Sentenza n. 111/1975

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti promossi con ricorsi dei Presidenti delle

Regioni Puglia, Lombardia, Piemonte ed Emilia-Romagna, rispettivamente

notificati il 7, 4, 7 e 10 giugno 1974, depositati il 14, 20, 24 e 28

giugno 1974 ed iscritti ai nn. 8, 9, 10 e 12 del registro 1974, per

conflitti di attribuzione sorti a seguito del decreto del Ministro per

la pubblica istruzione 10 febbraio 1974, recante "Riconoscimento delle

scuole per la formazione dei terapisti della riabilitazione".

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 5 febbraio 1975 il Giudice relatore

Angelo De Marco;

uditi l'avv. Antonio Sorrentino, per la Regione Puglia, l'avv.

Vitaliano Lorenzoni, per la Regione Lombardia, l'avv. Roberto

Lucifredi, per la Regione Piemonte, l'avv. Fabio Alberto Roversi

Monaco, per la Regione Emilia- Romagna, ed il sostituto avvocato

generale dello Stato Michele Savarese, per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con decreto 10 febbraio 1974, il Ministro per la pubblica

istruzione, di concerto con il Ministro per la sanità, ha emanato

delle norme per il riconoscimento delle scuole per la formazione dei

terapisti della riabilitazione, tra le quali quella dell'art. 3 che

attribuisce a detto Ministero, di concerto con quello della sanità, il

potere di tale riconoscimento e di approvazione dello statuto e del

regolamento di tali scuole, sottoposte, peraltro, alla vigilanza della

Regione.

2. - Avverso il decreto hanno proposto ricorso a questa Corte, per

conflitto di attribuzione (secondo l'ordine di data del deposito in

cancelleria) la Regione Puglia, la Regione Lombardia, la Regione

Piemonte e la Regione Emilia-Romagna, al ricorso della quale la Regione

Toscana ha proposto intervento ad adiuvandum.

3. - A sostegno del ricorso proposto dalla Regione Puglia vengono

dedotti i seguenti motivi:

a) Violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, in

relazione all'art. 1 lett. f, del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 10

(Trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni

amministrative statali in materia di istruzione artigiana e

professionale e del relativo personale) in quanto per il richiamato

art. 1, lett. f, del d.P.R. n. 10 del 1972 sono state trasferite alle

Regioni le funzioni amministrative concernenti "la formazione

professionale diretta allo svolgimento di professioni sanitarie

ausiliarie e di arti sanitarie ausiliarie" e non può contestarsi che i

terapisti della riabilitazione svolgano una professione o arte

sanitaria ausiliaria;

b) Violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione in relazione

all'art. 1, lett. g, del d.P.R. n. 10 del 1972, in quanto per effetto

di quest'ultima norma sono trasferite alla Regione anche le funzioni

amministrative statali relative "all'orientamento e alla qualificazione

professionale degli invalidi del lavoro e degli invalidi civili" e

l'adeguata preparazione professionale del personale destinato ad

attuare tale orientamento e tale qualificazione non può non incidere

direttamente sulla sfera di potestà trasferita alle Regioni;

c) Violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, in

relazione all'art. 1, lett. h, ed all'art. 5, comma primo, del d.P.R.

n. 10 del 1972, in quanto da queste ultime norme non può non desumersi

il trasferimento alle Regioni di tutte le funzioni amministrative

statali relative alle scuole in oggetto e non soltanto quelle di

vigilanza e tutela.

4. - Sostanzialmente, motivo fondamentale, comune a tutti gli altri

ricorsi, rimane sempre quello con il quale si denunzia la violazione

degli artt. 117 e 118 della Costituzione in relazione all'art. 1, lett.

f, del d.P.R. n. 10 del 1972.

Peraltro, tale motivo viene illustrato e rafforzato con

argomentazioni che vorrebbero trovare fondamento in altre norme

legislative e che possono così riassumersi:

a) Per la Regione Lombardia:

Secondo la legge sanitaria ospedaliera n. 132 del 1968 ed il

susseguente decreto n. 130 del 1969, la professione di terapista della

rieducazione rientra fra le professioni sanitarie ausiliarie e, quindi,

non può negarsi che è ad essa applicabile la previsione di cui alla

lettera f dell'art. 1 del d.P.R. n. 10 del 1972.

Né può opporsi la riserva allo Stato della competenza a

disciplinare le professioni sanitarie e para mediche di cui all'art. 6,

nn. 20 e 21 del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4 (Assistenza sanitaria ed

ospedaliera) perché tale riserva riguarda solo l'esercizio della

professione e non anche la disciplina delle scuole professionali di

formazione.

Neppure può invocarsi la riserva allo Stato della competenza in

materia di mutilati ed invalidi civili, di cui all'art. 6, n. 5, dello

stesso decreto n. 4 del 1972, perché nella specie non è in

discussione l'assistenza agli invalidi, ma la formazione professionale

dei terapisti.

L'esigenza di unità dei criteri nell'organizzazione di tali scuole

ben può essere soddisfatta dallo Stato mediante quella potestà di

indirizzo e coordinamento che gli compete, ma che deve essere attuata

nelle forme dovute, ossia con legge o con atto equiparato e con

deliberazione del Consiglio dei ministri su proposta del Presidente del

Consiglio e non con semplice decreto ministeriale.

b) Per la Regione Piemonte:

Il decreto ministeriale impugnato, come risulta dal suo preambolo,

è stato emanato in base alla legge 30 marzo 1971, n. 118, contenente

norme a favore dei mutilati ed invalidi civili e, più specificamente,

in applicazione dell'art. 5 che attribuisce al Ministro per la pubblica

istruzione, di concerto con quello per la sanità, il potere di

riconoscere le scuole per la formazione di assistenti educatori e di

assistenti sociali specializzati, disciplinandone l'organizzazione.

Ma la potestà di cui al citato art. 5, risulta, ormai, travolta

dall'art. 1 lett. f, del d.P.R. n. 10 del 1972, con il quale vengono

trasferite alle Regioni le funzioni amministrative degli organi

centrali e periferici dello Stato concernenti "la formazione

professionale diretta allo svolgimento di professioni sanitarie

ausiliarie e di arti sanitarie ausiliarie".

Né possono invocarsi, in contrario, le disposizioni di cui ai

nn.20 e 21 dell'art.6 del d.P.R. n. 4 del 1972, che trasferisce alle

Regioni le funzioni amministrative statali in materia di assistenza

sanitaria, perché i poteri riservati allo Stato da tali disposizioni

sono quelli limitati allo stabilire i programmi ed i requisiti di

ammissione alle scuole per l'abilitazione all'esercizio delle

professioni ed arti sanitarie ausiliarie.

Circa l'esigenza di unità di criteri si deduce, in sostanza,

quanto sopra si è esposto nel riassumere le argomentazioni della

Regione Lombardia.

c) Per la Regione Emilia-Romagna:

Sostanzialmente le argomentazioni addotte a motivazione del

fondamentale motivo di gravame, con il quale si denunzia violazione

degli artt. 117 e 118 della Costituzione, in relazione all'art. 1,

lett. f, del d.P.R. n. 10 del 1972, coincidono con quelle sopra

riassunte delle Regioni Lombardia e Piemonte.

5. - Con atto depositato nella cancelleria di questa Corte il 25

luglio 1974, la Regione Toscana ha proposto intervento ad adiuvandum

nel giudizio promosso dalla Regione Emilia-Romagna, sostanzialmente

riportandosi ai motivi ed alle argomentazioni da quest'ultima Regione

dedotti a sostegno del gravame oggetto di tale giudizio.

6. - In tutti i giudizi, come sopra promossi, si è costituito, per

resistervi, il Presidente del Consiglio, debitamente autorizzato e

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che, con

distinti atti di costituzione, confuta i ricorsi e ne chiede il

rigetto, sostanzialmente, per i seguenti motivi:

Le scuole per terapisti della riabilitazione trovano collocazione

di gran lunga prevalente nelle sedi universitarie ed in misura molto

minore in sedi di Enti pubblici e privati.

La collocazione prevalente in sede universitaria lumeggia

chiaramente l'esigenza di una formazione professionale a livello para

universitario, che postula, anche per le scuole affidate ad enti

pubblici o privati, uniformità di criteri per i programmi, la scelta

degli insegnanti, i requisiti necessari per esservi ammessi, che,

ripetesi, attengono alla materia universitaria, per sua natura

riservata allo Stato. Come del resto, anche allo Stato, in forza

dell'art. 38 della Costituzione, è riservata la materia della

educazione e dell'avviamento professionale degli invalidi e dei

minorati.

Di qui la conseguenza che l'art. 1, lett. f, del d.P.R. n. 10 del

1972 va interpretato nel senso che allo Stato debba essere riservata

tutta la materia della normativa sulle scuole, sull'accesso, sui

programmi, sui docenti, sugli esami, mentre soltanto le ulteriori fasi

di qualificazione professionale dei terapisti, una volta che abbiano

conseguito il diploma professionale possono essere affidate alle

Regioni.

Alla stregua di questa interpretazione, tutte le argomentazioni

che, sulla base di altre fonti legislative vengono addotte dalle

Regioni ricorrenti, a sostegno delle loro tesi, trovano piena

confutazione.

7. - Con memorie depositate, rispettivamente, il 17 ed il 21

gennaio 1975 il patrocinio della Regione Piemonte e quello della

Regione Puglia, ulteriormente illustrando i motivi dei ricorsi da tali

Regioni proposti, insistono nel chiederne l'accoglimento, confutando

l'interpretazione delle norme impugnate sostenuta dall'Avvocatura

generale dello Stato e osservando che il coordinamento tra le

disposizioni dell'art. 1, lett. f, h e g, nonché dell'art. 5, comma

primo, del d.P.R. n. 10 del 1972 e quella dell'art. 6, nn. 20 e 21, del

d.P.R. n. 4 del 1972, conduce a ritenere che l'unica interpretazione

logica di essa sia quella, non contestata dalle Regioni ricorrenti, che

allo Stato siano rimasti riservati, nella materia delle scuole di cui

si contende, soltanto i settori che riguardano l'ammissione e le

materie fondamentali di insegnamento.

8. - Infine, con memoria depositata il 22 gennaio 1975 il

patrocinio della Regione Toscana, dopo aver richiamati ed illustrati

ampiamente, sostenendone la fondatezza, i motivi dedotti a sostegno del

ricorso proposto dalla Regione Emilia-Romagna, si sofferma ad

illustrare, altresì, le ragioni per le quali ritiene ammissibile il

proprio intervento ad adiuvandum nel giudizio con tale ricorso

promosso.

In sostanza, attraverso l'esposizione della giurisprudenza di

questa Corte e della dottrina nella materia dell'intervento nei giudizi

di costituzionalità, sia in sede principale, sia in sede incidentale,

si giunge alla conclusione che nella specie l'ammissibilità

dell'intervento della Regione Toscana non dovrebbe essere negata, per

l'assorbente motivo che una eventuale sentenza di annullamento

dell'impugnato decreto ministeriale avrebbe sicuramente efficacia erga

omnes.

9. - Con separata ordinanza, emessa nell'udienza di trattazione,

questa Corte ha dichiarato inammissibile l'intervento in giudizio della

Regione Toscana. Considerato in diritto :

1. - I quattro ricorsi come sopra proposti debbono essere riuniti

per essere decisi con unica sentenza, dato che con essi s'impugna lo

stesso atto - il decreto 10 febbraio 1974 del Ministero della pubblica

istruzione di concerto con quello della sanità avente per oggetto il

riconoscimento delle scuole per la formazione dei terapisti della

riabilitazione - e, sostanzialmente, viene dedotto per tutti lo stesso

assorbente motivo di gravame: la violazione degli artt. 117 e 118

della Costituzione in relazione all'art. 1, lett. f, del d.P.R. 15

gennaio 1972, n. 10, con il quale si è disposto il trasferimento alle

Regioni a statuto ordinario delle funzioni statali in materia di

istruzione artigiana e professionale e del relativo personale.

2. - I ricorsi risultano fondati.

I terapisti della riabilitazione, come non è contestato,

esercitano una professione sanitaria ausiliaria.

L'art. 1 del d.P.R. n. 10, nel disporre il trasferimento delle

funzioni amministrative degli organi centrali e periferici dello Stato,

in materia di istruzione artigiana e professionale, per il rispettivo

territorio alle Regioni a statuto ordinario espressamente specifica che

il trasferimento predetto riguarda, fra l'altro, le funzioni

amministrative concernenti la formazione professionale diretta allo

svolgimento di professioni sanitarie ausiliarie e di arti sanitarie

ausiliarie (lettera f).

Non dovrebbe, quindi, esservi dubbio che le funzioni amministrative

concernenti le scuole per la formazione dei terapisti della

riabilitazione istituite presso enti pubblici o privati. aventi sede

nel territorio di ciascuna Regione a statuto ordinario, per effetto

delle sopra richiamate disposizioni, a tali Regioni siano state

trasferite.

3. - In relazione alle osservazioni prospettate dalle parti, si

deve rilevare:

a) Nelle premesse dell'impugnato decreto si esclude espressamente

che le norme in esso contenute si riferiscono alle scuole dirette a

fini speciali contemplate dall'art. 20 del t.u. delle leggi

sull'istruzione superiore approvato con r.d. 31 agosto 1933, n. 1592,

ma si afferma che si rivolgono alle scuole istituite dagli altri enti

di cui all'art. 5 della legge 30 marzo 1971, n. 118, contenente norme a

favore dei mutilati ed invalidi civili.

Tale art. 5, infatti, nel primo comma prevede che presso le

università e presso enti pubblici e privati possono essere istituite

scuole per la formazione di assistenti educatori, di assistenti sociali

specializzati e di personale paramedico, mentre nel secondo comma

dispone che il riconoscimento delle scuole presso enti avviene con

decreto del Ministro per la pubblica istruzione di concerto con il

Ministro per la sanità.

Ma il successivo art. 34 dispone che in relazione all'attuazione

dell'ordinamento regionale cesseranno di avere efficacia le

disposizioni di quella legge, limitatamente alle materie di cui

all'art. 117 della Costituzione.

Di qui due conseguenze: da un lato, essendo stato attuato

l'ordinamento regionale ed effettuato il trasferimento alle Regioni a

statuto ordinario dei poteri amministrativi spettanti agli organi

statali, tra l'altro, proprio in materia di formazione di personale

paramedico, il secondo comma del citato art. 5 della legge 118 del 1971

ha perso la sua efficacia; dall'altro lato, essendo stato espressamente

chiarito proprio nel decreto impugnato che le "scuole presso altri

enti" sono estranee all'ordinamento universitario, cade l'assunto

dell'Avvocatura generale dello Stato secondo il quale dette scuole a

tale ordinamento dovrebbero uniformarsi.

b) Le Regioni non contestano che spettino allo Stato competenze in

materia di professioni sanitarie anche ausiliarie e di determinazione

dei requisiti di ammissione alle scuole per l'abilitazione a tali

professioni, nonché delle materie fondamentali di insegnamento

prevedute, rispettivamente, nei nn. 20 e 21 dell'art. 6 del d.P.R. 14

gennaio 1972, n. 4, concernente il trasferimento alle Regioni a statuto

ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di

assistenza sanitaria ed ospedaliera e dei relativi personali ed uffici.

Ma da ciò non può desumersi che lo Stato si sia riservato le

funzioni relative al riconoscimento delle scuole di cui sopra.

c) Neppure ha pregio il richiamo da parte dell'Avvocatura generale

dello Stato all'art. 38 della Costituzione, in quanto non è da

escludersi che ai compiti preveduti da tale precetto costituzionale lo

Stato possa provvedere anche attraverso l'ordinamento regionale.

d) Infine non può sostenersi che l'impugnato decreto costituisca

attuazione della funzione di indirizzo e coordinamento delle attività

amministrative delle Regioni a statuto ordinario che attengono ad

esigenze di carattere unitario, perché proprio l'art. 10 del d.P.R. n.

10 del 1972 dispone che tale funzione, fuori dei casi in cui si

provveda con legge o con atto avente forza di legge, viene esercitata

mediante deliberazioni del Consiglio dei ministri, su proposta del

Presidente del Consiglio stesso, d'intesa con i Ministri interessati.

4. - Dalle considerazioni che precedono risulta che i ricorsi

debbono essere accolti con il conseguente annullamento dell'impugnato

decreto, tranne gli artt. 13 e 16, concernenti materia riservata allo

Stato ai sensi dell'art. 6, n. 21, del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4.