Sentenza n. 111/1976

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti promossi con ricorsi dei Presidenti delle

Regioni Emilia-Romagna, Lazio e Toscana, rispettivamente notificati il

26 luglio 1974, il 20 e 16 gennaio 1975, depositati in cancelleria il

14 agosto 1974, il 24 e 30 gennaio 1975 ed iscritti al n. 16 del

registro 1974 ed ai nn. 2 e 3 del registro 1975, per conflitti di

attribuzione sorti a seguito dei decreti del Ministro per le finanze,

di concerto con il Ministro per l'agricoltura e le foreste, in data 10

maggio 1974, 14 agosto 1974 e 28 ottobre 1974, sul trasferimento delle

foreste demaniali alle predette Regioni.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 10 marzo 1976 il Giudice relatore

Guido Astuti;

uditi l'avv. Fabio Alberto Roversi Monaco, per le Regioni

Emilia-Romagna e Lazio, l'avv. Enzo Cheli, per la Regione Toscana, ed

il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso notificato il 20 gennaio 1975 la Regione Lazio ha

sollevato conflitto di attribuzione contro lo Stato in relazione al

decreto emesso dal Ministro per le finanze, di concerto con il Ministro

per l'agricoltura, in data 14 agosto 1974, pubblicato sulla Gazzetta

Ufficiale 20 novembre 1974, n. 302, con cui sono stati trasferiti alla

Regione Lazio i beni forestali già statali.

Si afferma nel ricorso che il decreto ministeriale di trasferimento

del patrimonio boschivo statale esistente nel Lazio sarebbe illegittimo

per omissione, non comprendendo tutti i terreni boschivi statali di

spettanza della Regione ai sensi dell'art. 11 della legge n. 281/1970.

La norma citata avrebbe previsto, in conformità con il disposto degli

artt. 117, 118 e 119 Cost., l'integrale trasferimento, entro due anni

dalla sua entrata in vigore, delle foreste statali alle Regioni,

parallelamente al conferimento a queste ultime di tutte le attribuzioni

nella materia forestale, fatta eccezione dei compiti riservati allo

Stato dall'art. 4 del d.P.R. n. 11/1972, per il cui adempimento,

peraltro, non sarebbe necessario un patrimonio forestale, ma, al

massimo, modeste estensioni di terreno a fini di sperimentazione.

Il decreto impugnato avrebbe contravvenuto a tale complesso

normativo sotto molteplici profili:

- per essere stato emanato ben oltre i due anni previsti dalla

legge n. 281/1970;

- per essere stato emanato senza un regolare contraddittorio con la

Regione interessata;

- per aver trasferito alla Regione appena ha. 7.692 degli ha.

17.730 costituenti il patrimonio boschivo dello Stato nella Regione

stessa, impedendo così, da parte di quest'ultima, l'esercizio delle

potestà amministrative di sua spettanza;

- per essere privo di adeguata motivazione circa il mancato

trasferimento alla Regione di oltre ha. 10.000 del patrimonio forestale

esistente nella medesima;

- per aver previsto la spettanza alla Regione dei proventi del

patrimonio boschivo trasferito solo a decorrere dalla consegna.

In particolare, la ridotta entità del patrimonio boschivo

trasferito alla Regione non potrebbe trovare alcuna giustificazione

nella necessità di esentare dal trasferimento i terreni boschivi

utilizzati per aziende pilota agrarie, zootecniche, faunistiche, per

boschi ed arboreti da seme, per fasce litoranee frangivento, per

riserve naturali, per vivai interregionali e pilota e per caserme

forestali. Simili conseguenze non sarebbero ricavabili dalla legge n.

281/1970, dal d.P.R. n. 11/1972, dalla legge n. 1322/1965 (Apporto di

nuovi fondi all'Azienda di Stato per le foreste demaniali) e dalla

legge n. 269/1973 (Disciplina della produzione e del commercio di

sementi e piante da rimboschimento). Tale ultima legge, ed in

particolare il suo art. 2, penultimo comma, ove vada interpretata nel

senso che impedisca il trasferimento alle Regioni dei terreni su cui

l'Azienda di Stato per le foreste demaniali abbia impiantato vivai,

dovrebbe essere dichiarata illegittima per contrasto con l'art. 119

della Costituzione.

In ogni caso, poi, la effettiva destinazione dei terreni dovrebbe

essere accertata con riferimento alla data dell'entrata in vigore della

legge n. 281/1970 o quanto meno a due anni da tale data.

Analogo conflitto di attribuzione è stato sollevato dalla Regione

Toscana con ricorso notificato il 16 gennaio 1975 in riferimento al

decreto emesso dal Ministro per le finanze, di concerto con il Ministro

per l'agricoltura, in data 28 ottobre 1974, pubblicato sulla Gazzetta

Ufficiale del 19 novembre 1974, n. 301, con cui sono stati trasferiti

alla Regione Toscana i beni forestali già statali.

Il decreto impugnato, avendo trasferito alla Regione solo ha.

84.075 dei 111.253 ha. di patrimonio boschivo già appartenente allo

Stato, sarebbe in contrasto, per motivi analoghi a quelli invocati

dalla Regione Lazio, con gli artt. 117, 118 e 119 Cost., 11 legge n.

281/1970 e 1 lett. n d.P.R. n. 11/1972. Inoltre, il decreto stesso

costituirebbe violazione del giudicato rappresentato dalle sentenze nn.

79 e 219 del 1972, emesse in giudizi vertenti tra le medesime parti ed

in cui sarebbe stato affermato dalla Corte costituzionale il principio

dell'integrale trasferimento delle foreste alle Regioni.

Anche la Regione Emilia-Romagna ha sollevato conflitto di

attribuzione, con ricorso notificato il 26 luglio 1974, avverso il

decreto emesso dal Ministro per le finanze, di concerto con il Ministro

per l'agricoltura, in data 10 maggio 1974, pubblicato sulla Gazzetta

Ufficiale n. 142 del 1 giugno 1974, con cui è stato effettuato il

trasferimento alla Regione delle foreste demaniali.

Il decreto impugnato avrebbe trasferito solo ha. 20.246, 48.34

degli ha. 39.206,61 costituenti il patrimonio forestale già

appartenente allo Stato nella Regione, e, pertanto, sarebbe illegittimo

per gli stessi motivi addotti nei ricorsi proposti dalle Regioni Lazio

e Toscana.

Si è costituito, in tutti e tre i giudizi, il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale

dello Stato, chiedendo il rigetto dei ricorsi proposti.

Secondo l'Avvocatura generale dello Stato dalla normativa invocata

a fondamento dei ricorsi non potrebbe dedursi l'obbligo di trasferire

alle Regioni l'intero patrimonio forestale esistente nelle medesime.

Infatti, la norma sul trasferimento delle foreste, di cui alla legge n.

281/1970, sarebbe conseguenziale al trasferimento alle Regioni delle

funzioni statali in materia di foreste, previsto dall'art. 117 della

Costituzione. Questa conseguenzialità creerebbe un rapporto

"trasferimento di funzioni - trasferimento di beni" di completa

eguaglianza. Pertanto, una onnicomprensività nel trasferimento dei

beni demaniali forestali potrebbe aversi solo se vi fosse

onnicomprensività nel trasferimento delle funzioni in materia

forestale alle Regioni; ma tale onnicomprensività sarebbe da

escludere, avendo l'art. 4 del d.P.R. n. 11 del 1972 confermato la

competenza dello Stato in ordine a tutta una serie di funzioni, a cui,

in concreto, sarebbero da ricollegare le parti di demanio forestale non

trasferite alle Regioni ricorrenti.

Relativamente, poi, alle doglianze proposte dalla Regione Lazio

circa la tardività del decreto di trasferimento, il difetto di

motivazione dello stesso e la mancanza di un preventivo regolare

contraddittorio con la Regione, osserva l'Avvocatura generale dello

Stato:

- che la tardività del decreto avrebbe dovuto essere fatta valere

entro 60 giorni dalla scadenza del biennio previsto dalla legge n.

281/1970 e che, in ogni caso, la censura sarebbe infondata trattandosi

di termine meramente ordinatorio;

- che il difetto di motivazione non potrebbe avere rilievo nei

giudizi per conflitti di attribuzione, essendo questi disciplinati come

regolamento di competenza, e che, in ogni caso, la censura sarebbe

assorbita dal merito;

- che la mancanza di regolare contraddittorio con la Regione

costituirebbe, in ipotesi, un vizio di mera forma, inammissibile come

tale nel giudizio innanzi alla Corte costituzionale, non essendosi

risolto nella violazione di una competenza della Regione.

Egualmente inammissibile sarebbe la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 2 della legge n. 269/1973 proposta dalla

Regione Lazio, in quanto la norma avrebbe dovuto essere impugnata in

via diretta entro il termine perentorio fissato dall'art. 2 della legge

costituzionale n. 1/1948.

I giudizi erano discussi all'udienza del 4 giugno 1975, e

successivamente la Corte, con ordinanza n. 204 del 10 luglio 1975

disponeva che a cura dei Ministeri interessati fossero depositati

presso la cancelleria della Corte stessa i documenti e forniti gli

elementi relativi ai provvedimenti ministeriali che avevano dato luogo

ai ricorsi.

L'ordinanza riceveva integrale esecuzione con il deposito degli

atti richiesti avvenuto il 6 novembre 1975.

Con successive memorie le Regioni ricorrenti confermavano le

proprie doglianze e, quindi, la discussione era nuovamente fissata per

l'udienza del 10 marzo 1976. Considerato in diritto :

1. - Con i ricorsi indicati in epigrafe le Regioni Emilia-Romagna,

Lazio e Toscana hanno sollevato conflitto di attribuzione nei confronti

dello Stato, in relazione ai decreti emanati dal Ministro per le

finanze, di concerto con il Ministro per l'agricoltura e le foreste, in

data 10 maggio 1974, 14 agosto 1974 e 28 ottobre 1974, con i quali, in

esecuzione del disposto dell'art. 11, quinto e sesto comma, della legge

16 maggio 1970, n. 281, sono stati approvati gli elenchi delle foreste

trasferite rispettivamente alle tre Regioni "in quanto facenti parte

del patrimonio indisponibile dello Stato", con le conseguenti

disposizioni relative alla loro consegna e temporanea gestione.

Secondo l'assunto delle Regioni, i decreti ministeriali dianzi

ricordati non comprenderebbero tutte le foreste appartenenti allo Stato

il cui trasferimento è stato disposto con l'art. 11 della legge n. 281

del 1970; pertanto, emanando detti provvedimenti, omissivi di una parte

dei beni oggetto di trasferimento al patrimonio indisponibile

regionale, lo Stato avrebbe violato le attribuzioni delle Regioni,

quali risultano dalle disposizioni degli artt. 117, 118 e 119 della

Costituzione, dall'art. 11 della legge 16 maggio 1970, n. 281, e

dall'art. 1 del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 1.

I giudizi sono stati riuniti, stante la sostanziale identità delle

questioni sollevate, con ordinanza 10 luglio 1975, con la quale la

Corte, salva e impregiudicata ogni decisione sulle questioni

pregiudiziali e di merito, ha disposto l'acquisizione di atti,

documenti ed elementi relativi ai provvedimenti ministeriali che hanno

dato luogo ai ricorsi.

2. - Considerando lo speciale contenuto oggettivo di questi

ricorsi, si impone, in via preliminare, l'esame di una grave questione

di principio, che concerne la loro ammissibilità. Per vero, a norma

degli artt. 134 della Costituzione e 39-41 della legge 11 marzo 1953,

n. 87, il conflitto di attribuzione tra Stato e Regioni si verifica

quando uno dei soggetti assuma che un atto dell'altro ha invaso la

propria sfera di competenza costituzionalmente garantita, facendo

sorgere in concreto l'interesse a ricorrere "per il regolamento di

competenza" (art. 39).

Nella esperienza attuativa, quale si è riflessa nella

giurisprudenza di questa Corte, la nozione del conflitto di

attribuzione si è in certo senso estesa anche ad ipotesi in cui non

tanto veniva contestata l'appartenenza del potere concretamente

esercitato, quanto l'esercizio di tale potere, idoneo a determinare

una lesione della sfera di attribuzione del soggetto ricorrente. Ma

anche in tali ipotesi, oggetto della decisione è stato pur sempre

l'accertamento della spettanza di una competenza, con l'eventuale

conseguente annullamento dell'atto adottato dal soggetto ritenuto privo

del relativo potere, o comunque riconosciuto responsabile di invasione

o menomazione della sfera di competenza propria dell'altro. A norma

dell'art. 38 (richiamato dall'art. 41), la Corte "risolve il conflitto

sottoposto al suo esame dichiarando il potere al quale spettano le

attribuzioni in contestazione, e, ove sia stato emanato un atto viziato

da incompetenza, lo annulla": contenuto essenziale e principale della

decisione è dunque una declaratoria di competenza.

Ora, nelle fattispecie di cui è causa le Regioni non prospettano

una invasione della loro sfera di competenza, né chiedono una

dichiarazione o delimitazione delle proprie attribuzioni

costituzionalmente garantite; oggetto dei ricorsi è invece una

effettiva e diretta vindicatio rerum, chiedendosi precisamente

l'accertamento della appartenenza di determinati beni forestali, che le

Regioni assumono trasferiti alloro patrimonio indisponibile, e

indebitamente trattenuti dallo Stato.

Di fatto, nelle conclusioni formulate in calce ai tre ricorsi,

sostanzialmente conformi, esse chiedono che la Corte dichiari di loro

esclusiva spettanza e proprietà tutti i beni già appartenenti al

demanio forestale dello Stato, ricadenti nell'ambito dei rispettivi

loro territori, e conseguentemente dichiari l'illegittimità in

omittendo dei decreti ministeriali in quanto con essi non sarebbero

stati individuati tutti i beni forestali il cui trasferimento è stato

disposto con l'art. 11 della legge n. 281 del 1970. E si deve infine

tener presente che, nelle memorie scritte come nella discussione orale,

i difensori delle Regioni hanno insistito nell'affermare che oggetto

dei ricorsi sono diritti soggettivi delle Regioni, e che, pur

trattandosi di diritti connessi o inerenti a potestà o funzioni

pubbliche, non esiste parallelismo tra il trasferimento dei beni

forestali disposto con la legge n. 281 del 1970, e il trasferimento

delle funzioni amministrative in materia di agricoltura e foreste

attuato, a norma della stessa legge, con il d.P.R. 15 gennaio 1972, n.

11.

3. - Tali essendo i termini formali e sostanziali della

contestazione, ritiene la Corte che essa non possa sotto alcun profilo

ricondursi allo schema proprio del conflitto di attribuzione.

Anzitutto, non sembra possibile identificare gli atti dello Stato

che avrebbero invaso la sfera di competenza delle Regioni nei decreti

ministeriali di approvazione degli elenchi delle foreste trasferite

alle Regioni, che si assumono illegittimi per omissione. L'atto

invasivo o lesivo, quand'anche fosse possibile qualificare come tale un

provvedimento incompleto o un comportamento omissivo, dovrebbe pur

sempre essere idoneo a produrre un immediata violazione o menomazione

di attribuzioni, come, ad esempio, l'indebito rifiuto di adottare un

provvedimento necessario affinché una Regione sia posta in grado di

esplicare un'attribuzione costituzionalmente ad essa spettante. Nei

provvedimenti in questione non si ha, invece, nemmeno una

manifestazione definitiva della volontà dello Stato, posto che i tre

decreti, nell'art. 6, contengono l'espressa riserva: "con successivi

decreti si provvederà... ad eventuali rettifiche o integrazioni"; ed

anche la inosservanaza del termine stabilito dall'art. 11, sesto comma,

della legge n. 281 del 1970, a prescindere dal suo evidente carattere

ordinatorio, non appare comunque tale da determinare, di per sé, una

diretta lesione o menomazione della potestà normativa o delle funzioni

amministrative spettanti alle Regioni in materia di agricoltura e

foreste ai sensi degli artt. 117 e 118 della Costituzione, potestà e

funzioni che ben possono essere esercitate - di massima - nei confronti

dei beni forestali ricadenti nelle diverse Regioni indipendentemente

dalla loro appartenenza ad enti pubblici o a soggetti privati.

4. - Si deve, d'altra parte, rilevare come nella specie non

sussista nemmeno un sicuro parametro costituzionale di riferimento, per

la decisione del preteso conflitto. Secondo quanto dispone l'ultimo

comma dell'art. 39 della legge n. 87 del 1953, il ricorso per

regolamento di competenza deve indicare "le disposizioni della

Costituzione e delle leggi costituzionali che si ritengono violate"; in

altri termini, la competenza che si pretende invasa o menomata deve

essere determinata da una norma formalmente costituzionale. Anche norme

di legge ordinaria possono concorrere a configurare il parametro, in

quanto integrative o esecutive di norme costituzionali di competenza:

ma queste ultime soltanto costituiscono la fonte del potere che si

invoca e si assume invaso, e l'interesse a ricorrere per conflitto di

attribuzione si concreta precisamente nella difesa dell'integrità

delle competenze costituzionalmente garantite a ciascuno degli enti o

soggetti confliggenti.

Con i ricorsi in questione si denuncia, invece, l'illegittimità

dei decreti ministeriali di individuazione dei singoli beni forestali

trasferiti per pretesa violazione del disposto dell'art. 11, quinto

comma, della legge ordinaria n. 281 del 1970: il riferimento alle

enunciative di ordine generale contenute negli articoli 117, 118 e 119

della Costituzione non offre un puntuale parametro costituzionale, ed

in effetto le pretese delle Regioni ricorrenti potranno trovare

eventuale soddisfazione soltanto in sede di interpretazione ed

applicazione di detto art. 11 e di altre norme di leggi ordinarie, o di

atti aventi valore di legge ordinaria, come il d.P.R. 15 gennaio 1972,

n. 11. Questi rilievi sembrano decisivi ai fini di escludere che le

contestazioni di cui è causa possano qualificarsi come conflitti di

attribuzione.

5. - Non sarà fuori luogo segnalare la differenza rispetto ad

altri casi in cui la Corte ebbe già a statuire circa l'appartenenza di

beni allo Stato o ad una Regione, ma in occasione di conflitti di

attribuzione: tale in particolare quello deciso con sentenza 30 aprile

1959, n. 31, in cui si riconobbe che oggetto del giudizio era "in via

principale l'appartenenza allo Stato o alla Regione di una potestà

pubblica relativamente ad un bene", la cui disponibilità costituiva

"soltanto un presupposto del legittimo esercizio di quella potestà".

Gli odierni ricorsi non hanno invece per oggetto alcuna

contestazione circa le rispettive competenze dello Stato o delle

Regioni, le quali sono completamente fuori discussione; e le pretese

delle Regioni ricorrenti in ordine all'appartenenza e titolarità dei

beni forestali non compresi negli elenchi approvati con i decreti

ministeriali, di cui si denuncia l'illegittimità per omissione,

vengono prospettate con riferimento alla asserita violazione della

legge n. 281 del 1970, non di norme costituzionali sulla competenza, o

sull'attribuzione di detti beni.

6. - La difesa della Regione Lazio ha osservato che "l'attribuzione

alle Regioni del patrimonio forestale già statale riveste carattere

strumentale rispetto alla funzione primaria di tutela forestale

trasferita alle Regioni in virtù degli artt. 117 e 118 Cost."; che,

trattandosi di diritti strettamente connessi ed anzi inerenti a

potestà pubbliche delle Regioni, ne seguirebbe "la competenza

esclusiva di codesta Corte a conoscerne".

A prescindere dalla palese contraddittorietà tra questo argomento

e quelli già ricordati circa l'inesistenza di collegamento o

parallelismo tra il trasferimento delle foreste al patrimonio

indisponibile delle Regioni disposto con la legge n. 281 del 1970, ed

il trasferimento alle Regioni stesse delle funzioni amministrative

attuato con il d.P.R. n. 11 del 1972, si deve rilevare che la funzione

primaria di tutela forestale, così come le altre funzioni

amministrative in materia di agricoltura e foreste, trasferite alle

Regioni a statuto ordinario ai sensi degli artt. 117 e 118 della

Costituzione, non possono dirsi, allo stato, oggetto di lesione da

parte di atti del Governo invasivi della sfera di competenza garantita

dalla Costituzione a queste Regioni.

La sicura conferma di questi concetti è offerta dalle risultanze

della disposta istruttoria, le quali dimostrano con chiara evidenza

come una eventuale declaratoria o delimitazione, da parte di questa

Corte, delle competenze trasferite alle Regioni e riservate allo Stato,

non sarebbe comunque idonea a dirimere il preteso conflitto, in ordine

alla concreta attribuzione alle Regioni o allo Stato delle diverse

categorie di beni che si assumono oggetto di trasferimento ed

illegittimamente non inclusi negli elenchi delle foreste trasferite.

Dalla documentazione prodotta in giudizio emerge infatti che ai fini

dell'interpretazione ed attuazione del disposto dell'art. 11, quinto

comma, della legge n. 281 del 1970, saranno indispensabili approfondite

indagini, di diritto e di fatto, per la identificazione delle "foreste

che a norma delle leggi vigenti appartengono allo Stato", a cui si

riferisce l'art. 11.

Tra i numerosi beni tuttora posseduti dallo Stato, o per esso dalla

Azienda statale per le foreste demaniali, oggetto di generica

rivendicazione da parte delle Regioni ricorrenti, alcuni sono

sicuramente foreste, o pertinenze di foreste, per altri invece viene

contestato che siano qualificabili come tali: basti ricordare, solo ad

esempio, il complesso immobiliare della storica abbazia di Vallombrosa.

Alla A.S.F.D., nel corso dei tempi, lo Stato non ha affidato soltanto

l'amministrazione e gestione di boschi e compendi silvo-pastorali, ma

anche quella di molti altri beni rurali aventi diversa natura (aziende

agricole e zootecniche, con gran numero di capi di bestiame; altri beni

immobili ed impianti connessi ad attività non forestali). D'altra

parte, per la concreta individuazione di diverse categorie di beni,

classificati come "patrimoniali indisponibili" non per caratteri

naturali, ma per virtù di specifica destinazione a funzioni o servizi

pubblici, si renderanno necessari precisi accertamenti di merito, anche

di carattere tecnico, i quali potranno bensì essere effettuati nelle

competenti sedi amministrative e giurisdizionali, ma certo esorbitano

dalla competenza di questa Corte, quale giudice nei conflitti di

attribuzione.