Sentenza n. 11/1961

ha pronunciato la Seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 9 della legge

5 aprile 1908, n. 141, e del D.C.P.S. 8 maggio 1947, promosso con

ordinanza emessa il 12 febbraio 1960 dal Tribunale di Torino nel

procedimento civile vertente tra il Comune di Torino e Bosia Caterina e

Baricada Medardo, iscritta al n. 42 del Registro ordinanze 1960 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 100 del 23

aprile 1960.

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 1 febbraio 1961 la relazione del

Giudice Michele Fragali;

uditi l'avv, Antonio Sorrentino, per Bosia Caterina e Baricada

Medardo, l'avv. Michele Borda, per il Comune di Torino, e il sostituto

avvocato generale dello Stato Luciano Tracanna, per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con atto 21 novembre 1958, il Comune di Torino proponeva

opposizione al precetto di rilascio che il 28 ottobre 1958 era stato ad

esso notificato dai signori Caterina Bosia vedova Canta e Medardo

Baricada in forza di una sentenza del Pretore di Torino 19-20 settembre

1956, con la quale il Comune era stato condannato a reintegrare i

precettanti nel possesso di taluni terreni siti in regione Castello di

Mirafiori. Detti terreni facevano parte di un'area compresa in una

variante al piano regolatore della città di Torino approvata con

decreto del C.P.S. 8 maggio 1947, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale

del 21 agosto successivo, e il Comune sosteneva che il diritto

all'esecuzione della condanna predetta si era estinto perché,

successivamente alla sentenza, erano intervenuti i decreti prefettizi

6 ottobre 1956 e 27 agosto 1958, rispettivamente di occupazione

temporanea e di espropriazione per pubblico interesse.

2. - In giudizio, i signori Bosia e Baricada assumevano, tra

l'altro, che i decreti prefettizi cui il Comune si richiamava non

potevano invocarsi perché erano stati emanati in forza del citato

decreto del C.P.S. 8 maggio 1947, il quale doveva ritenersi

costituzionalmente illegittimo, sia perché fondato su una delegazione

contenuta nell'art. 9 della legge 5 aprile 1908, n. 141, che mancava

di determinazione di criteri, sia perché erano stati superati i

limiti della delegazione predetta.

Il Comune affermava, invece, che il decreto del Capo provvisorio

dello Stato 8 maggio 1947 era stato emesso, non con riferimento alla

citata legge del 1908, ma in virtù dell'art. 10 della legge

urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150, e, quindi, era un atto

amministrativo.

3. - Il Tribunale di Torino, con ordinanza 12 febbraio 1960,

rimetteva la questione al giudizio di questa Corte ed osservava:

a) che il decreto del 1947, in base al quale si era svolto il

procedimento di espropriazione, risultava fondato sulla ricordata

delegazione legislativa contenuta nella legge del 1908 e non sulla

legge urbanistica: l'istanza del Comune diretta ad ottenere

l'approvazione della variante era di data anteriore a quella di questa

ultima legge, essendo del 22 febbraio 1941, ed era sintomatico che il

decreto contemplava, oltre all'ampliamento del piano, numerose

modificazioni a quello già approvato, prevedendo l'allargamento o la

soppressione di corsi, vie, piazze;

b) che la legge del 1908 contiene disposizioni derogative della

legge generale, e tali disposizioni solo mediante atto legislativo

avrebbero potuto essere estese alle modificazioni introdotte con il

decreto del 1947;

c) che la delegazione di cui all'art. 9 della predetta legge non è

condizionata da principi e criteri direttivi, perché dà soltanto la

"facoltà di consentire quelle modifiche al piano regolatore che

fossero riconosciute opportune dalla città di Torino nel corso della

sua attuazione";

d) che, comunque, la delegazione contempla unicamente la facoltà

di disporre "modificazioni" al piano regolatore, e tale facoltà non

può comprendere anche quella di allargare i limiti di spazio del

piano, includendovi nuove zone; doveva adottarsi un interpretazione

restrittiva del contenuto della delegazione, non potendo ammettersi che

al Comune fosse stata data libertà di estendere a nuove zone, a suo

piacimento, le norme particolari adottate dalla legge del 1908;

e) che la questione di legittimità sollevata era decisiva per la

soluzione della causa, perché tendeva a travolgere la dichiarazione di

pubblica utilità contenuta nel decreto del 1947, sulla quale si basano

i provvedimenti prefettizi di occupazione e di espropriazione.

L'ordinanza veniva pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica del 23 aprile 1960, n. 100. Veniva notificata alle parti in

causa il 3 marzo e al Presidente del Consiglio dei Ministri il 5 marzo

1960.

4. - Nelle deduzioni depositate il 17 marzo 1960 e nella memoria

del 1 dicembre successivo, la difesa dei signori Bosia e Baricada

rileva che la legge 5 aprile 1908, n. 141, non soltanto formalmente, ma

anche sostanzialmente ha efficacia legislativa, perché contiene norme

derogatrici della legge generale sull'espropriazione, destinate

all'attuazione del piano regolatore della parte piana di Torino:

nell'art. 4, infatti, dispone sull'obbligo della cessione gratuita di

suoli, negli artt. 4 e 7 sui contributi, nell'art. 5 sul modo di

calcolare l'indennità di espropriazione, nell'art. 6 sulle aree

residue, ecc. Viene ribadita la tesi dell'illegittimità dell'art. 9

della citata legge 5 aprile 1908, n. 141; e si osserva, a tal fine, che

il Governo fu autorizzato, non solo ad acconsentire alle modificazioni

del piano regolatore che fossero state riconosciute necessarie nel

corso della sua attuazione, ma anche ad estendere a dette

modificazioni le norme speciali suindicate; il che implica conferimento

di potestà normativa. La difesa predetta rileva ancora che la

delegazione ricordata, non soltanto non si appoggia a principi e a

criteri direttivi predeterminati, ma lascia all'apprezzamento di

opportunità dell'Autorità amministrativa la più sconfinata libertà

di stabilire le modificazioni da apportare al piano regolatore

approvato per legge; e così neppure definisce l'oggetto del potere

delegato.

Quanto al decreto del 1947, la difesa dei signori Bosia e Baricada

ne riafferma il carattere legislativo, perché emesso in applicazione

dell'art. 9 della legge del 1908, perché apporta modificazioni alle

disposizioni della stessa, implicando estensione del perimetro del

piano regolatore, in modo da rivolgere l'efficacia della legge del 1908

ad altri soggetti, ad altri rapporti, ad altri beni. Rileva che, tanto

il decreto quanto la legge, pur essendo di data anteriore a quella

dell'entrata in vigore della Costituzione, sono soggetti al sindacato

di legittimità costituzionale perché il Comune vorrebbe utilizzarli

per il tempo successivo e perché si denuncia anche una violazione dei

principi vigenti anteriormente alla stessa Costituzione, in quanto la

facoltà normativa conferita al Governo fu esercitata senza

l'osservanza delle forme previste da tali principi (manca la

deliberazione del Consiglio dei Ministri, il visto del Guardasigilli,

l'inserzione nella "Raccolta ufficiale delle leggi e dei decreti" e la

clausola di esecutorietà propria degli atti legislativi). D'altro

canto, il decreto include nel piano regolatore zone che non vi erano

comprese ed è perciò viziato di eccesso nell'esercizio dei poteri

delegati; i quali non avevano estensione illimitata, ma comprendevano

soltanto la facoltà di approvare modificazioni al piano stesso,

nell'ambito del suo perimetro, non anche quello di ampliarne lo spazio,

com'è stato fatto.

Tuttavia, nelle deduzioni del 10 dicembre 1960 la difesa dei

signori Bosia e Baricada chiarisce che non intende prendere decisa

posizione né per la soluzione del carattere legislativo del decreto

del 1947, né per la soluzione dell'atto amministrativo, perché il

decreto stesso è, in ogni caso, illegittimo, salva la diversità del

giudice competente alla relativa pronunzia.

5. - La difesa del Comune di Torino, nelle deduzioni prodotte il 22

marzo 1960 e nella memoria del 10 dicembre 1960, rileva anzitutto che

la legge del 1908 non dispone alcuna delegazione legislativa, perché

ha per oggetto l'approvazione di piani regolatori edilizi, che sono

atti amministrativi, e che, già in base all'art. 87 della legge 25

giugno 1865, n. 2359, dovevano essere approvati mediante decreto del

Capo dello Stato, su proposta del Ministro dei lavori pubblici, udito

il Consiglio di Stato e il Consiglio superiore dei lavori pubblici: la

legge del 1908 non fa che rinviare al procedimento amministrativo

previsto nell'art. 87 di quella legge.

Viene, quindi, riaffermato il carattere amministrativo del decreto

del 1947 e si osserva che esso fu emanato in virtù della legge

urbanistica del 1942, non in forza della legge del 1908, a nulla

rilevando che la variante era stata domandata prima della promulgazione

di questa legge. La quale, da un lato, adotta la forma del decreto del

Capo dello Stato su proposta del Ministro dei lavori pubblici e udito

il Consiglio superiore dei lavori pubblici, e, quindi, la forma

dell'atto amministrativo, sia per il piano regolatore generale, sia per

i piani particolareggiati, sia per le varianti agli stessi; e,

dall'altro, considera causa delle varianti la necessità di migliorare

il piano, quindi, anche quella di ampliarlo per includervi zone già

escluse, ritenute abbisognevoli di sottostare alla disciplina

urbanistica per l'espandersi della città. Viene anche notato che il

decreto fu preceduto dal parere del Consiglio di Stato, secondo l'art.

12 della legge 25 giugno 1865, n. 2359, in modo che riveste pure i

requisiti formali richiesti da tale legge per l'atto amministrativo di

approvazione dei piani regolatori e delle relative varianti. Si rileva

comunque che, se pure avesse forza di legge delegata, il decreto si

sottrarrebbe sempre all'applicazione dell'art. 76 della Costituzione,

così come vi si sottrae la legge del 1908, essendo entrambi atti

soggetti alle regole costitutive del precedente ordinamento; né

potrebbe ritenersi viziato da eccesso dai limiti della delegazione,

data l'ampiezza dei poteri conferiti al Governo.

6. - L'Avvocatura dello Stato, nelle deduzioni del 24 marzo 1960 e

nella memoria del 7 dicembre 1960, esclude che l'art. 9 della legge del

1908 abbia conferito una delegazione legislativa. L'approvazione dei

piani regolatori è stata sempre ritenuta un atto di collaborazione fra

Comune e Stato sul piano nettamente amministrativo, nell'esercizio

della titolarità di distinti interessi amministrativi; essa è

costitutiva dell'effetto giuridico del piano ed è un ordine creativo

di oneri o, come altri preferisce, un atto amministrativo individuale

ad effetti indiretti di carattere generale. Quando, talora, il piano

è stato approvato per legge, si sono avute sempre altrettante ipotesi

dileggi essenzialmente formali, pure se in queste si è attribuita al

Governo la facoltà di apportare al piano le modificazioni ritenute

necessarie ed opportune, volendosi, in tal caso, esclusivamente

riconoscere una potestà propria dell'esecutivo.

L'Avvocatura dello Stato ritiene, inoltre, che, nell'eventualità

di un esame di legittimità costituzionale della legge del 1908, debba

tenersi conto soltanto dei principi imperanti nell'ordinamento

anteriore al 1948. Soggiunge che questo ordinamento ammetteva che atti

legislativi potessero venir modificati mediante atti amministrativi,

tanto vero che l'art. 14 della legge 25 giugno 1865, n. 2359,

statuisce che il termine di esecuzione di un'opera fissato mediante

legge può essere prorogato con decreto del Capo dello Stato. Nessuno

ha mai sostenuto che questo articolo configuri una fattispecie di

delegazione legislativa; in modo che la circostanza che, con l'art. 9

della legge del 1908, si diede al Governo la facoltà di modificare

quel piano che nel contempo la stessa legge approvava, non significò

che si delegarono poteri normativi.

Circa la natura del decreto del 1947, l'Avvocatura dello Stato

rileva che esso non richiama l'art. 9 della legge del 1908 e condivide

l'osservazione del Comune di Torino sull'irrilevanza dell'osservazione

secondo cui il predetto decreto fu emanato sulla base di una istanza

anteriore alla legge urbanistica, obiettando che esso fu adottato

posteriormente all'entrata in vigore della legge suddetta. Soggiunge

che il decreto è privo di quegli elementi formali dell'atto

legislativo ai quali, per diverse conseguenze, accennano la difesa del

Comune di Torino e quella dei signori Bosia e Baricada; rileva che esso

contiene la formula terminativa usuale propria degli atti

amministrativi e che non si può invocare il sindacato della sua

costituzionalità mancando di un contenuto normativo. Viene, infine,

dedotto che, se pure il decreto in esame fosse di natura legislativa,

non lo si potrebbe ritenere viziato per eccesso nell'esercizio del

potere delegato, avendo la legge del 1908 attribuito al Governo un

ampio potere di modificare il piano regolatore e dovendosi intendere

modificazione pure l'ampliamento del perimetro del piano stesso. Considerato in diritto :

1. - Il Tribunale di Torino ha rimesso a questa Corte le questioni

di legittimità costituzionale sollevate dalla difesa dei signori Bosia

e Baricada in ordine all'art. 9 della legge 5 aprile 1908, n. 141, e al

decreto del C.P.S. 8 maggio 1947, nella duplice premessa che il primo

contenga una delegazione legislativa e il secondo trovi

giustificazione in tale delegazione e, quindi, sia un atto avente

forza di legge.

La Corte è di diverso avviso.

2. - L'art. 9 della citata legge del 1908, con il conferire, nella

sua prima parte, al Governo la facoltà di consentire, mediante

l'osservanza del procedimento prescritto nell'art. 87 della legge 25

giugno 1865, n. 2359, alle modificazioni del piano regolatore di Torino

che il Comune avesse riconosciuto necessarie in corso di sua

attuazione, altro non dispose che l'impiego, per le dette

modificazioni, della forma dell'atto amministrativo, che era stata

derogata per l'approvazione del piano, ma alla quale si intendeva

ritornare per l'adeguamento di questo alle esigenze pratiche della sua

esecuzione ed eventualmente del suo sviluppo.

I piani regolatori sono volti a soddisfare necessità pubbliche

concrete, la cui realizzazione è affidata alla cura di organi

amministrativi (art. 85 segg. legge 25 giugno 1865, n. 2359; art. 10

legge 17 agosto 1942, n. 1150); e la forma della legge, alla quale

frequentemente si ricorreva per approvarli prima dell'entrata in vigore

della legge urbanistica del 1942, aveva la sua ragione d'essere

unicamente nella mancanza, a quel tempo, di una completa disciplina

generale. Senza una disposizione che, in tal caso, avesse consentito di

apportare varianti al piano mediante un atto amministrativo, anche

queste avrebbero dovuto approvarsi mediante legge, e avrebbe potuto

così rimanere pregiudicata la speditezza necessaria all'attuazione del

piano: nessuna norma costituzionale, peraltro, ostava a tale sistema.

Nella specie, non è dubbio il carattere ammmistrativo del

procedimento previsto per l'adozione delle modificazioni al piano;

infatti, l'art. 9 della legge del 1908 rinvia all'art. 85 della legge

25 giugno 1865, n. 2359, e, indicando quale oggetto del procedimento

l'esercizio della facoltà del Governo di "acconsentire" alle

modificazioni proposte dal Comune di Torino, richiede unicamente

manifestazioni di volontà concorrenti alla tutela dello specifico

interesse pubblico considerato e, quindi, una collaborazione fra

Governo e Comune nell'esercizio di una funzione amministrativa.

3. - Quanto alla norma contenuta nella seconda parte dell'art. 9

della predetta legge del 1908, con la quale venne data facoltà di

estendere alle modificazioni del piano la medesima disciplina dettata

per le sue linee originarie, sembra evidente, non ostante la

formulazione adottata, che essa si risolve nello statuire che alle

varianti si sarebbero potute applicare, anche in via esecutiva, le

disposizioni stabilite per il piano.

4. - Pertanto, l'assunto del Tribunale e della difesa dei signori

Bosia e Baricada, secondo il quale il decreto 8 maggio 1947 trova fonte

nell'art. 9 della legge predetta del 1908, non giova a qualificarlo

come atto avente forza di legge.

Del resto, tale decreto non ha alcuno dei caratteri propri degli

atti aventi forza di legge.

Vi si contiene un richiamo alla legge del 1865 e all'altra del

1942, oltre che alla legge del 1908, e non vi è introdotta alcuna

norma diretta a disciplinare dal lato sostanziale la situazione creata

dalle varianti. Esso è stato emanato a Seguito di una richiesta del

Comune di Torino, e a questa richiesta non si può riconoscere il

carattere di una proposta legislativa; è stato preceduto dal parere

del Consiglio superiore dei lavori pubblici, che non è organo

dell'attività normativa; ha approvato le modificazioni al piano

originario previo rigetto delle opposizioni presentate contro di esso,

e perciò si configura come atto di esercizio di funzioni di

amministrazione attiva.

Inoltre, il decreto del 1947 non è stato preceduto dalla

deliberazione del Consiglio dei Ministri, come era disposto, per gli

atti di legislazione delegata, anche al tempo in cui fu emanato,

essendo intervenuto soltanto il parere favorevole dei Ministri per

l'interno e per la pubblica istruzione; vi si legge, non la clausola

finale di esecutorietà prescritta per le leggi e gli atti aventi forza

di legge, ma l'incarico al Ministro per i lavori pubblici di darvi

esecuzione, secondo la formula propria dell'atto amministrativo; non vi

si impone la sua inserzione nella "Raccolta ufficiale delle leggi e

decreti", ma vi è esclusivamente ordinata la sua pubblicazione nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica; infine, non vi risulta il visto

del Guardasigilli, che era necessario pure per gli atti legislativi

nell'ordinamento anteriore al 1 gennaio 1948.

5. - In conseguenza, il decreto impugnato sfugge all'esame di

questa Corte, che può essere svolto esclusivamente su una legge o su

un atto avente forza di legge (art. 134 della Costituzione); così come

l'art. 9 della legge del 1908 si sottrae a quell'esame in vista del suo

valore sostanziale.