Sentenza n. 113/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato

il 16 gennaio 1993, depositato in cancelleria il successivo 25

gennaio, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto

del Ministro dell'ambiente emesso (di concerto con i Ministri per le

aree urbane, della difesa, dei lavori pubblici, dei trasporti,

dell'industria, del commercio e dell'artigianato e della sanità) il

12 novembre 1992, che enuncia "Criteri generali per la prevenzione

dell'inquinamento atmosferico nelle grandi zone urbane e disposizioni

per il miglioramento della qualità dell'aria", iscritto al n. 4 del

registro conflitti 1993;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 gennaio 1994 il Giudice

relatore Cesare Mirabelli;

Uditi l'avvocato Giuseppe F. Ferrari per la Regione Lombardia e

l'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 16 gennaio e depositato in

Cancelleria il successivo 25 gennaio 1993 la Regione Lombardia ha

sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, con

riferimento al decreto del Ministro dell'ambiente emesso (di concerto

con i Ministri per le aree urbane, della difesa, dei lavori pubblici,

dei trasporti, dell'industria, del commercio e dell'artigianato e

della sanità) il 12 novembre 1992, che enuncia "Criteri generali per

la prevenzione dell'inquinamento atmosferico nelle grandi zone urbane

e disposizioni per il miglioramento della qualità dell'aria". La

Regione ritiene che il decreto violi gli artt. 117 e 118 della

Costituzione, nell'attuazione ad essi data dall'art. 4 del d.P.R. 24

maggio 1988, n. 203, che ha attribuito alle regioni la tutela

dell'ambiente dall'inquinamento atmosferico, e contrasti inoltre con

l'art. 97 della Costituzione.

2. - La Regione Lombardia ritiene che il decreto impugnato abbia

natura di atto di indirizzo e coordinamento, nonostante formalmente

manchi questa denominazione. Esso tende espressamente a "definire un

quadro di riferimento unitario per l'adozione da parte delle

autorità competenti delle misure volte a prevenire episodi acuti di

inquinamento ed a contenere le concentrazioni di inquinanti ed i

periodi di esposizione entro i limiti massimi di accettabilità,

attraverso l'individuazione di livelli di attenzione e di allarme, e

di tipologie graduabili di interventi". Lo stesso decreto precisa

inoltre che intende "fornire, a fronte di episodi acuti di

inquinamento atmosferico, alle autorità competenti criteri generali

e omogenei ed elementi di orientamento al fine di assicurare la

tutela sanitaria della popolazione ed il miglioramento della qualità

dell'aria" (art. 1, primo comma).

Ad avviso della Regione Lombardia il decreto nel suo complesso

sarebbe lesivo dei principi propri della funzione governativa di

indirizzo e coordinamento. Mancherebbero anzitutto i requisiti di

forma, perché l'atto di indirizzo e coordinamento deve essere

approvato con delibera del Consiglio dei ministri. Non vi sarebbero

inoltre i requisiti di sostanza, in mancanza di un'idonea base

legislativa che contenga principi e criteri idonei a vincolare ed a

dirigere la scelta del Governo.

Il d.P.R. n. 203 del 1988, che attua direttive comunitarie in

materia di inquinamento e disegna un sistema organico delle

competenze di settore, riserva allo Stato la definizione (con decreto

del Presidente del Consiglio dei ministri) dei "valori limite" e dei

"valori guida" di qualità dell'aria per tutto il territorio

nazionale (art. 3, primo comma); la predisposizione (con decreto del

Ministro dell'ambiente) delle "linee guida per il contenimento delle

emissioni", dei "metodi di campionamento, analisi e valutazione degli

inquinanti e dei combustibili", dei "criteri per l'utilizzazione

delle migliori tecnologie disponibili", dei "criteri temporali per

l'adeguamento progressivo degli impianti esistenti" (art. 3, secondo

comma). La stessa disposizione riserva ancora allo Stato la

fissazione, con decreto del Ministro dell'ambiente, dei "criteri per

l'elaborazione dei piani regionali per il risanamento e la tutela

della qualità dell'aria, tenuto conto delle esperienze regionali

già acquisite"; la redazione del "piano nazionale di tutela della

qualità dell'aria sulla base dei piani regionali, previa verifica

della loro compatibilità"; la predisposizione dei criteri "per la

raccolta dei dati inerenti la qualità dell'aria" e "per l'inventario

nazionale delle fonti di emissione"; l'individuazione, infine,

sentite le regioni interessate, delle zone a carattere interregionale

a particolare rischio di inquinamento atmosferico (art. 3, quarto

comma).

Fatte salve le competenze dello Stato, la tutela dell'ambiente

dall'inquinamento atmosferico spetta alle regioni (art. 4), che la

esercitano attraverso una serie di poteri, che vanno dalla

"formulazione dei piani di rilevamento, prevenzione, conservazione e

risanamento del ( ..) territorio, nel rispetto dei valori limite di

qualità dell'aria", alla "fissazione di valori limite di qualità

dell'aria, compresi tra i valori limite e i valori guida ove

determinati dallo Stato, nell'ambito dei piani di conservazione per

zone specifiche nelle quali ritengono necessario limitare o prevenire

un aumento dell'inquinamento dell'aria derivante da sviluppi urbani o

industriali".

Ad avviso della Regione Lombardia il decreto impugnato eccede

anche nei suoi contenuti sostanziali le competenze dello Stato,

fissate dall'art. 3 del d.P.R. n. 203 del 1988.

Se si ritenesse, in alternativa, che il decreto non costituisca

atto di indirizzo e coordinamento, ma abbia natura di regolamento,

esso mancherebbe egualmente, ad avviso della Regione ricorrente, di

fondamento legislativo. L'art. 17, primo comma, lettera b), e terzo

comma, della legge 23 agosto 1988, n. 400, circoscrive la potestà

regolamentare ministeriale alle sole materie di competenza del

Ministro o di autorità a lui sottordinate. Comunque un regolamento

ministeriale non potrebbe limitare la sfera delle competenze delle

regioni in materie loro attribuite.

La Regione formula inoltre specifiche censure, per singoli aspetti

del decreto impugnato che ritiene invasivi delle attribuzioni

regionali.

3. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, per

chiedere che il ricorso sia dichiarato inammissibile o infondato,

affermando che le premesse del decreto impugnato danno conto delle

basi legislative e degli altri provvedimenti sui quali si fonda.

4. - La Regione Lombardia ha depositato una memoria illustrativa

ricordando che con la sentenza n. 45 del 1993 questa Corte ha

ribadito il principio che l'esercizio della funzione di indirizzo e

coordinamento dell'attività amministrativa delle regioni è soggetto

all'osservanza di necessari requisiti di forma, in quanto l'atto di

indirizzo e coordinamento deve essere approvato con delibera dal

Consiglio dei ministri, e di sostanza, perché occorre una idonea

base legislativa per salvaguardare il principio di legalità

sostanziale. La difesa della Regione richiama anche la sentenza di

questa Corte n. 72 del 1993, con la quale è stata negata ai

regolamenti ministeriali la forza di modificare il quadro delle

competenze regionali che risultano da fonti primarie.

5. - Anche l'Avvocatura ha depositato una memoria in prossimità

dell'udienza, osservando anzitutto che la frequenza e la diffusione

sull'intero territorio nazionale di fenomeni acuti di inquinamento

atmosferico nelle grandi aree urbane hanno messo in rilievo una

ricorrente situazione di rischio per la salute dei cittadini e,

quindi, l'esigenza di misure appropriate per salvaguardare un

interesse fondamentale della collettività. Con riferimento a questo

obiettivo il decreto impugnato si richiama, fra l'altro, al decreto

del Presidente del Consiglio dei ministri 28 marzo 1983 che, in

attuazione dell'art. 4 della legge istitutiva del servizio sanitario

nazionale (n. 833 del 1978), ha fissato i limiti massimi inderogabili

di accettabilità delle concentrazioni e di esposizione relativi ad

inquinanti dell'aria nell'ambiente esterno. L'Avvocatura ricorda che

la Corte, con la sentenza n. 305 del 1988, ha sottolineato come

l'art. 4 della legge n. 833 del 1978 ed i relativi provvedimenti di

attuazione realizzano un principio fondamentale dell'ordinamento

sull'uniformità di condizioni e garanzie di salute nell'intero

territorio della Repubblica.

L'Avvocatura ritiene che la presenza di un interesse nazionale si

connette non soltanto agli obiettivi da raggiungere a garanzia della

salute umana, ma anche ai mezzi che possono o debbono essere

impiegati per prevenire o rimuovere i livelli di inquinamento

dell'aria che rendono l'ambiente insalubre. In particolare, per

eliminare i fenomeni acuti di inquinamento nelle grandi aree urbane,

non si potrebbe prescindere dall'impiego di misure che incidono sulle

sorgenti mobili e quindi sul traffico veicolare. L'inquinamento

atmosferico da fonti veicolari non rientra, ai sensi dell'art. 102

del d.P.R. n. 616 del 1977, tra le competenze regionali in materia di

tutela dell'ambiente dagli inquinamenti.

L'Avvocatura osserva che il decreto impugnato persegue le

finalità che si propone non nella forma dell'atto di indirizzo e

coordinamento e neppure in quella regolamentare. Difatti il decreto

del Ministro dell'ambiente, al di là di alcune inappropriate formule

imperative, non presenterebbe quel carattere vincolante o quei

contenuti normativi che sono propri della funzione di indirizzo e

coordinamento e dell'esercizio della potestà regolamentare. Esso

avrebbe, piuttosto, una portata limitata all'individuazione di misure

di intervento e di modelli operativi appropriati e proporzionati ai

possibili livelli di emergenza da fronteggiare. L'utilità di un

quadro di riferimento unitario andrebbe considerata alla luce

dell'opportunità di promuovere un soddisfacente grado di

omogeneità, su tutto il territorio nazionale, sia nella valutazione

delle manifestazioni di pericolosità ambientale, sia nella

graduazione e nella selezione delle misure di intervento. Considerato in diritto

1. - La Regione Lombardia ha sollevato conflitto di attribuzione

nei confronti dello Stato, chiedendo l'annullamento del decreto

emesso dal Ministro dell'ambiente il 12 novembre 1992, con il quale

sono stati dettati "Criteri generali per la prevenzione

dell'inquinamento atmosferico nelle grandi zone urbane e disposizioni

per il miglioramento della qualità dell'aria".

La Regione sostiene che il decreto ministeriale sia invasivo delle

competenze regionali delineate, in attuazione degli artt. 117 e 118

della Costituzione, dall'art. 4 del d.P.R. 24 maggio 1988, n. 203.

La ricorrente anzitutto denuncia l'illegittimità del decreto

nella sua totalità. Esso avrebbe natura di atto di indirizzo e

coordinamento, anche se manca questa formale qualificazione. Essendo

stato emanato senza previa deliberazione del Consiglio dei ministri,

difetterebbe dei requisiti di procedura e di forma necessari per

l'adozione di questo tipo di atto.

La censura coinvolge il decreto nel suo complesso e l'esame di

essa è pregiudiziale rispetto alla valutazione di ogni altro motivo

di ricorso.

2. - La censura è fondata.

Il decreto ministeriale in esame è diretto, secondo quanto

chiarisce espressamente l'art. 1, a determinare criteri generali ed

omogenei ed a fornire elementi di orientamento alle autorità

competenti per l'adozione delle misure volte a prevenire episodi

acuti di inquinamento atmosferico nelle grandi zone urbane, a

contenere le concentrazioni di inquinanti, ad individuare i livelli

di attenzione e di allarme e le tipologie di interventi.

In particolare il decreto disciplina aspetti sia organizzativi che

tecnici. Indica componenti e funzioni dell'"organo tecnico" del quale

"l'autorità competente" si deve avvalere per i compiti previsti dal

decreto stesso (art. 5, commi 1 e 2), precisando le linee di azioni

di tale ufficio (allegato 2). Definisce i criteri generali per i

piani di intervento operativo (art. 5, comma terzo), delineando le

finalità, i contenuti ed i tempi degli interventi che i piani

debbono indicare e prevedere (allegato 3).

Si è dunque in presenza di un atto che risponde, secondo le

premesse enunciate dallo stesso, alla "necessità di definire un

quadro di riferimento unitario per l'adozione da parte delle

autorità competenti delle misure volte a prevenire episodi acuti di

inquinamento". In ordine all'adozione di tali misure le diverse

autorità destinatarie dell'atto sono titolari di competenze proprie

ed hanno autonoma potestà di decisione.

Il decreto del Ministro dell'ambiente vuole essere, nella sua

sostanza, espressione della funzione governativa di indirizzo e

coordinamento. Tende a soddisfare esigenze unitarie, condiziona e

pone limiti all'esplicazione delle competenze proprie di soggetti

dotati di autonomia. Avendo tale caratterizzazione, l'atto deve

essere adottato - secondo i principi più volte enunciati da questa

Corte (da ultimo sentenza n. 45 del 1993), che trovano anche

espressione nell'art. 2, terzo comma, lettera d), della legge n. 400

del 1988 - con deliberazione del Consiglio dei ministri.

Mancano quindi per il decreto denunciato i requisiti di procedura

e di forma necessari per l'adozione degli atti di indirizzo e

coordinamento. Tale vizio, che coinvolge il decreto nel suo complesso

ed assorbe l'esame analitico dei suoi contenuti normativi e della

loro base legislativa, manifesta un uso non legittimo delle funzioni,

che assume connotati invasivi di competenze regionali.

Il ricorso della Regione Lombardia deve essere pertanto accolto e

di conseguenza va annullato il decreto del Ministro dell'ambiente 12

novembre 1992.