 31,

relativa all'assegnazione di personale ai gruppi consiliari", la

quale è stata approvata dal Consiglio regionale della Lombardia il

29 gennaio 1987 e riapprovata, a seguito del rinvio governativo, il 5

marzo 1987.

Secondo il ricorrente, la legge regionale impugnata violerebbe il

principio del buon andamento degli uffici pubblici, garantito

dall'art. 97 Cost., sia allorché permette ai gruppi consiliari della

Regione di disporre di un maggior numero di addetti, ivi compresi

dirigenti della prima qualifica funzionale e una quota più elevata

di esterni all'amministrazione regionale, sia allorché dispone un

aumento dei contributi mensili da versare ai gruppi stessi.

L'illegittimità costituzionale di tali previsioni deriverebbe, a

giudizio del ricorrente, dalla sproporzione che sussisterebbe tra gli

incrementi finanziari e di personale concessi e la possibilità di

utilizzare anche dirigenti regionali o esterni, da un lato, e le

obiettive esigenze di qualità e di quantità dei servizi propri dei

gruppi consiliari, dall'altro.

Contro tale censura la Regione Lombardia ha presentato

un'eccezione di inammissibilità - che, come tale, va esaminata

pregiudizialmente -, asserendo che i rilievi proposti dal Presidente

del Consiglio dei Ministri riguarderebbero l'opportunità della legge

impugnata. Tali rilievi, infatti, atterrebbero ad aspetti puramente

quantitativi, rispetto ai quali, secondo la resistente, sarebbe

impossibile determinare il limite oltre il quale l'erogazione di

somme o la messa a disposizione di maggiore personale dovrebbero

considerarsi costituzionalmente illegittime.

2. - L'eccezione di inammissibilità va rigettata.

In effetti, la censura prospettata con il presente ricorso contro

la legge impugnata pone a questa Corte una questione che comporta lo

svolgimento di un giudizio di ragionevolezza delle scelte compiute

dal legislatore regionale. Ciò è pienamente congruente con il

particolare profilo di costituzionalità sollevato, poiché, secondo

la costante giurisprudenza di questa Corte (v., ad esempio, sentt.

nn. 123 del 1968, 10 e 16 del 1980, 185 del 1982, 277 del 1983, 1032

del 1988), "la violazione del principio del buon andamento

dell'amministrazione non può essere invocata se non quando si assuma

l'arbitrarietà o la manifesta irragionevolezza della disciplina

impugnata". Ed, invero, il ricorrente sospetta che non sussista una

giustificata proporzione tra i mezzi finanziari e personali che la

legge impugnata mette a disposizione dei gruppi consiliari e le

esigenze obiettive cui questi ultimi debbono far fronte nella loro

attività istituzionale.

Né si può rilevare in senso contrario, come fa la resistente,

che nel particolare giudizio, cui la Corte è chiamata nel caso di

specie, mancherebbe ogni possibilità di stabilire a priori il limite

al di là o al di qua del quale un'erogazione di somme o di personale

debba esser considerato contrario a Costituzione o meno. In realtà,

il giudizio di ragionevolezza, lungi dal comportare il ricorso a

criteri di valutazione assoluti e astrattamente prefissati, si svolge

attraverso ponderazioni relative alla proporzionalità dei mezzi

prescelti dal legislatore nella sua insindacabile discrezionalità

rispetto alle esigenze obiettive da soddisfare o alle finalità che

intende perseguire, tenuto conto delle circostanze e delle

limitazioni concretamente sussistenti. Sicché, diversamente da

quanto suppone la resistente, l'impossibilità di fissare in astratto

un punto oltre il quale scelte di ordine quantitativo divengono

manifestamente arbitrarie e, come tali, costituzionalmente

illegittime, non può essere validamente assunta come elemento

connotativo di un giudizio di merito, essendo un tratto che si

riscontra, come s'è appena visto, anche nei giudizi di

ragionevolezza.

Del resto, come questa Corte ha già rilevato in relazione ad

un'analoga eccezione sollevata nel corso di un precedente giudizio

(sent. n. 991 del 1988), le censure di merito non comportano

valutazioni strutturalmente diverse, sotto il profilo logico, dal

procedimento argomentativo proprio dei giudizi valutativi implicati

dal sindacato di legittimità, differenziandosene, piuttosto, per il

fatto che in quest'ultimo le regole o gli interessi che debbono

essere assunti come parametro del giudizio sono formalmente sanciti

in norme di legge o della Costituzione.

3. - È infondata la questione di legittimità costituzionale

sollevata contro la legge regionale indicata in epigrafe in

riferimento al principio del buon andamento dei pubblici uffici (art.

97 Cost.).

Non è irragionevole, infatti, che il legislatore regionale doti i

gruppi consiliari di mezzi finanziari più consistenti e metta a

disposizione degli stessi personale più numeroso e più qualificato,

al fine di permettere loro di perseguire nel modo migliore i

molteplici compiti legati al buon funzionamento di un'assemblea

legislativa e d'indirizzo politico-amministrativo, qual'è il

Consiglio regionale della Lombardia.

Secondo l'art. 6 dello Statuto della Regione Lombardia (legge 22

maggio 1971, n. 339), "il Consiglio regionale determina l'indirizzo

politico e amministrativo della Regione e ne controlla l'attuazione;

esercita le potestà legislative e regolamentari attribuite o

delegate alla Regione (...), determina gli indirizzi della

programmazione regionale; partecipa (...) all'elaborazione dei piani

e programmi, generali e settoriali, della Regione; approva i piani e

i programmi medesimi, nonché i relativi aggiornamenti e variazioni,

e ne controlla l'attuazione; (...) formula le indicazioni, le

proposte e i pareri mediante i quali la Regione partecipa alla

programmazione nazionale". Oltre a queste funzioni, ne spettano al

Consiglio regionale molteplici altre che sono attribuite ad esso

dalla Costituzione, dallo Statuto e dalle leggi.

Dal momento che i gruppi sono gli organi nei quali si raccolgono e

si organizzano all'interno dell'assemblea i consiglieri eletti al

fine di elaborare congiuntamente le iniziative da intraprendere e di

trovare in essi gli adeguati supporti organizzativi per poter

svolgere adeguatamente i propri compiti, non è arbitrario che i

gruppi consiliari vengano dotati di mezzi adeguati e di personale

idoneo affinché ogni consigliere sia messo in grado di concorrere

all'espletamento delle molteplici e complesse funzioni attribuite al

Consiglio regionale e, in particolare, all'elaborazione dei progetti

di legge, alla preparazione degli atti di indirizzo e di controllo,

all'acquisizione di informazioni sull'attuazione delle leggi e sui

problemi emergenti dalla società, alla stesura di studi, di

statistiche e di documentazioni relative alle materie sulle quali si

svolgono le attività istituzionali del Consiglio regionale.

In considerazione di tali compiti, l'erogazione dei contributi e

la disponibilità del personale nell'ammontare e nel tipo previsti

dalla legge oggetto del presente giudizio non appaiono

irragionevolmente sproporzionate né rispetto alle esigenze obiettive

statutariamente definite, né alle finalità perseguite dal

legislatore regionale con l'atto impugnato, le quali sono legate

all'esigenza di un miglioramento quantitativo e qualitativo dei

servizi resi dai gruppi consiliari.

4. - In senso contrario non possono, certo, valere particolari

argomentazioni svolte dal ricorrente.

Prima di tutto, la difesa del Presidente del Consiglio dei

Ministri sostiene che l'aumento del personale previsto dalla legge

impugnata non sarebbe giustificato da un corrispondente aumento dei

compiti e delle attività dei gruppi. In realtà, non è ragionevole

pretendere che la dotazione del personale possa essere incrementata

soltanto a seguito dell'affidamento di nuovi compiti ai gruppi

consiliari, poiché affermazioni del genere presuppongono

arbitrariamente che il rapporto del numero di addetti rispetto ai

servizi da prestare sia già ottimale nella situazione preesistente

e, di conseguenza, escludono, altrettanto arbitrariamente, che si

possa provvedere a una maggiorazione del personale al solo fine di

migliorare il livello di soddisfazione dei compiti attuali. Né, in

verità, sotto il profilo della ragionevolezza può essere censurata

una scelta legislativa che eleva il rapporto medio di un addetto per

tre consiglieri, esistente nella precedente disciplina, a quello

attuale di un addetto per due consiglieri. E, tantomeno, appare

arbitraria la stessa legge allorché, regolando il ricorso al

personale esterno all'amministrazione, modifica il precedente sistema

a cifra fissa (che penalizzava i gruppi maggiori e permetteva ai

gruppi minori di avere più esterni che interni), articolandolo in

tre scaglioni, in modo da assicurare la suddetta possibilità

soltanto ai gruppi di una certa consistenza (con un minimo di dieci

consiglieri) e in misura proporzionale alla dimensione dei gruppi,

secondo l'esplicita previsione dell'art. 14 dello Statuto Lombardo.

In secondo luogo, il ricorrente contesta la disposizione che

permette ai gruppi consiliari di utilizzare, per lo svolgimento delle

proprie attività, personale della prima qualifica dirigenziale,

argomentando che i gruppi mancherebbero dell'articolazione

strutturale e della complessità di competenze, presupposte dalla

suddetta funzione dirigenziale. Ma una tale argomentazione trascura

di considerare la peculiarità dell'amministrazione regionale, la

quale, essendo legata alla caratterizzazione costituzionale di un

apparato al servizio di un ente prevalentemente di programmazione e

di indirizzo, è in buona parte un'amminsitrazione "indiretta", ai

cui vertici sono, pertanto, collocati sia dirigenti aventi la

responsabilità di strutture organizzative, sia dirigenti investiti

di compiti di studio e di ricerca. Ebbene, non appare certo

irragionevole che, con riferimento a questi ultimi, l'assegnazione di

dirigenti ai gruppi consiliari possa essere considerata

particolarmente utile ai fini del miglioramento della qualità di

attività di ricerca, di studio, di documentazione e di

progettazione, le quali sono necessarie per l'efficiente espletamento

dei compiti istituzionali più importanti affidati ai singoli

consiglieri o ai gruppi (iniziativa legislativa, attività di

controllo, etc.).

Infine, il ricorrente afferma che l'aumento dei contributi

previsto dalla legge impugnata sarebbe sproprorzionato rispetto alle

oggettive necessità dei servizi richiesti ai gruppi consiliari,

valutate secondo una stima empirica definibile sulla base dei

corrispondenti stanziamenti deliberati dalle altre regioni. Pur non

potendo fare a meno di rilevare che, in linea di fatto, esistono

leggi di altre regioni che conferiscono ai gruppi consiliari

contributi equivalenti o, addirittura, superiori per taluni aspetti,

appare arbitrario pretendere di valutare la ragionevolezza della

proporzione tra mezzi finanziari assicurati ed esigenze obiettive dei

gruppi consiliari mediante raffronti con altre regioni.

L'arbitrarietà della comparazione deriva sia dal fatto che i

consigli delle varie regioni operano all'interno di forme di governo

regionale differenti e possono, pertanto, svolgere funzioni non

necessariamente equivalenti, sia dal fatto che l'entità dei compiti

affidati ai consiglieri e, di conseguenza, ai gruppi consiliari

dipende da variabili diverse, quali, ad esempio, la quantità della

popolazione rappresentata, la dimensione della regione, il numero dei

consiglieri.

Ciò porta a concludere che la valutazione delle esigenze

obiettive proprie dei gruppi consiliari è in gran parte lasciata al

discrezionale apprezzamento dei consigli di ciascuna regione, di

fronte al quale questa Corte, in sede di giudizio di legittimità

delle leggi, può sindacare ed, eventualmente, dichiarare

incostituzionali unicamente le decisioni di spesa manifestamente

irragionevoli o arbitrarie. Poiché, nel caso, tale limite non appare

oltrepassato, le norme impugnate non possono essere considerate

costituzionalmente illegittime sotto il profilo del rispetto del

principio del buon andamento degli uffici pubblici, garantito

dall'art. 97 della Costituzione.

Tuttavia, proprio il riconoscimento dell'ampia discrezionalità

che il legislatore regionale possiede in materia induce questa Corte

ad auspicare che il conferimento di contributi finanziari e di altri

mezzi utilizzabili per lo svolgimento dei compiti dei gruppi

consiliari sia sottoposto a forme di controllo più severe e più

efficaci di quelle attualmente previste, le quali, pur nel rispetto

delle imprescindibili esigenze di autonomia garantite ai gruppi

consiliari, siano soprattutto dirette ad assicurare che i mezzi

apprestati vengano utilizzati per le finalità effettivamente

indicate dalla legge.