Sentenza n. 110/1977

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente della Regione

Sardegna il 16 gennaio 1976, depositato in cancelleria il 23 successivo

ed iscritto al n. 2 del registro 1976, per conflitto di attribuzione

sorto a seguito dei decreti n. 854 e 855 del 21 ottobre 1975 del

Ministro per i trasporti in materia di trasferimento alla Regione degli

uffici provinciali della motorizzazione civile della Sardegna.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 9 marzo 1977 il Giudice relatore

Leopoldo Elia;

uditi l'avv. Umberto Coronas, per la Regione Sardegna, ed il

sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Il Ministro dei trasporti e dell'aviazione civile, con decreti

nn. 854 ed 855 del 21 ottobre 1975, notificati al Presidente della

Giunta regionale con nota del 18 novembre 1975 pervenuta il 28 novembre

stesso anno, fra l'altro disponeva l'assegnazione all'ufficio

provinciale della motorizzazione civile e dei trasporti in concessione

di Cagliari del personale addetto agli uffici di Cagliari della

direzione compartimentale della motorizzazione civile e dei trasporti

in concessione per la Sardegna, non trasferiti alla Regione (art. 3 del

decreto n. 854 del 1975); disponeva ancora l'attribuzione al direttore

dell'ufficio provinciale di Cagliari di compiti organizzativi in

materia di personale relativamente anche agli altri uffici provinciali

della Regione (art. 4 decreto 854 menzionato), considerando tale

direttore dipendente dello Stato e non della Regione (articoli 6 e 10

stesso decreto); provvedeva infine alla nomina dei direttori degli

uffici provinciali (decreto n. 855 del 1975).

In relazione a tali decreti Regione autonoma della Sardegna, in

persona del suo Presidente e previa deliberazione dalla Giunta,

proponeva ricorso per conflitto di attribuzione con atto notificato in

data 16 gennaio 1976 e depositato nella cancelleria di questa Corte in

data 23 gennaio 1976, assumendo fosse stata lesa la sua esclusiva

competenza in materia di organizzazione di uffici che ormai dovevano

considerarsi trasferiti chiedendo pertanto si dichiarasse la competenza

della Regione autonoma della Sardegna in ordine alla organizzazione

degli uffici provinciali della motorizzazione civile e dei trasporti in

concessione e si annullassero per l'effetto i decreti impugnati nella

misura in cui provvedevano in violazione della medesima.

Sosteneva la Regione ricorrente che, in seguito alla nuova

normativa di attuazione dello Statuto e segnatamente in conseguenza di

quanto dispone l'art. 7 d.P.R. 22 maggio 1975, n. 480, recante "Nuove

norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione autonoma della

Sardegna", che esplicitamente trasferisce la direzione compartimentale

della motorizzazione civile e dei trasporti in concessione, escludendo

i soli centri prove autoveicoli e dispositivi, la cui esistenza

peraltro in Sardegna sembra dubbia, dovevano ritenersi trasferiti anche

gli uffici provinciali; questi, infatti, secondo le stesse parole

dell'art. 1, terz'ultimo comma, della legge 31 ottobre 1967, n. 1085,

operano "alle dipendenze e nell'ambito delle direzioni

compartimentali".

Tale assunto risulterebbe confermato dal successivo art. 8, primo

comma, del medesimo decreto, il quale stabilisce che "ai sensi

dell'art. 6 dello Statuto speciale..., viene delegato alla Regione

autonoma della Sardegna per il proprio territorio" l'esercizio di

determinate funzioni amministrative, le quali: "già esercitate

all'atto del loro trasferimento alla Regione dagli unici trasferiti a

norma del precedente art. 7, residuano alla competenza statale".

Essendo comprese fra le funzioni delegate alcune per l'innanzi svolte

dagli uffici provinciali - ciò si afferma, ad esempio, con riguardo

alla materia dei trasporti ferroviari in concessione e segnatamente

all'autorizzazione all'apertura di una nuova linea, prevista dall'art.

3 del d.P.R. 98 giugno 1955, n. 771, - risulterebbe difficilmente

contestabile l'illazione che tali uffici sono stati trasferiti alla

Regione.

Un argomento nel medesimo senso potrebbe desumersi inoltre dal

testo letterale della norma di cui si tratta, la quale parla di

"uffici" e dunque usa una espressione che sarebbe incomprensibile se

riferita alla sola direzione compartimentale e non anche alle direzioni

provinciali.

Ulteriore sostegno alla tesi della Regione sarebbe offerto dal

penultimo comma del medesimo art. 8, il quale riserva al Ministro dei

trasporti il potere di dettare le "modalità" di svolgimento delle

funzioni non trasferite alla Regione ed assegnate agli esistenti uffici

provinciali della motorizzazione civile, determinando Cosi i limiti

dell'ingerenza statale.

Le nuove norme di attuazione avrebbero in definitiva capovolto il

precedente sistema così come regolato dall'art. 20 del d.P.R. 19

maggio 1950, n. 327, secondo cui l'Ispettorato compartimentale della

motorizzazione civile e dei trasporti in concessione, ancora

incardinato nell'amministrazione statale, svolgeva, secondo le

direttive dell'amministrazione regionale, l'attività inerente alla

disciplina dei trasporti su linee automobilistiche e tranviarie,

trasferendo alla Regione gli uffici e lasciando allo Stato, per le

funzioni ad esso riservate e delegate o affidate agli organi ormai

divenuti regionali, un mero potere direttivo. I decreti impugnati,

nella misura in cui presuppongono e sono espressione di un potere anche

organizzativo dello Stato su tali uffici, si porrebbero dunque in

contrasto con l'ordine delle competenze quale si è venuto a

determinare in seguito alla nuova normativa di attuazione e sarebbero

pertanto illegittimi.

2.- Si costituiva innanzi a questa Corte la Presidenza del

Consiglio dei ministri, attraverso l'Avvocatura dello Stato, chiedendo

si dichiarasse inammissibile o comunque si respingesse il ricorso della

Regione. Assumeva, infatti, che il trasferimento della direzione

compartimentale della motorizzazione civile e dei trasporti in

concessione, eccezion fatta - secondo la normativa - per i centri prove

autoveicoli e dispositivi, che peraltro non esisterebbero in Sardegna,

non comporta trasferimento anche degli uffici provinciali; in tal senso

sarebbero stati sempre intesi gli artt. 14 e 15 del d.P.R. 14 gennaio

1972, n. 5, i quali regolano con disposizioni di identico tenore

materia analoga con riferimento alle Regioni a statuto ordinario ed in

tal senso potrebbero trarsi argomenti dal criterio generale seguito dai

decreti trasferimento di indicare in modo esplicito e tassativo gli

uffici trasferiti. Lo stesso art. 8, secondo comma, dell'invocato

d.P.R. 22 maggio 1975, n. 480, del resto distinguerebbe gli uffici

provinciali, assegnando loro le residue competenze statali, da quelli

compartimentali, in stretto collegamento logico con il precedente art.

7 che stabilisce il trasferimento appunto dei soli uffici

compartimentali.

Sarebbe, d'altra parte, insostenibile la tesi della Regione secondo

cui gli uffici provinciali, pur dipendendo dallo Stato solo per

l'espletamento di alcune funzioni, sarebbero incardinati dal punto di

vista organizzativo nel complesso degli uffici trasferiti. Il primo

comma dell'art. 8, infatti, determinerebbe le ipotesi tassative di

delega di funzioni statali agli uffici regionali; non si vedrebbe

pertanto il motivo per cui il secondo comma del medesimo articolo

adopererebbe il diverso ed in tal caso improprio termine di

"assegnazione" per indicare il medesimo concetto. Né si vedrebbe

perché, all'atto del trasferimento alla Regione, il legislatore

avrebbe sentito il bisogno di modificare le competenze degli uffici

trasferiti, concentrando negli uffici provinciali l'esercizio di tutti

i poteri residuati allo Stato. Solo invece presupponendo che gli

uffici provinciali restano incardinati nell'amministrazione statale

sarebbe possibile intendere, evitando aporie logiche e forzature

testuali, il significato esatto della norma.

La dipendenza degli uffici provinciali della motorizzazione civile

e dei trasporti in concessione da quelli compartimentali non

implicherebbe del resto una identità del complesso organizzativo; ciò

risulterebbe anche dalla circostanza che il D.M. 10 aprile 1968, n.

428, elenca e regola all'art. 2 gli uffici della direzione

compartimentale senza in essi comprendere gli uffici provinciali che

sono oggetto di separata e successiva regolamentazione.

La permanenza di uffici statali che, dopo il trasferimento degli

uffici compartimentali, non possono non essere quelli provinciali.

sarebbe infine desumibile anche dall'art. 31 del decreto presidenziale

di trasferimento invocato, il quale dispone espressamente, fra l'altro,

che restano ferme le attribuzioni degli organi statali in materia di

sicurezza degli impianti, dei veicoli e dei natanti.

3. - La Regione con successiva memoria approfondiva gli argomenti

svolti nell'atto di ricorso. Si soffermava in particolare sui problemi

di interpretazione delle norme che prevedono gli uffici e sull'esame

dei caratteri che distinguerebbero l'assegnazione stabilita dall'art.

8, secondo comma, d.P.R. n. 480 del 1975 dalla delega stabilita nel

primo comma del medesimo articolo, ravvisandoli nella intrinseca

temporaneità della prima (la quale verrebbe automaticamente meno in

seguito al previsto riordinamento dell'amministrazione periferica del

Ministero dei trasporti) ben diversa dalla permanenza e stabilità

della seconda.

Nella discussione le parti ribadivano i rispettivi assunti. Considerato in diritto :

1. - Nell'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri si chiede che la Corte costituzionale "voglia dichiarare

inammissibile o, comunque, respingere il ricorso della Regione"

Sardegna. Peraltro, né nell'atto di costituzione e neppure

nell'intervento durante l'udienza pubblica, l'Avvocatura ha indicato

motivi di inammissibilità. In ogni caso non manca nel ricorso della

Regione Sardegna il richiamo alla competenza primaria della Regione

stessa in tema di trasporti su linee automobilistiche e tranviarie

(art. 3, lett. g. legge cost. 26 febbraio 1948, n. 3: Statuto speciale

per la Sardegna); e secondo prassi ormai non recente di questa Corte si

ritiene senz'altro ammissibile il conflitto quando si deduca, come in

questo caso, violazione di disposizioni di attuazione di statuti

speciali. Si tratta di un tipico conflitto da vindicatio potestatis, e

più in particolare di una competenza garantita in via mediata da norma

costituzionale.

2. - Nel merito il ricorso non può essere accolto.

Secondo la Regione gli uffici provinciali della motorizzazione

civile e dei trasporti in concessione sarebbero unità periferiche

strutturalmente collegate alla direzione compartimentale della

motorizzazione civile e dei trasporti in concessione.

Pertanto il trasferimento alla Regione della direzione

compartimentale per la Sardegna, disposto con l'art. 8, comma primo,

del d.P.R. 22 maggio 1975, n. 480, comporterebbe necessariamente

anche il trasferimento degli uffici.

A sostegno della propria tesi la Regione richiama i precedenti

legislativi in tema di organizzazione degli ispettorati compartimentali

della motorizzazione civile, che assunsero, a seguito dell'art. 1 della

legge 31 ottobre 1967, n. 1085, la denominazione di direzioni

compartimentali: nel terz'ultimo comma del citato art. 1 si stabilisce:

"Alle dipendenze e nell'ambito delle direzioni compartimentali operano

gli uffici provinciali già istituiti in via temporanea, ai sensi del

citato art. 8" (del d. lgs. 7 maggio 1948, n. 557).

Ma anche a voler ammettere - e ciò non è affatto pacifico - che

tale rapporto di dipendenza configurasse in ogni loro attività gli

uffici provinciali come mere articolazioni di un unico complesso

organizzativo (e cioè della direzione compartimentale), non sarebbe

ancora provato che essi siano stati trasferiti alla Regione come

entità ricomprese nell'ufficio alle cui dipendenze operavano. In

effetti gli uffici provinciali hanno comunque ricevuto separata

considerazione ed autonoma configurazione proprio nel citato art. 8 del

d.P.R. 22 maggio 1975, n. 480, in relazione all'esercizio delle

funzioni residuate alla competenza statale, ivi comprese quelle in

materia di motorizzazione civile, già spettanti alle direzioni

compartimentali. In realtà con gli artt. 7 e del d.P.R. n. 480 del

1975 si è voluto operare un trasferimento di funzioni e di uffici del

tutto coincidente con quello realizzato nella stessa materia a favore

delle Regioni a statuto ordinario dagli artt. 14 e 15 del d.P.R. 14

gennaio 1972, n. 5 (Trasferimento alle Regioni a statuto ordinario

delle funzioni amministrative statali in materia di tranvie e linee

automobilistiche di interesse regionale e di navigazione e porti

lacuali e dei relativi personali ed uffici). Ed è pacifico, che nelle

Regioni a statuto ordinario, gli uffici provinciali della

motorizzazione civile sono rimasti, come uffici statali, articolazioni

della organizzazione periferica del Ministero dei trasporti.

La difesa della Regione fa leva su talune differenze nel testo

delle disposizioni contenute nei due decreti, per sostenere che nelle

nuove norme di attuazione dello Statuto sardo le formule usate dal

legislatore non possono che riferirsi anche agli uffici. In particolare

nel primo comma dell'art. 8 le espressioni impiegate per definire le

funzioni amministrative delegate alla Regione precisano che si tratta

di funzioni "già esercitate all'atto del loro trasferimento dagli

uffici trasferiti di cui al precedente art. 7" (e cioè dalla

direzione compartimentale). Secondo la difesa della Regione l'uso del

plurale costituirebbe un forte argomento letterale per confermare il

trasferimento degli uffici provinciali insieme con quello della

direzione compartimentale: ma è chiaro, al contrario, che il

legislatore si è riferito ai numerosi uffici i quali, a norma

dell'art. 2 del decreto ministeriale 10 aprile 1968, n. 428,

componevano la direzione compartimentale. Questa interpretazione è del

resto confortata dalla formula impiegata nel secondo comma dello stesso

art. 8, formula che, per le attribuzioni inerenti alla motorizzazione e

alla circolazione su strada e ad altre attivita, si riferisce

espressamente alla circostanza che esse sono esercitate alla data del

trasferimento "da appositi unici della direzione compartimentale della

motorizzazione civile"; uffici, dunque, nettamente distinti (e si

dovrebbe dire contrapposti) rispetto agli uffici provinciali della

motorizzazione civile richiamati nello stesso periodo che esaurisce il

secondo comma del citato art. 8. Dunque il legislatore, come già per

gli uffici del genio civile (art. 12 d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 5), ha

preso in considerazione la direzione compartimentale non come unitaria

struttura amministrativa ma come pluralità di uffici addetti a compiti

che passavano alla Regione o restavano allo Stato.

L'altro argomento che la difesa della Regione trae dal testo

dell'art. 8, secondo comma, delle nuove norme di attuazione dello

Statuto si riferisce alla formula della "assegnazione" dello

svolgimento di funzioni già esercitate dagli appositi unici della

direzione compartimentale agli esistenti uffici provinciali: nella

assegnazione dovrebbe ravvisarsi una sorta di delega minore alla

Regione, nel senso che essa sarebbe di natura temporanea e varrebbe

fino a quando non sarà riordinata l'organizzazione periferica del

Ministero dei trasporti, comportando allora il ritrasferimento

automatico ai nuovi uffici statali, senza necessità di modificare, con

lo speciale procedimento rafforzato, le norme di attuazione. Ma tale

argomento (oltre ad essere viziato da petizione di principio, perché

presupporrebbe la già avvenuta dimostrazione del trasferimento degli

ufficiali alle Regioni) non appare persuasivo perché la delega, sia

pure temporanea, andrebbe comunque conferita all'ente regione e non

rivolta a suoi singoli uffici; ma, soprattutto, non sembra che la

figura della "assegnazione" sia suscettibile di essere ricostruita nei

termini prospettati dalia difesa della Regione. Se mai essa potrebbe

alludere ad una utilizzazione diretta di uffici regionali da parte

dello Stato, del tipo previsto nei rapporti tra Regioni da una parte e

Province, Comuni od altri enti locali dall'altra parte (art. 118 Cost.,

ultimo comma: "valendosi dei loro uffici". Questa formula organizzativa

è stata ammessa da questa Corte anche nei rapporti tra Stato e Regione

con la sentenza n. 35 del 1972: ma per "funzioni minori, specie

esecutive" quali sicuramente non sono le delicate attribuzioni in tema

di sicurezza degli impianti, dei veicoli e dei natanti per quanto

attiene ai servizi pubblici di trasporto, riservate agli organi statali

dall'art. 31 del citato d.P.R. n. 480 del 1975. È proprio l'esame con

criterio sistematico della intera normativa contenuta negli artt. 8 e

31 del d.P.R. n. 480 del 1975, che fa ritenere del tutto rispondente ai

canoni dell'art. 17 legge 16 maggio 1970, n. 281, l'uso della delega

alla Regione delle funzioni statali residue, già appartenenti alla

direzione compartimentale (né importa che prima del trasferimento

talune di esse potessero essere esercitate in modo potenzialmente

alternativo dagli unici della direzione e dagli unici provinciali);

mentre appare sicuramente plausibile riunire negli uffici periferici

del Ministero dei trasporti lo svolgimento delle attribuzioni statali

residuate allo Stato nel settore della motorizzazione, in quanto

connesse alle altre competenze degli uffici provinciali. Infine è più

rispondente al tipo di rapporto instaurato tra Stato ed enti dotati di

autonomia costituzionale come le Regioni che la fine di un rapporto di

delega non sia collegata ad un atto di mera riorganizzazione interna

dell'apparato statale qual è quello previsto nel terzo ed ultimo comma

dell'art. 8 del d.P.R. n. 480 del 1975 per l'organizzazione periferica

del Ministero dei trasporti.

3. - Né va taciuto che le formule usate nell'art. 8 del citato

decreto e le altre impiegate nell'art. 15 del d.P.R. n. 5 del 1972 (tra

le quali la formula della "assegnazione" ricorrente in entrambe)

corrispondono pedissequamente a quelle suggerite, in sede di lavori

preparatori dei decreti di trasferimento, dalla Commissione

parlamentare per le questioni regionali: in effetti la Commissione per

quanto si riferisce alle modalità di trasferimento delle funzioni

amministrative, in materia di tranvie e linee automobilistiche di

interesse regionale ecc. aveva ritenuto: "che per una puntuale

applicazione dell'art. 17 della legge n. 281 debba e possa attuarsi

l'integrale trasferimento degli ispettorati compartimentali della

motorizzazione civile e dei trasporti in concessione (M.C.T.C.)

utilizzando la delega conferita al Governo in detto articolo, anche per

dare alle Regioni un primo nucleo di uffici alto livello operativo.

Qualora peraltro si ritenesse non sussistere in seno a detti

ispettorati una prevalenza di funzioni regionali, la Commissione

ravvisa la necessità che si proceda allo scorporo delle funzioni

statali in materia di motorizzazione civile, in modo da consentire il

trasferimento alle Regioni degli ispettorati compartimentali di cui

sopra con le sole funzioni dei trasporti in concessione: mentre le

funzioni statali della motorizzazione civile potranno essere assegnate

ai già esistenti uffici provinciali che saranno da conservare; al pari

degli unici speciali già operanti in tale settore".

D'altronde, appare logico, anche al di là delle conferme offerte

dai lavori preparatori, che al mantenimento allo Stato di talune

importanti attribuzioni (come quelle previste dall'art. 31, già

citato, del d.P.R. n. 480 del 1975) corrispondesse la continuità

dell'esercizio da parte di organi statali periferici. Tuttavia, si

potrebbe ancora obbiettare che quanto si è affermato vale solo per le

Regioni a statuto ordinario (sebbene si sia dovuto constatare che i

decreti del 1972 hanno operato talvolta trasferimenti più ampi a

queste Regioni che non le precedenti norme di attuazione alle Regioni a

statuto speciale): ma non è fuor di proposito ricordare, che il

successivo d.P.R. 25 novembre 1975, n. 902 (Adeguamento ed integrazione

delle norme di attuazione dello statuto speciale della Regione

Friuli-Venezia Giulia) ha sostanzialmente riprodotto il contenuto degli

artt. 7 e 8 del d.P.R. n. 480 del 1975.