Sentenza n. 1127/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale 27

gennaio 1988 avente per oggetto "Disposizioni di attuazione dei

principi fissati dalle norme dello Stato in materia di permessi per

attività sindacali in attesa della definizione intercompartimentale

della disciplina unitaria delle relazioni sindacali", promosso con

ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri notificato il 16

febbraio 1988, depositato in cancelleria il 23 febbraio 1988 ed

iscritto al n. 9 del registro ricorsi 1988.

Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria;

Udito nell'udienza pubblica del 25 ottobre 1988 il giudice

relatore Ugo Spagnoli;

Uditi l'Avvocato dello Stato Luigi Siconolfi, per il ricorrente, e

l'avv. Federico Sorrentino per la Regione.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 16 febbraio 1988, il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

Generale dello Stato, ha sollevato questione di legittimità

costituzionale della legge della Regione Liguria riapprovata, dopo il

rinvio governativo, il 27 gennaio 1988 recante "Disposizioni di

attuazione dei principi fissati dalle norme dello Stato in materia di

permessi per attività sindacali in attesa della definizione

intercompartimentale della disciplina unitaria delle relazioni

sindacali".

L'articolo unico di detta legge dispone testualmente: "1. In

attesa e sino alla definizione intercompartimentale della disciplina

unitaria delle relazioni sindacali, secondo quanto disposto

nell'articolo 1, comma quarto, dell'Accordo intercompartimentale

recepito con d.P.R. 1° febbraio 1986 n. 13, i permessi per motivi

sindacali per il personale delle Unità sanitarie locali, delle

Istituzioni sanitarie di cui all'articolo 41 della legge 23 dicembre

1978 n. 833, e degli Istituti di ricovero e cura a carattere

scientifico con personalità giuridica di diritto pubblico di cui

all'articolo 42 della medesima legge, sono disciplinati dai

provvedimenti già adottati dai singoli Enti divenuti esecutivi a

sensi di legge".

Il ricorrente sostiene che la Regione difetta di potestà

legislativa nella materia in esame, in quanto la disciplina dello

stato giuridico del personale del servizio sanitario è riservata

allo Stato dall'art. 47 della legge n. 833 del 1978 e gli istituti

normativi di carattere economico sono demandati alla contrattazione

nazionale, ai sensi del medesimo articolo 47, ottavo comma.

Nella specie, poi - osserva l'Avvocatura - la disciplina dei

permessi sindacali nel comparto sanitario da osservare "in attesa

della definizione intercompartimentale della disciplina unitaria

delle relazioni sindacali" è già contenuta, anche per quanto

attiene alle situazioni anteriori, nell'art. 36 del d.P.R. 20 maggio

1987, n. 270 di recepimento dell'accordo 1985-1987, che al riguardo

richiama espressamente, per il personale delle UU.SS.LL., le

disposizioni dettate in proposito nell'art. 51 del d.P.R. 27 marzo

1969, n. 130 sullo stato giuridico del personale degli enti

ospedalieri.

2. - La Regione Liguria, costituitasi in giudizio, sostiene

innanzitutto che il ricorso è inammissibile sia perché generico in

quanto non enuncerebbe sotto quale specifico profilo essa avrebbe

ecceduto dai limiti della propria potestà legislativa - sia perché

la censura secondo cui si tratterebbe nella specie di materia

riservata alla contrattazione sindacale ex art. 47, ottavo comma, l.

n. 833 del 1978 non sarebbe contenuta nell'atto di rinvio.

Nel merito, poi, la resistente osserva che la disciplina dello

stato giuridico del personale sanitario rientra nella materia

dell'assistenza sanitaria ed ospedaliera, nella quale la Regione ha

potestà legislativa concorrente. Né una riserva di tale disciplina

allo Stato sarebbe desumibile dall'art. 47 l. n. 833 del 1978, sia

perché il riferimento ai "principi generali e comuni del rapporto di

pubblico impiego" (comma primo) non concernerebbe la sola legge

statale, sia perché i commi successivi delineerebbero una complessa

articolazione di competenze tali da consentire l'intervento regionale

non solo con norme di attuazione ma anche con una legislazione

concorrente.

La normativa dettata in detto articolo, e poi nel decreto delegato

20 dicembre 1979, n. 761 (sullo stato giuridico del personale delle

UU.SS.LL.) sarebbe cioè una normativa di principio, tale da non

escludere ogni intervento legislativo regionale di dettaglio.

In riferimento, poi, all'ottavo comma del citato art. 47, la

difesa della Regione nega che la materia dei permessi sindacali sia

da ricondurre nell'ambito degli "istituti normativi di carattere

economico" che tale disposizione riserva all'accordo nazionale per il

personale sanitario e sostiene che essa, in base all'art. 12 della

legge quadro sul pubblico impiego (n. 93 del 1983), andrebbe

disciplinata con accordo sindacale unico per tutti i comparti del

pubblico impiego. Il d.P.R. n. 270 del 1987, di recepimento

dell'accordo nazionale relativo al comparto sanitario per il triennio

1985-1987 - che peraltro in tema di permessi sindacali rinvia ad

accordi successivi - non avrebbe perciò potuto, secondo la Regione,

disciplinare tale materia. Anche ammessa, d'altra parte, una riserva

a favore della norma pattizia, non se ne potrebbe desumere che sia

precluso l'intervento del legislatore regionale, neppure in presenza,

come nella specie, di una concreta disciplina emanata sulla base

degli accordi sindacali, dato che tali accordi hanno nei confronti di

quest'ultimo il valore di "previe intese" che comportano solo "un

vincolo direttivo di massima" (cfr. sent. n. 217/1987).

Nel caso concreto, comunque, non vi è, ad avviso della

resistente, alcun reale contrasto tra l'art. 36 del d.P.R. n. 270 del

1987 e la legge regionale impugnata: il primo, infatti, ha lo scopo -

in attesa dell'accordo intercompartimentale che renda applicabile, ai

sensi dell'art. 23 l. n. 93 del 1983 le norme dello Statuto dei

lavoratori - di cristallizzare la situazione esistente e contiene, al

terzo comma, una norma di chiusura che stabilisce l'applicabilità

"della disciplina in atto presso gli enti stessi", della quale il

richiamo all'art. 51 d.P.R. n. 130 del 1969 non sarebbe altro che una

specificazione; la legge regionale, dal canto suo, non fa altro che

ribadire il contenuto essenziale del citato art. 36, per garantirne

una corretta applicazione ed assicurare comportamenti uniformi nel

territorio regionale.

3. - In prossimità dell'udienza la Regione Liguria ha depositato

una memoria illustrativa, nella quale sottolinea ulteriormente, da un

lato, le già illustrate ragioni di inammissibilità del ricorso,

dall'altro, la singolarità della pretesa del ricorrente di escludere

la sussistenza di qualsivoglia potestà regionale sulla materia sulla

base di una asserita riserva globale allo Stato di ogni competenza

sullo stato giuridico del personale del servizio sanitario nazionale.

Ribadisce a tal proposito le argomentazioni volte a dimostrare la

spettanza alla Regione di una competenza legislativa concorrente

sull'argomento e ad escludere che lo stesso art. 47 l. n. 833 del

1978 abbia inteso precludere simile competenza.

Insiste poi nel negare ogni influenza - ai fini della valutazione

della legge regionale impugnata così come prospettata nel ricorso -

alla disciplina dei permessi sindacali contenuta nell'art. 36 d.P.R.

n. 270 del 1987 (che peraltro, più correttamente, ripete, dovrebbe

risultare da un accordo intercompartimentale ex art. 12 della l. n.

93/1983). La presenza di simile atto normativo, infatti, mentre non

potrebbe incidere, ove si propendesse per la integrale riserva allo

Stato, sul riconoscimento della illegittimità della legge censurata,

viceversa, nell'opposto caso in cui si ammettesse la competenza

concorrente della Regione, non potrebbe precludere in toto

l'intervento del legislatore regionale, ma conserverebbe pur sempre a

quest'ultimo il potere di integrarne o modificarne il contenuto per

adattarlo alle peculiari caratteristiche del suo ordinamento e del

suo bilancio, salvo il rispetto dei principi fondamentali stabiliti

nella legge dello Stato (Corte cost. 217/87; 72/85; 219 e 290/84),

principi che, peraltro, non potrebbero qui dirsi violati, data la

sostanziale coincidenza tra la legge impugnata e il menzionato art.

36 d.P.R. n. 270 del 1987. Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna la delibera

legislativa della Regione Liguria riapprovata il 27 gennaio 1988,

recante "Disposizioni di attuazione dei principi fissati dalle norme

dello Stato in materia di permessi per attività sindacali in attesa

della definizione intercompartimentale della disciplina unitaria

delle relazioni sindacali". A suo parere tale delibera sarebbe

viziata da eccesso di competenza, ai sensi dell'art. 117 Cost.,

perché interverrebbe in una materia non attribuita alle Regioni e

riservata invece, dall'art. 47 della l. n. 833 del 1978, alla

regolamentazione in base ad accordi sindacali, tradottasi nell'art.

36 del d.P.R. n. 270 del 1987, di recepimento dell'accordo per il

triennio 1985-1987, relativo al comparto del personale dipendente del

Servizio sanitario nazionale.

2. - L'eccezione di inammissibilità del ricorso prospettata dalla

difesa della Regione non può essere accolta.

Infatti, come questa Corte ha anche di recente ribadito (sent. n.

726 del 1988), "il principio della corrispondenza sostanziale tra

motivi del rinvio e motivi del ricorso si intende rispettato anche

quando i primi siano formulati in modo sintetico e sommario,

sempreché la Regione sia stata ragionevolmente messa in grado di

rendersi conto della consistenza delle obiezioni rivoltele in sede di

rinvio e che queste coincidano sostanzialmente con quelle più

ampiamente trattate nel ricorso".

Nel caso presente invero non manca nel telegramma di rinvio

l'enunciazione - sia pure in forma assai succinta - delle censure di

estraneità dell'oggetto della legge impugnata dalla sfera di

competenza regionale e della sua riserva alla contrattazione

sindacale, poi sviluppate nel ricorso.

3. - Il ricorso è fondato.

La materia dei permessi per attività sindacali, infatti, gode di

un regime particolare, che esclude la legittimità di interventi

legislativi regionali come quello realizzato con la legge denunziata.

Sia il d.P.R. n. 761 del 1979 - che, in attuazione della delega

disposta dall'art. 47, terzo comma della legge di riforma sanitaria,

disciplina lo stato giuridico del personale delle UU.SS.LL. - sia la

successiva legge-quadro sul pubblico impiego fanno oggetto la materia

de qua di apposita e separata considerazione rispetto al complesso

degli istituti concernenti il trattamento del personale.

L'art. 62 del menzionato decreto presidenziale dichiara

applicabile ai dipendenti delle UU.SS.LL. la disciplina dei diritti

sindacali - ivi compresa dunque quella dei permessi - posta dallo

Statuto dei lavoratori "con le integrazioni e le norme di attuazione

stabilite nell'accordo nazionale unico" previsto dall'art. 47, 8°

comma della l. n. 833 del 1978.

L'art. 23 della legge-quadro n. 93 del 1983, nell'estendere le

disposizioni sulla tutela sindacale contenute nel medesimo Statuto al

personale delle amministrazioni pubbliche, specifica che

all'applicazione di alcune di esse - tra le quali quelle relative ai

permessi - si provvede "con norme da emanarsi in base agli accordi

sindacali di cui ai precedenti articoli" della stessa legge.

Da entrambe le riferite disposizioni si ricava dunque senza ombra

di dubbio che, anche al di là della generale ripartizione

dell'intera materia del trattamento del personale fra atti

legislativi unilaterali e normativa adottata in base ad accordi -

secondo i criteri ricavabili, per quanto qui interessa, dall'art. 47

della l. n. 833 del 1978 e dagli artt. 2 e 3 della legge-quadro - la

regolamentazione dei permessi per attività sindacali è riservata

alla disciplina mediante contrattazione collettiva. Tale principio ha

trovato applicazione sia negli accordi nazionali relativi al triennio

1985-1987 (d.P.R. n. 13 del 1986 e d.P.R. n. 270 del 1987) sia

nell'accordo intercompartimentale per il triennio 1988-1990 (d.P.R.

n. 395 del 1988), i quali tutti hanno riaffermato l'assorbimento

della materia dei permessi sindacali nella sfera della normativa

pattizia (nello stesso senso è inteso pure l'accordo per il

personale degli enti locali, comprese le Regioni, di cui al d.P.R. n.

268 del 1987, art. 75).

In questo ambito si colloca la disposizione ricordata dal ricorso

governativo, e cioè l'art. 36 del menzionato d.P.R. n. 270 del 1987,

relativo al comparto del personale sanitario, il quale ha dettato una

disciplina transitoria del problema, da valere fino alla compiuta

definizione dello stesso ad opera di successivi accordi.

Una volta riconosciuto il principio dell'attribuzione della

materia in oggetto alla contrattazione sindacale, è del tutto

inconferente, ai fini della valutazione della presente questione,

l'esame dell'ulteriore quesito - prospettato dalla difesa della

Regione - circa il tipo di accordo, se compartimentale o

intercompartimentale, astrattamente competente a porre la concreta

disciplina: e ciò anche perché nel sistema della legge-quadro la

scelta tra i due strumenti, in assenza di esplicite disposizioni

legislative in contrario, è rimessa alle valutazioni e alle intese

dei soggetti della contrattazione, e perché, comunque, l'esito

finale delle trattative concernenti il personale delle UU.SS.LL. si

traduce, in entrambi i casi, nell'adozione di decreti di recezione,

che sono atti dello Stato.

Né potrebbe sostenersi, come fa la difesa della Regione,

richiamando la giurisprudenza di questa Corte, che, pur in presenza

di tali accordi, resterebbe assicurato alla Regione medesima uno

spazio di intervento al fine di adeguarli alle peculiarità

dell'ordinamento dei propri uffici e alle disponibilità del proprio

bilancio.

L'affermazione in tal senso della ricordata giurisprudenza è

infatti riferita all'ipotesi di accordi (ex art. 10 legge-quadro)

relativi al trattamento del personale degli uffici della Regione o di

enti da essa dipendenti.

L'assunto non riguarda dunque la diversa ipotesi del trattamento

del personale sanitario, il quale (come ha precisato anche la sent.

n. 219/1984) non dipende dalle Regioni, ma dall'organo di gestione

delle UU.SS.LL. (art. 47, secondo comma, l. n. 833 del 1978), che non

sono enti strumentali di quelle, ma "strutture operative dei comuni

singoli o associati, e delle comunità montane" (art. 15, primo comma

stessa legge).

Proprio per ciò, il relativo regime giuridico ed economico è

correttamente affidato ad atti normativi dello Stato (v. artt. 47,

terzo e ottavo comma, l. n. 833 del 1978, 9 l. n. 93 del 1983) e

sfugge alla competenza concorrente in materia di "assistenza

sanitaria ed ospedaliera" attribuita alle Regioni. A queste ultime -

nel complesso intreccio di competenze risultante dall'attuale assetto

del sistema sanitario nazionale (v. sent. 245 del 1984) - sono

riconosciuti soltanto, in relazione ai molteplici compiti loro

spettanti in ordine alla struttura, gestione e funzionamento delle

UU.SS.LL. (art. 15, undicesimo comma, l. n. 833 del 1978), una

competenza meramente delegata e di attuazione degli atti legislativi

statali adottati sulla base del terzo comma dell'art. 47 della legge

di riforma sanitaria e, quanto alla materia rimessa alla disciplina

contrattuale, il potere di partecipare - che nella specie è stato

esercitato - a mezzo di propri rappresentanti, al procedimento che

porta alla conclusione dei relativi accordi (v. sent. n. 219 del

1984, e il testo dell'art. 9 della legge-quadro, come modificato

dall'art. 1 l. 8 agosto 1985, n. 426).